תוצאות הבחירות לקונגרס בארצות הברית ותהליך השלום: או: הקונגרס יכול, אבל זה לא הכל

המפלה המוחצת שספגו הדמוקרטים בשני בתי הקונגרס בבחירות שנערכו ב-2 בנובמבר, מציבה אתגר בפני הקברניטים העוסקים ישירות במשא ומתן הישראלי-פלסטיני. הנשיא אובמה יצטרך להתעמת עם דילמות שעימן התמודד גם קודם לבחירות, אם כי במינון נמוך. בלשון "הוושינטונית", הנשיא אובמה עלול להפוך ל"ברווז צולע" שיתקל במכשולים כל אימת שיבקש לקדם ולנווט יוזמות, שיהיו כרוכות בתהליך חקיקה.

בתחום מדיניות החוץ נותר לנשיא כוח רב יחסית, שכן לא כל יוזמה מדינית בתחום יחסי החוץ מוצאת ביטוי מידי בתחום החקיקה. עם זאת, לקונגרס יש דרכים להביע דעה בהחלטות שאינן מחייבות חקיקה והמבטאות את "רוח הקונגרס" (Sense of Congress). יתר על כן, גם עם רוב למפלגתו בשני הבתים, כל נשיא צריך להידבר עם הקונגרס. קונגרס שחלקו לעומתי ולוחמני, עלול לשתק את הנשיא גם אם זה יבקש להגיע להדברות ולהסכמות. לסנט יש רק מעט סמכויות בלעדיות, שבית הנבחרים אינו שותף להן. הנשיא יכול למנות שופטים או שגרירים באמצעות הסנט בלבד, אבל אם לדמוקרטים יהיה רוב זעום בסנט הם לא יוכלו למנוע פיליבסטרים וצעדים אחרים מצד הרפובליקנים, שמטרתם תהיה להקשות על הנשיא אובמה.

בבואנו לתרגם זאת להתנהלות "הבית הלבן" בנושא פתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני ובסוגית הגרעין האיראני, תוצאות הבחירות לקונגרס, הגם שאולי אינן מכניסות לתמונה ממד חדש, יקשו על הנשיא. אם יבקש הנשיא לאותת לישראל כי דעתו אינה נוחה מהתנהלותה במשא ומתן עם הפלסטינים, הוא יוכל לעשות זאת כפי שעשו קודמיו, הנשיא פורד והנשיא בוש האב. ב- 1975, כשראש הממשלה רבין ז"ל גילה התעקשות במשא ומתן על הסדרי הביניים בעקבות מלחמת יום הכיפורים, עצר הנשיא פורד את הזרמת הנשק לישראל במסגרת מה שכינה "הערכה מחדש" (Reassessment). הנשיא בוש עצר ב- 1991-2 את מתן הערבויות האמריקאיות למלוות שגייסה ישראל בשוק הכספים האמריקאי, בשל חילוקי דעות עם ממשלת ישראל בראשות יצחק שמיר בנושא ההתנחלויות. בשני המקרים לא יכול היה הקונגרס להתערב. הממשל יוכל, לו ירצה בכך, לוותר על הצהרה פומבית אשר לעצירת אספקת נשק לישראל ופשוט לשרך רגליו תוך שימוש בתירוצים טכניים ואדמיניסטרטיביים, כשהמסר המדיני מאחוריהם ברור לכל בר בי רב.

על רקע הידיעות כי הרשות הפלסטינית ותומכיה שוקלים הכרזה חד-צדדית על הקמת מדינה פלסטינית, שתאושר בהחלטה של העצרת הכללית ו/או מועצת הביטחון, לעמדת ארצות הברית ולהשפעת הפיצול בקונגרס עליה יש השלכות מעשיות. לעמדת ארצות הברית צריכה להיות השפעה על שיקוליו של אבו-מאזן ועל שקולי הליגה הערבית. ארצות הברית אינה יכולה, גם אם תרצה בכך, למנוע החלטה בעצרת הכללית בשל הרוב האוטומטי שיש לגוש הערבי-מוסלמי במוסד זה. מאידך גיסא, ארצות הברית יכולה להשפיע על גוש מדינות גדול, שבלעדיהן גם רוב מספרי לא יראה הישג גדול לפלסטינים. עם זאת, ארצות הברית יכולה למנוע ממועצת הביטחון לקבל החלטת תמיכה במדינה הפלסטינית ובמרכיבים שמדינה כזו תייחס לעצמה (בנושא הגבולות, ירושלים והפליטים). להימנעות ארצות הברית במועצת הביטחון יש אפקט של אשור ההחלטה, שכן קשה להניח שחברות קבועות אחרות במועצה תצבענה אז נגד.

הקונגרס האמריקאי אינו יכול לכפות על הנשיא אובמה להורות לשגרירת ארצות הברית באו"ם להתנגד להחלטה זו. עם זאת, הקונגרס ובודאי בית הנבחרים בשליטה רפובליקאית יכולים "להעניש" את הנשיא על כך שלא הורה להצביע נגד. 22 אחוזים מתקציב האו"ם מקורם בתשלום ארצות הברית לארגון, ודי באי מתן אישור בית הנבחרים לסעיף זה בתקציב מחלקת המדינה, כדי לגרום לנזק ממשי ומשמעותי. זהו אמנם אקט שיבוא אחרי שארצות הברית כבר הצביעה באו"ם, בניגוד לדעת הרוב בקונגרס, אבל על הנשיא לתת את דעתו לאפשרות זו במסגרת שיקוליו.

גם הצעתו של חבר בית הנבחרים הרפובליקאי אריק קנטור, להפריד בין החקיקה הכללית על סיוע החוץ הכללי של ארצות הברית והסיוע לישראל (שיש בה גם היבטים שליליים מבחינת ישראל), אם תתקבל, עלולה לפעול נגד הממשל. חוק סיוע החוץ אינו בין החוקים האהודים בארצות הברית ובקונגרס, והעובדה שישראל מופיעה בראש הרשימה של מקבלות הסיוע מסייעת לממשל להעביר בקונגרס את כל הסיוע שמעניקה ארצות הברית לארצות ולארגונים אחרים. ההפרדה המוצעת על ידי חבר הקונגרס קנטור תקשה מאד על הממשל האמריקאי.

כדי לקדם נושאים מסוימים יאלץ הנשיא אובמה לנסות ולהגיע להבנה מסוימת עם הרפובליקאים בקונגרס, על שני בתיו. לכן יש להניח שהוא יבקש להימנע מעימותים בנושאים שאינם בליבת האג'נדה שלו. גם אם נושא השלום במזרח התיכון מצוי בליבה זו, ספק אם הנשיא אובמה ירצה להגיע לעימות חזיתי עם ישראל כאשר הוא צפוי להחריף בכך את יחסיו עם קונגרס, שבו התמיכה בו מצויה ממילא בשפל.

סוגיה מעניינת אחרת, הקשורה לישראל, היא התנהלות ארצות הברית במאמץ לעצור את פרויקט הגרעין האיראני. פרשן "הוושינגטון פוסט" דיויד ברודי הרחיק לכת באמרו שסיכוי הנשיא אובמה לנצח בבחירות 2012 לנשיאות ישתפר, אם יאחד את שני המחנות בפעולה נחרצת נגד איראן. גם אם זו תהיה עמדת הקונגרס, על שני בתיו, הוא אינו יכול לכפות על הנשיא לפתוח בפעולה צבאית. אפשר שהנשיא אובמה ישתכנע כי פעולה כזו תבטיח את נצחונו בבחירות שיערכו ב-2012, אולם האיתותים ששולח ממסד הביטחון האמריקאי מבטאים חוסר רצון בולט לנקוט צעדים צבאיים לעצירת התכנית האיראנית. מאידך גיסא, אם יגיע הממשל, יחד עם שותפותיו, להבנות עם איראן, עלול הקונגרס החדש, על שני בתיו, לבקר את הנשיא כפשרני וותרני מדי. גם את האפשרות הזו על הנשיא אובמה לשלב במערכת שיקוליו.

למרות האמור לעיל, מומלץ לממשלת ישראל להימנע ממצב, שהיא מציבה עצמה כשחקן במאבק בין הנשיא לקונגרס ונתפסת כמעורבת במחלוקות אידיאולוגיות, פנים אמריקאיות. ניסיון להגיע להבנות עם הממשל היה ויישאר הדרך העדיפה על פני עימות עם הממשל, על אף הידיעה שבקונגרס יש תמיכה רחבה, ואולי אף רוב חוסם, ליוזמות או להימנעות מפעולה שטמון בהן נזק לישראל.