סבב הסנקציות הרביעי על איראן

ב-9 ביוני 2010, אימצה מועצת הביטחון של האו"ם החלטה 1929, המטילה סבב סנקציות רביעי על איראן. שתים-עשרה חברות מועצת הביטחון הצביעו בעד; ברזיל וטורקיה, כצפוי, התנגדו להחלטה; ולבנון נמנעה. בנוסח ההחלטה, מועצת הביטחון מציינת "בדאגה", כי "איראן לא השעתה באופן מלא ונמשך את כל פעילויות ההעשרה וההפרדה ואת הפרויקטים הנוגעים למים כבדים כמפורט בהחלטות 1696 (2006), 1737 (2006), 1747 (2007) ו-1803 (2008), ולא חידשה את שיתוף הפעולה עם סבא"א, בהתאם לפרוטוקול הנוסף". המועצה מכירה, לפיכך, בכישלון כל המאמצים הקודמים, לרבות שלושת סבבי הסנקציות הקודמים, שנועדו לגרום לאיראן לעצור את תוכנית פיתוח הנשק הגרעיני שלה, ולשתף פעולה בצורה מלאה עם סבא"א.

ההחלטה החדשה הולכת צעד אחד נוסף מעבר לשלושת סבבי הסנקציות הקודמים בכל הקשור לצעדים שיינקטו נגד איראן. ההחלטה מטילה מגבלות חדשות על יבוא נשק קונבנציונלי על ידי איראן ואוסרת את כל הפעילויות הנוגעות לטילים בליסטיים, העלולים לשאת נשק גרעיני. ההחלטה קובעת מסגרת לבדיקת מטען חשוד על גבי ספינות ומטוסים במטרה לנסות לחסום פעילויות הברחה בלתי חוקיות המתבצעות על ידי איראן. כמו כן, ההחלטה מגבירה את הלחץ על בנקים לנתק קשרים עם חברות הקשורות לתוכנית הגרעין האיראנית, ומרחיבה את רשימת האנשים והישויות שנכסיהם יוקפאו. לבסוף, בין שלל דיווחים סותרים בנושא, אם רוסיה תצהיר נחרצות כי ההחלטה עוצרת למעשה את אספקת הטילים נגד מטוסים מדגם S-300 מתוצרתה לאיראן, יהיה זה יתרון נוסף חשוב של ההחלטה, גם אם תהיה לכך השפעה זניחה על תוכנית הגרעין עצמה.

עם זאת, ההחלטה אינה עומדת בציפיות שתלה בה ממשל אובמה. סין ורוסיה דרשו לקבל ערבויות לכך שקשריהן הכלכליים עם איראן לא ייפגעו. כדי להבטיח את הסכמתן להטלת סבב רביעי של סנקציות על איראן נאלצה ארצות הברית להסכים לוויתור גדול ולפיו לא נכללו בהחלטה צעדים המתמקדים במגזר האנרגיה של איראן. יתרה מכך, בעוד שההחלטה מדברת על הקמת פאנל של מומחים מן האו"ם שייסעו באכיפת יישום הסנקציות, מתעוררות בעיות אפשריות בהקשר ליישום ההנחיות של חלק מהסעיפים עצמם. לשם דוגמה, יכולתה של מדינה לעכב ספינות עם מטען חשוד מוחלשת אם "מדינת הדגל" (המדינה שדגלה מתנוסס על הספינה) חייבת לתת את הסכמתה לבדיקה. מטבע הדברים, עלולים להתעורר קשיים אם הדגל שייך למדינה שאינה נכונה לשתף פעולה עם הוראות הסנקציות.

ממשל אובמה מתגאה בעובדה שההחלטה הנוכחית בעניין הסנקציות היא הוכחה למדיניות החוץ המוצלחת שלו ביחס לרוסיה ולסין, וליכולתו להשיג את שיתוף הפעולה מצידן בעניין מערכת עונשים חדשה. אך האם יש לראות בכך הצלחה גדולה של מדיניות החוץ האמריקנית? על רקע הראיות המצטברות במהירות על "אקדח איראני מעשן" בתחום הגרעיני, אין זה ברור מדוע שיתוף הפעולה של רוסיה ושל סין הוא כה ראוי לציון, או מדוע לא ניתן לצפות משתי המדינות האלה להציג עמדה עצמאית ואחראית ביחס להפרותיה הנמשכות של איראן בתחום הגרעיני גם ללא הדרבון של ארצות הברית. יתרה מכך, ממשל בוש הוכיח את יכולתו להשיג את תמיכת שתי המדינות לשלושה סבבים נפרדים של סנקציות בשנים 2006 - 2008, בתקופה שבה הראיות לגבי הכיוון שאליו איראן חותרת בתחום הגרעיני היו ברורות הרבה פחות. בעוד שהשגת הסכמה בינלאומית לאימוץ עמדה נוקשה בנושא איראן אמורה להיות קלה יותר היום מאשר לפני כמה שנים – בפרט לאחר כישלון הושטת היד של אובמה לאיראן – ממשל אובמה מעוניין לגרום לנו להאמין שלא כך הם פני הדברים.

המבחן האמיתי של כל ההחלטות על סנקציות הוא מה שקורה לאחריהן. במקרה שלפנינו, הציפיות הן שארצות הברית ומדינות נוספות החולקות השקפת עולם דומה לשלה – קנדה וכמה מדינות אירופיות – ינצלו את החלטת מועצת הביטחון כפלטפורמה להחלטה על סנקציות חד-צדדיות נוספות ו"נשכניות" יותר. אך בידיעה שפורסמה לאחר קבלת ההחלטה, ציין ה"לוס אנג'לס טיימס" ב-11 ביוני, כי "ממשל אובמה, שעמל במשך חודשים על הטלת סנקציות חדשות וחריפות של האו"ם על איראן, דוחף כעת לכיוון ההפוך, נגד הקונגרס, המגבש סנקציות אמריקאיות משום חששו של הבית הלבן כי הן עלולות ללכת "רחוק מדי". ההסבר שנותן העיתון לעובדה בלתי נתפסת זו, לכאורה, הוא, שהחקיקה עלולה לפגוע ביחסים עם אירופה, רוסיה, וסין. לפיכך, בעוד הקונגרס מעוניין להעניש חברות המוכרות תזקיקי נפט לאיראן, או המסייעות לתעשיית הנפט שלה, הממשל מעוניין לתת לנשיא אובמה את הכוח להימנע מאכיפת סנקציות אלה. מבין כל ההצעות לסנקציות, הנחתת מכה כואבת על תעשיית הדלק היא ההצעה העלולה לפגוע באיראן יותר מכל. הטלת איסור על מכירת תזקיקים לאיראן, תוך השארת האפשרות לאיראן למכור את הנפט הגולמי שלה, עשוי להוות מסלול ביניים אשר יהיה אפקטיבי מצד אחד, ולא ישבש את שוק הנפט העולמי מצד שני.

יתרה מכך, מתוך הכרה בעובדה שבסופו של דבר השאלה היא האם הסנקציות יוכלו לשכנע את איראן לאמץ עמדה רצינית יותר במשא ומתן עתידי, אובמה ציין כי הדלת עדיין פתוחה לדיפלומטיה. אך כדי שמאמצים דיפלומטיים מעין אלה יוכלו אכן להצליח, על ארצות הברית לגבש אסטרטגיה יעילה למשא ומתן, המלווה בסנקציות רב-צדדיות וחד-צדדיות נחרצות, ועדיין אין כל אינדיקציה לכך שהיא עשתה כן. אם הממשל אכן גיבש אסטרטגיה שכזו, הרי בכך תימדד ההצלחה האמיתית של מדיניות החוץ של ארצות הברית.

הטלת סנקציות מחוץ למסגרת של אסטרטגיה רחבה להתמודדות עם איראן תהיה חסרת תועלת, ללא קשר למידת הפגיעה האפשרית שלהן. בהעדר אסטרטגיה מתוכננת היטב, המציבה את הסנקציות כמרכיב בתוך מסגרת כוללת להתמודדות עם איראן, כלל לא בטוח שסבב הסנקציות האחרון ישיג תוצאות טובות יותר מקודמיו. גם אם קשה להתנבא, ייתכן שהסבב הנוכחי הוא הסבב האחרון של סנקציות של האו"ם במתכונת המוכרת. סביר להניח כי קריאות חוזרות נוספות (בפסקאות המבוא של ההחלטות) להשעיית תוכנית ההעשרה ולחידוש שיתוף הפעולה עם סבא"א לא יישנו. כל החלטה נוספת תצטרך להיות החלטת פעולה. בעולם של ימינו, קשה לחזות הסכמה בעניין זה.