פרסומים

תמונת מצב

מזכר ההבנות שנחתם בשבוע שעבר בין ארצות הברית לאיראן אינו הסכם גרעין חדש, אלא מסגרת ביניים שנועדה בראש ובראשונה לעצור מלחמה שהנשיא טראמפ כבר לא רצה בה, לפתוח מחדש את מצר הורמוז ולאפשר משא ומתן על הסכם סופי שיתמקד בגרעין בתוך 60 יום, עם אפשרות להארכה בהסכמה הדדית. המזכר כולל גם התחייבות איראנית שלא לרכוש או לפתח נשק גרעיני, והסכמה עקרונית לדלל את מלאי החומר המועשר תחת פיקוח הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא״א). גם אם המזכר יוצג כהישג מדיני משמעותי שמסיים בפועל את שלב הלחימה הישירה, הוא דוחה את ההכרעות הקשות לשלב הבא.

הממשל האמריקאי מציג את פתיחת הורמוז ועצירת הלחימה כהישג שיביא, לצד ירידה במחירי הנפט והסרת האיום הכלכלי על העולם, התקדמות עתידית בתחום הגרעין. איראן, מצדה, מציגה את המזכר כהפסקת מלחמה ולא ככניעה. טהראן יכולה להצביע על שורת הישגים: הסרת המצור הימי, חידוש מידי של ייצוא נפט ומוצרים פטרוכימיים, גישה לכספים ונכסים מוקפאים, פתיחה מחודשת של הורמוז בתנאים שבהם יש לה תפקיד מרכזי וכוונה לגבש תוכנית שיקום ופיתוח כלכלי בהיקף של לפחות 300 מיליארד דולר.

המזכר אינו סוגר את התיק האיראני, אלא מעביר את הסוגיות המרכזיות ובעיקרן עתיד תוכנית הגרעין האיראנית והסנקציות למסלול של ניהול משבר. הוא מעניק לטראמפ תמונת ניצחון, אך מעניק גם לאיראן מרחב נשימה כלכלי ומדיני, לפני שהושגו ויתורים מלאים, מפורטים וברי־אימות.

סוגיית לבנון נותרה עמומה במיוחד. המזכר קובע כי הפסקת הלחימה תחול גם על לבנון ומדגיש את הצורך לשמור על שלמותה הטריטוריאלית וריבונותה, אך אינו מבהיר מה מותר ומה אסור לישראל לעשות מול חיזבאללה. עמימות זו פותחת פתח לפרשנות מחמירה מצד איראן, חיזבאללה ולבנון, שלפיה הנוכחות הישראלית בדרום לבנון, ובוודאי כל פעולה ישראלית נגד שיקום חיזבאללה, עלולה להיחשב הפרה של רוח המזכר. לפיכך, הזירה הלבנונית עלולה להפוך למוקד שיסכן את יישום המזכר ואת התקדמות השיחות בין ארצות הברית לאיראן. יתר על כן, איראן עלולה להשתמש בזיקה זו בין הזירה הלבנונית לבין המשא ומתן על ההסכם הסופי כמנוף לחץ, במטרה לכפות על ישראל מגבלות פעולה בלבנון שאינן תואמות את גישתה הביטחונית.

מה כולל מזכר ההבנות ומה אינו כולל

המזכר כולל התחייבות הדדית של איראן וארצות הברית להפסקת הלחימה, לאי־חידושה ולאי־נקיטת כל פעולה צבאית זו נגד זו; וכן התחייבות הדדית לכבד את ריבונותה ושלמותה של כל אחת מהן ולהימנע מהתערבות בעניינים הפנימיים של האחרת — התחייבות העומדת למעשה בסתירה להתחייבות טראמפ לבוא לעזרת המפגינים האיראניים בינואר האחרון.

המזכר גם קובע הקמת מנגנון ליישום המזכר ולווידוא העמידה העתידית בהסכם הסופי. עם זאת, פרטי המנגנון שיסוכמו במהלך המשא ומתן נותרו עמומים וכרגע לא ברור מי יהיו חבריו, מהו מעמד סבא״א בתוכו, מה יהיו סמכויותיו, כיצד יוכרעו מחלוקות, מה ייחשב להפרה ומה יהיו הסנקציות עליה. לכן, בשלב זה אין כלל ודאות שמנגנון הפיקוח יהיה כלי אכיפה ממשי ולא רק מסגרת לניהול מחלוקות.

התחום הכלכלי

• באופן מידי, ועד להסרת הסנקציות בתום המשא ומתן, ינפיק משרד האוצר האמריקאי פטורים שיאפשרו לאיראן ייצוא נפט גולמי, מוצרי נפט ותוצריהם ואת כל השירותים הנלווים לעסקאות בנקאיות, ביטוח והובלה. בנוסף, המזכר פותח פתח לשימוש בכספים ובנכסים איראניים מוקפאים, כאשר לפי דיווחים שונים מדובר בשלב זה על סכומים של כ-24–25 מיליארד דולר, גם אם היקף הנכסים הכולל הנתון במחלוקת רחב יותר. בנקודה זו, שונה המזכר מהסכם הגרעין מ-2015: חלק מן ההקלות הכלכליות מתחילות כבר בשלב הביניים, עוד לפני שהוסדרו במלואן שאלות הדילול, ההעשרה, הפיקוח והאכיפה.
• בעתיד ובכפוף להסכם הסופי, יוסרו כל הסנקציות שהוטלו על איראן, לרבות אלה של מועצת הביטחון, של סבא"א וכן כל הסנקציות הראשוניות והשניוניות של ארצות הברית. יודגש, כי סעיף זה מבטל לכאורה גם סנקציות שהוטלו על איראן בגין פעילות טרור, דיכוי מתנגדים ופגיעה בזכויות אדם, אף שבהסכם הסופי אין כל התחייבות איראנית בתחומים אלה.
• ארצות הברית מתחייבת כי יחד עם שותפות אזוריות תגובש קרן בסך מינימאלי של 300 מיליארד דולר לשיקום ולפיתוח הכלכלי של איראן. בתדרוכי רקע הובהר שאם הקרן תוקם היא לא תמומן מכספי הממשלות, אלא רק על ידי גורמים פרטיים. זאת, בדומה למה שהציעו האמריקאים בהקשר העזתי, וכמענה לדרישה האיראנית לפיצויים על הנזק שנגרם למדינה.

סוגיית הגרעין

• במסגרת הצהרת הכוונות במזכר, איראן חוזרת על הבטחותיה מהעבר שלא לרכוש או לפתח נשק גרעיני.
• הצדדים מסכימים להסדיר את גורל מלאי החומר המועשר, כאשר שיטת המינימום תהיה דילולו תחת פיקוח סבא"א. בסוגיות העשרה ובנושאים נוספים שקשורים לצורכי הגרעין של איראן, הוסכם שהצדדים ידונו במסגרת המשא ומתן להסכם הסופי. קיימת חשיבות לעובדה שהנושא הוכנס למזכר ההבנות, למרות שכבר בשיחות שנערכו בג'נבה טרם המלחמה הביעו האיראנים נכונות לדילול. אולם, סוגיות היקף הדילול, לוחות הזמנים, מנגנוני האימות, עתיד ההעשרה והקשר בין צעדים גרעיניים לבין הסרת הסנקציות נותרות פתוחות.
• ניסוח סעיף הגרעין כולל גם התייחסות ל"צרכים הגרעיניים” של איראן. נקודה חשובה זו עשויה לאפשר לטהראן לטעון בהמשך לזכות להחזיק בתוכנית גרעין אזרחית, ואולי אף להמשך יכולת העשרה כלשהי. לכן, גם אם הממשל האמריקאי יציג את השלב הבא ככזה שנועד לקבוע מגבלות נוקשות, המזכר עצמו אינו קובע אותן. הוא מעביר את הדיון בהן לשלב הבא.
• כל עוד מתקיים המשא ומתן, נקבע כי יישמר הסטטוס קוו במסגרתו איראן תשמור על מצב תוכנית הגרעין כפי שהיא, וארצות הברית תימנע מהטלת סנקציות נוספות.

יש להביא בחשבון  —גם אם אין לכך אישור — כי המזכר שפורסם אינו כולל בהכרח את מלוא ההבנות בין וושינגטון לטהראן. ייתכן שבמהלך המשא ומתן הושגו גם הבנות בעל־פה בנושא הגרעין אשר עשויות לבוא לידי ביטוי בהסכם הסופי, אף שאין ודאות שאיראן תיישם אותן בפועל. במקביל, ייתכן כי גם ארצות הברית ניאותה לצעדים נוספים לקראת איראן שאינם משתקפים בהסכם.

הישגי איראן בשלב הראשון

• היעדר נושא הטילים — תוכנית הטילים האיראנית, שהייתה חלק בלתי נפרד מן האיום האסטרטגי על ישראל ועל מדינות האזור, אינה זוכה לאזכור במזכר. יתרה מכך, דברי טראמפ שלפיהם לאיראן יכולים להיות טילים משום שגם למדינות אחרות, ובהן ערב הסעודית, יש טילים, מבהירים שהממשל אינו רואה בנושא זה חלק מההסכם הסופי.
• תפעול המעבר בהורמוז — המזכר מחייב את איראן לא לגבות תשלום למשך 60 יום בלבד על מעבר במצר הורמוז. בנוסף, הוא קובע כי איראן תנהל דיאלוג עם עומאן ומדינות חוף נוספות על הסדרי ניהול השירותים הימיים והאדמיניסטרטיביים העתידיים במצר. בכך, המזכר מותיר לאיראן תפקיד מרכזי בחידוש התנועה ובהסדרים העתידיים במצר, כולל האפשרות המשתמעת לגביית היטל בטיחות כלשהו או כל סעיף אחר שלא יוצג כזכות מעבר.
•  ייצוא נפט — איראן תוכל לייצא נפט גולמי, וכן מוצרים פטרוכימיים ונגזרותיהם, שהם מקור הכנסה מרכזי למשק האיראני.
• שחרור כספים ונכסים מוקפאים — המזכר אינו מגביל בהכרח את השימוש בכספים לצרכים הומניטריים בלבד, ואף מאפשר לבנק המרכזי האיראני להחליט מי יהיה המוטב הסופי.
• קרן לשיקום כלכלי — קרן זו, בהיקף של לפחות 300 מיליארד דולר, מעניקה לטהראן אופק כלכלי משמעותי ומסייעת למשטר להציג את המזכר כלפי פנים כהישג. גם אם אין מדובר במימון אמריקאי ישיר, עצם הכללת תוכנית כזו מחזקת את המשטר. אם תתממש, היא תהווה למעשה פיצוי לנזקים, כפי שאיראן דרשה.

•  יצירת זיקה בין לבנון להסכם עם איראן — המזכר מאפשר לטהראן לטעון כי המשך הלחימה בזירה הלבנונית משליך ישירות על יישום ההבנות ועל התקדמות המשא ומתן בזירה האיראנית. בכך, מקבלת איראן מנוף לחץ מדיני חדש מול ישראל וארצות הברית.

בשורה התחתונה, עצם דחיית הדיון המפורט בסוגיית הגרעין להסכם הסופי היא הישג עבור איראן, משום שהיא מאפשרת לה לנהל את המשא ומתן הבא מעמדה נוחה יותר, לאחר שארצות הברית כבר החלה לוותר על חלק ממנופי הלחץ המרכזיים שבידיה. זאת, בעוד איראן מקבלת מיד תמורות כלכליות וצבאיות  משמעותיות, מבלי שנדרשה לעשות צעדים קונקרטיים, מעבר לפתיחת מצר הורמוז שהיא עצמה זקוקה לו.

חלון 60 הימים: מסלול להסכם או למשיכת זמן

חלון המשא ומתן בן 60 הימים אינו מבטיח פריצת דרך. להפך, הוא עלול להפוך למנגנון של דחייה, משיכת זמן ודיונים ארוכים ללא הכרעה. איראן תנסה לשמר את ההקלות שכבר קיבלה, להימנע מוויתורים נוספים ולמסמס את הדרישות האמריקאיות בסוגיית הדילול, המשך ההעשרה, הפיקוח, הסנקציות.

סעיף 13 במזכר מחזק חשש זה. הוא קובע שהמשא ומתן להסכם הסופי ייפתח בכפוף לתחילת היישום המתמשך של סעיפים מרכזיים: הפסקת הלחימה, הסרת המצור, חידוש התנועה בהורמוז, היתרי ייצוא נפט ומוצרים פטרוכימיים ושחרור כספים ונכסים מוקפאים. במילים אחרות, איראן נכנסת למשא ומתן הסופי רק לאחר שהבטיחה לעצמה תחילת מימוש של תמורות משמעותיות.

מבנה זה משרת את טהראן. הוא מאפשר לה לקבל כבר בשלב הראשון הקלות כלכליות ומדיניות, מצמצם את קלפי הלחץ של הממשל האמריקאי ומותיר את השאלות הקריטיות מבחינת ישראל וארצות הברית פתוחות. טראמפ, שכבר הכריז על הצלחה, יתקשה, וספק אם כלל ירצה, לחזור למלחמה כוללת שתסכן את ההישג הפוליטי שהוא מציג לציבור האמריקאי. ההערכה היא כי הסכמת טראמפ למתווה נדיב יחסית לאיראן נובעת, ככל הנראה, משילוב של שיקולים כלכליים, פוליטיים ואסטרטגיים: הרצון לייצב את שוקי האנרגיה, לסיים מלחמה שהפכה לנטל ולהציג הישג ברור לפני בחירות האמצע בנובמבר 2026. לכן, גם אם יתעוררו מחלוקות סביב יישום המזכר, לממשל יהיה תמריץ ברור להימנע מחזרה מהירה למלחמה רחבה לפחות עד הבחירות.

לאור זאת, גם אם המשא ומתן לא יבשיל להסכם, התרחיש הסביר יותר אינו חזרה מיידית למלחמה רחבה, אלא הארכת שיחות, הסדרי ביניים, פרשנויות סותרות וניהול מתמשך של אי־הכרעה. ככל שההקלות הכלכליות יתקדמו מהר יותר מהצעדים הגרעיניים בני־האימות, כך יישחקו מנופי הלחץ של וושינגטון וישראל לקראת ההסכם הסופי.

ההתפתחויות האחרונות בלבנון ממחישות כי חלון 60 הימים אינו תלוי רק בהתקדמות בפתרון מחלוקות הגרעין והסנקציות. כל עוד סעיף לבנון במזכר נותר עמום ולא מתורגם להבנות ברורות בין ישראל, ארצות הברית ולבנון, חידוש המערכה בין ישראל לחזבאללה עלול לשבש את המהלכים ליישום המזכר. דחיית השיחות בשווייץ בעקבות ההסלמה בלבנון בימים האחרונים, ממחישה כי הזירה הלבנונית אינה נספח צדדי למזכר, אלא נקודת תורפה מרכזית שעלולה לאיים על מימושו.

המאזן הישראלי: הישגים צבאיים וכישלונות מדיניים

מנקודת מבטה של ישראל, הבעיה המרכזית אינה בעצם סיום המלחמה, אלא במבנה המזכר ובפערים שהוא מותיר. המסמך מעניק לאיראן הקלות מוקדמות ומסלול להסרת סנקציות, בעוד שהסוגיות הקריטיות לישראל — החומר המועשר, עתיד ההעשרה, הפיקוח, הטילים, שלוחי איראן וחופש הפעולה בלבנון — נדחות להסכם הסופי או אינן מטופלות כלל. לפיכך, המזכר עלול לצמצם את מנופי הלחץ ואת חופש הפעולה של ישראל עוד לפני שהוסדרו האיומים המרכזיים.

פער זה משקף גם את ההבדל בין מטרות ישראל לבין מטרות טראמפ בשלב הסיום. ישראל ביקשה להבטיח שההישגים שנוצרו במהלך המערכה יתורגמו לשינוי ארוך טווח מול איראן וחזבאללה: טיפול מלא במלאי החומר המועשר, מניעת שיקום יכולות מסוכנות ושימור חופש פעולה. טראמפ, לעומת זאת, ביקש לסיים את המלחמה, לפתוח את הורמוז, להוריד את הלחץ הכלכלי ולהציג הישג פוליטי מהיר.

נקודה לא פחות חשובה היא כי המערכה המחישה את הדרת ישראל מהדיונים בין וושינגטון לטהראן על תנאי הסיום. ישראל הייתה שותפה מרכזית במאמץ הצבאי, אך לא הייתה שותפה לעיצוב הסיום המדיני. הפער בולט במיוחד משום שהמזכר נוגע ישירות לסוגיות החיוניות לישראל — לבנון וחופש הפעולה מול חיזבאללה, החומר המועשר, עתיד ההעשרה, הטילים ומנגנוני הפיקוח — אך עוצב במסגרת אמריקאית-איראנית.

המזכר חשף גם חולשה מצטברת במעמד ישראל בזירה הפוליטית האמריקאית. ישראל השקיעה בשנים האחרונות את עיקר נכסיה הפוליטיים ביחסים עם טראמפ ועם המחנה הרפובליקני, בעוד יחסיה עם חלקים משמעותיים מהמפלגה הדמוקרטית, עם קהלים ליברליים ועם חלקים מהקהילה היהודית בארצות הברית נשחקו. לכן, כאשר נוצר פער דווקא מול טראמפ, לישראל אין רשת ביטחון פוליטית רחבה דיה בוושינגטון.

בעבר, ישראל הייתה יכולה להישען במידה רבה יותר על תמיכה דו־מפלגתית בקונגרס ועל קשרים עמוקים עם שני המחנות. כיום, אם הבית הלבן אינו שבע רצון מישראל, ואם חלקים במחנה הרפובליקני מאמצים קו בדלני יותר, יכולת ישראל להפעיל מנופים חלופיים מוגבלת יותר. זהו שינוי אסטרטגי חשוב: ישראל תלויה בארצות הברית יותר מתמיד במערכה מול איראן, אך השפעתה על עיצוב המדיניות האמריקאית מצומצמת יותר מבעבר.

המשמעות היא שכל פעולה ישראלית שתיתפס כמסכנת הישג שטראמפ מבקש למכור לציבור האמריקאי, ובפרט מהלכים בלבנון, עלולה להיתקל שוב בתגובה חריפה מצד הבית הלבן. במציאות שבה טראמפ מחויב פומבית למזכר, וההסכם הסופי אמור לקבל בהמשך גם עיגון במועצת הביטחון, מרחב התמרון הישראלי עלול להצטמצם עוד יותר.

איראן: פגועה, אך לא מוכרעת

איראן ספגה פגיעה משמעותית במהלך הלחימה, אך היא יוצאת מהמערכה כשהיא לא מוכרעת וכשהמשטר לא קרס. להפך, הוא שרד את המערכה, הצליח לעמוד מול הצבאות החזקים של ארצות הברית וישראל ובזכות נחישות ומוכנות לספוג אבדות רבות יוכל אף לטעון שניצח. אולם, בעיות היסוד של המשטר, שהוציאו רבבות להפגנות בתחילת השנה, לא נפתרו ואף הוחמרו. אין למשטר האיראני פתרונות מהירים למשבר הכלכלי העמוק שהמדינה מצויה בו ואין לו פתרון למצוקת המים, למחסור בחשמל, לירידת ערך הכסף, לאינפלציה ולאבטלה.

מזכר ההבנות נותן למשטר תקווה שבאמצעות הפשרת הכספים המוקפאים וייצוא הנפט, ברשות ולא בהיחבא הוא יוכל להתחיל בתהליכי שיקום ראשוניים. עובדה זו עשויה להיות גורם מדרבן גם להמשך המגעים בין ארצות הברית ואיראן ואולי אף לוויתורים בתחום הגרעין שיאפשרו למשטר לזכות במטרה העליונה: הסרת הסנקציות וקבלת שאר ההטבות הכלכליות שמזכר ההבנות מציע אם ייחתם ההסכם הסופי.

ישראל — מסקנות והמלצות

מזכר ההבנות ממחיש את הפער בין עוצמתה הצבאית של ישראל לבין יכולתה להשפיע על עיצוב סיום המערכה המדיני. ישראל הוכיחה יכולות צבאיות, מודיעיניות וטכנולוגיות מרשימות, אך לא הצליחה למנף אותן להשפעה מספקת על תנאי ההסדר. לפיכך, היא מוצאת עצמה שוב בעמדת ביקורת כמעט בודדה מול מהלך אמריקאי שגובש בלעדיה, ואשר זוכה בשלב זה לתמיכה בינלאומית רחבה.

לאור זאת, ישראל צריכה:

• לחדש את התיאום עם הממשל האמריקאי על רקע חשדנות גבוהה כלפיה כמי שעשויה לפעול לפגיעה בתהליך המשא ומתן, אם על ידי מהלכים צבאיים בלבנון ואם על ידי נקיטת מהלך צבאי בזירה אחרת.
• לקיים דיאלוג פתוח עם וושינגטון בסוגיית לבנון, שהיא נפיצה במיוחד. על ישראל לעגן הבנות ברורות לגבי חופש הפעולה שלה בלבנון נגד שיקום חיזבאללה, ולהציע הצעות קונסטרוקטיביות לקידום הדיאלוג עם ממשלת לבנון, תוך נכונות לנקוט בצעדים בוני־אמון בשטח. בנוסף, על ישראל להבין כי מדיניות בלימה שאינה לוקחת סיכונים ביציאה מנקודות אליהן ייכנס צבא לבנון, תוביל להתנגשויות עם הממשל האמריקאי.
• לנהל שיח דיפלומטי שקט בסוגיית הגרעין האיראני, שיכלול שלוש דרישות קונקרטיות: קביעת לוח זמנים קצר ובר־אימות לדילול החומר המועשר; הגדרה ברורה של מגבלות על העשרה עתידית; ועיצוב מנגנון פיקוח ואכיפה עם סמכויות ברורות, כולל השלכות במקרה של הפרה.
• להתחיל בתיקון עמוק של מעמדה בארצות הברית, כדי שלא תישאר תלויה כמעט באופן בלעדי בטראמפ ובשיקוליו הפוליטיים.

בסיכומו של דבר, המערכה מלמדת כי יכולת צבאית לבדה אינה מספיקה. ישראל זקוקה למרחב מדיני, ללגיטימציה אמריקאית וליכולת להשפיע על תנאי הסיום. בלעדי אלה, גם מערכה מוצלחת מבחינה מבצעית עלולה להסתיים בתוצאה אסטרטגית בעייתית. המזכר עוצר את המלחמה, אך אינו מסיים את ההתמודדות עם איראן. השאלה המרכזית כעת היא האם ארצות הברית ואיראן יגיעו להסכם סופי שיכלול פירוק בפועל של יכולות מסוכנות, או שמא ההסכם יעניק לאיראן זמן, משאבים ולגיטימציה לשיקום כוחה תחת מטרייה של הסדרה מדינית.