מרכיבים את ארגז הכלים: הדמוקרטים והדחיפה החדשה לסנקציות בגדה המערבית

מבוא

חברי הקונגרס הדמוקרטים חלוקים עמוקות בכמה סוגיות הנוגעות לישראל, ובהן מכירת נשק, מימון מצד AIPAC והשאלה אם לכנות את התנהלותה של ישראל בעזה רצח עם. ואולם בשבועות האחרונים הם התאחדו סביב מכלול משותף של סדרי עדיפויות מדיניים. בשני בתי הקונגרס האמריקאי תמכו דמוקרטים בעלי עמדות אידאולוגיות מגוונות בחקיקה שנועדה לאלץ את ישראל לעצור את אלימות המתנחלים ולהפסיק את הרחבת ההתנחלויות. בכך, הם קוראים במידה הולכת וגוברת לעשות שימוש בארגז כלי הסנקציות שבנו ממשלים אמריקאיים נגד שחקנים שליליים ברחבי העולם, אשר שימש כלי מדיניות מרכזי בשנים האחרונות.

העיתוי של היוזמות קשור להתפתחויות בישראל ובגדה המערבית, ומשקף צעדים דומים של מדינות אירופה. התקפות אלימות נגד אזרחים, כפרים ורכוש פלסטינים זינקו בשנים האחרונות. לפי גורמי ביטחון ישראליים, יותר מ-140 פלסטינים נפצעו בהתקפות של קיצונים יהודים ולפחות שישה נהרגו מאז 2022. סוגיית אלימות המתנחלים זכתה לסיקור תקשורתי נרחב בארצות הברית, בין היתר בשל הריגתם של כמה אזרחים אמריקאים וגינויים של "מחבלים ישראלים" על ידי השגריר מייק האקבי.

החקיקה החדשה היא גם תגובה להחלטת ממשלת ישראל לפרסם מכרז לבניית שבע שכונות מגורים (יותר מ-1,200 יחידות דיור חדשות) באזור המכונה E1, רצועת קרקע הממוקמת בין ירושלים למעלה אדומים. השטח, המקשר בין מזרח ירושלים לגדה המערבית, נחשב חיוני לרציפות הטריטוריאלית של מדינה פלסטינית עתידית. ארצות הברית ובעלות בריתה של ישראל באירופה מתנגדות זה מכבר לבנייה חדשה באזור, ורואות בה מכשול בלתי עביר בפני פתרון שתי המדינות לסכסוך הישראלי-פלסטיני. ההחלטה לפרסם את המכרז התפרשה באופן נרחב כניסיון של הממשלה היוצאת בישראל ליצור "עובדות בשטח" ולטרפד כל אפשרות עתידית להקמת מדינה פלסטינית.

חקיקה חדשה

מחוקקים דמוקרטים קידמו את החקיקה בנושא אלימות מתנחלים והתנחלויות חדשות בשני בתי הקונגרס.

אלימות מתנחלים

בנושא אלימות המתנחלים הודיע בסוף ספטמבר מנהיג המיעוט בבית הנבחרים, חקים ג'פריס, כי קיימת תמיכה רחבה בהצעת החוק למניעת האלימות בגדה המערבית (West Bank Violence Prevention Act, H.R. 3045), וציין כי ניתן יהיה להביא את החוק להצבעה עם כינוסו של קונגרס חדש ב-2027. הדמוקרטים צפויים לזכות ברוב בבית הנבחרים בבחירות בנובמבר, וג'פריס הוא הבחירה המשוערת של המפלגה לתפקיד יושב ראש הבית, התפקיד הקובע את סדר היום.

הצעת החוק הוגשה לראשונה ב-2025, אחרי שהנשיא טראמפ ביטל, ביום הראשון לכהונתו, צו נשיאותי (14115) שהוציא הנשיא ביידן בשנה הקודמת. החקיקה החדשה, כמו צו ביידן שהיא מיועדת להחליף, אמורה להתמודד עם "אלימות מתנחלים קיצונית, עקירה בכוח של אנשים וכפרים, והרס רכוש", המתוארים כמאיימים על הביטחון ועל מדיניות החוץ של ארצות הברית. החוק המוצע מטיל סנקציות, ובהן איסור מתן ויזות והקפאת נכסים, על אנשים שנקבע כי הם אחראים למעשי אלימות נגד אזרחים ולמעשים שנועדו לאלץ אזרחים לנטוש את בתיהם. הצעת החוק נתמכת כיום, כמגישים או כמצטרפים, על ידי 174 מתוך 212 חברי בית הנבחרים הדמוקרטים בעלי זכות ההצבעה (כ-82% מהסיעה הדמוקרטית), מזרמיה השונים של המפלגה, ובהם תומכי ישראל מושבעים רבים. הצעת חוק מקבילה הוגשה בסנאט (S. 2667) בידי הסנאטורים קורי בוקר וכריס קונס, שנחשבים זה שנים לתומכי ישראל, והיא זכתה לתמיכת כל חברי הסיעה הדמוקרטית מלבד ברני סנדרס וג'ון פטרמן.

כמו כן, בסוף ספטמבר ניסו הדמוקרטים בסנאט להעביר החלטה המחייבת את מחלקת המדינה האמריקאית להוציא דו״ח על התנהלות ישראל בתחום זכויות האדם בגדה המערבית (S.RES. 852). ההחלטה הוגשה בידי הסנאטור כריס ואן הולן מכוח סעיף 502B(c) בחוק סיוע החוץ משנת 1961, שמתיר לקונגרס לדרוש דו״ח זכויות אדם על כל מדינה שמקבלת סיוע ביטחוני אמריקאי. ההחלטה מונה תשעה אזרחים אמריקאים שנהרגו בידי מתנחלים או כוחות ביטחון ישראליים בגדה המערבית מאז 2022, וכן 13 קטגוריות של הפרות לכאורה של זכויות אדם בידי ישראל. רשימת הקטגוריות כוללת סוגיות של אלימות מתנחלים, תנאים בבתי כלא ובמתקני מעצר, מערכות משפט נפרדות לישראלים ולפלסטינים, מעצר וחקירה של ילדים פלסטינים, התקפות מתנחלים על קהילות נוצריות והקמת התנחלויות ומאחזים ישראליים חדשים. לפי ההחלטה, אם מחלקת המדינה לא תפרסם את הדו״ח בתוך 30 יום, יוקפא רוב הסיוע הצבאי האמריקאי לישראל. ההחלטה נדחתה בסופו של דבר בהצבעה שחפפה כמעט לחלוטין את החלוקה המפלגתית בסנאט, 51 מול 47.

איור 1 מציג את התפלגות התמיכה בשלוש היוזמות החקיקתיות הללו בבית הנבחרים ובסנאט, לפי הפלגים המרכזיים במפלגה הדמוקרטית בסוגיות הנוגעות לישראל ולפלסטין.

התנחלויות חדשות

ארגז כלי הסנקציות שמורכב כעת כולל גם הצעות חוק ייעודיות בבית הנבחרים ובסנאט, המכוונות נגד בנייה של התנחלויות חדשות. בתחילת אוקטובר הגישו חבר הקונגרס חואקין קסטרו ו-60 דמוקרטים נוספים בבית הנבחרים, רובם ככולם מהפלגים הפרוגרסיביים של המפלגה, את חוק עצירת ההתנחלויות (Stop the Settlements Act, H.R. 10642). הצעת החוק מטילה סנקציות, בצורת הקפאת נכסים ואיסור מתן ויזות, על יחידים ועל חברות זרים המסייעים לבנייה של התנחלויות חדשות. הפעולות האסורות כוללות מימון ובנייה של התנחלויות חדשות או של התשתיות התומכות בהן, וכן סיוע בהעברת אזרחים אל ההתנחלויות. החוק חל על מנהיגים של כל גוף (לרבות בעלי תפקידים ממשלתיים) המעורבים בפעילות האסורה לפי החוק, ואפשר להחילו גם על התנחלויות קיימות שהנשיא האמריקאי קובע כי הן מערערות את יכולת הקיום של מדינה פלסטינית עתידית. החוק אוסר גם על ייבוא סחורות המיוצרות בהתנחלויות. תוקפו יפוג כעבור עשר שנים.

צעד מצומצם יותר, המתמקד בבנייה חדשה באזור E1, הוגש בסנאט (S. 5476). כמו הצעת החוק בבית הנבחרים, החקיקה בעניין E1 מטילה סנקציות על חברות ועל יחידים זרים המסייעים לבנייה של התנחלויות חדשות או של תשתיות בהתנחלויות, אך זאת רק בתוך האזור המוגדר. היא תטיל סנקציות גם על חברות ויחידים המארגנים, מממנים או מסייעים בהעברת אזרחים אל E1, ועל מנהיגים של גופים המעורבים בכל אחת מהפעולות האסורות. נקבע כי תוקפה יפוג כעבור שבע שנים.

יוזמי החקיקה בעניין E1 טוענים כי בניית התנחלויות באזור, המקשר בין מזרח ירושלים לריכוזי אוכלוסייה פלסטיניים מרכזיים אחרים, "תחצה את הגדה המערבית לשניים ותאיים קשות על יכולת הקיום של מדינה פלסטינית עתידית". 21 סנאטורים רשומים כמגישים או מצטרפים ליוזמת החקיקה (יותר מ-40% מהסיעה), רובם מהפלגים הפרוגרסיביים של המפלגה, אך ביניהם גם דמויות פרו-ישראליות כגון הסנאטורים כריס קונס, אליסה סלוטקין ומארק קלי.

איור 2 מציג את התפלגות התמיכה בחקיקה בעניין ההתנחלויות החדשות לפי הפלגים המרכזיים במפלגה הדמוקרטית.

לבסוף, הדחף לפעול נגד אלימות המתנחלים אינו מוגבל לדמוקרטים. לפי דיווח של עמוס הראל ב"הארץ" גם ממשל טראמפ שוקל צעדים, ובהם איסור על שימוש בנשק אמריקאי בידי יחידות מסוימות או בגזרות מסוימות, כדי לאלץ את ממשלת ישראל לפעול נגד אלימות המתנחלים. הדיווח מגיע על רקע דבריו החריפים וחסרי התקדים של השגריר האקבי שנזכרו לעיל.

עיתוי ותגובות

ההסלמה במאמצי המחוקקים הדמוקרטים להחיל משטר סנקציות נובעת מהחמרת האלימות בגדה המערבית ומההחלטה להמשיך במכרזים לבנייה ב-E1. במקביל, הדחיפה החקיקתית החדשה משקפת גם מגמות בדעת הקהל ודינמיקות פוליטיות בארצות הברית.

בקרב הבוחרים הדמוקרטים גרמו שלוש שנות מלחמה לשינוי עמדות משמעותי. באוקטובר 2023 דיווח Economist/YouGov כי הבוחרים הדמוקרטים גילו אהדה רבה יותר לישראלים (34%) מאשר לפלסטינים (16%). בספטמבר 2026 דיווח אותו מכון סקרים על תפנית דרמטית: ביחס של יותר מ-6:1, הבוחרים הדמוקרטים אהדו כעת את הפלסטינים (44%) יותר מאשר את הישראלים (7%). לנוכח ההיפוך, החקיקה החדשה מאפשרת להנהגת המפלגה לנסות לצמצם את הפער בין עמדותיה, המתונות ברובן, לבין האהדה המשתנה במהירות של הבוחרים מן השורה, בלי לשנות את עמדתה הבסיסית בעניין הסיוע הביטחוני לישראל או את הרטוריקה שלה בנוגע למדיניותה של ישראל בימי המלחמה.

לעיתוי הצעות החוק יש גם ממד פוליטי טהור. הצעות החוק החדשות וההחלטה לדרוש דו״ח ממחלקת המדינה מאפשרות לדמוקרטים בקונגרס, החלוקים בסוגיות מכירת הנשק לישראל, תמיכה מצד AIPAC והשימוש במונחים כגון רצח עם ואפרטהייד, למקד את תשומת הלב בסוגיות שפחות מפלגות ויותר מאחדות, כגון ההתנגדות לאלימות מתנחלים, לקראת הבחירות בנובמבר. ייתכן שהתקווה היא שכך יפחת הפיצול בסוגיות הנוגעות לנושא הישראלי-פלסטיני בשורות המפלגה.

הצעות החוק בנושא אלימות מתנחלים והתנחלויות חדשות משקפות גם את ההשפעה הגוברת של ארגונים פרו-פלסטיניים ושל ארגוני שדולה יהודיים ליברליים, ובראשם J Street. מאחר ש-AIPAC הפך לנושא שנוי במחלוקת במרוצים רבים, בעקבות השקעת הכספים הרבה שלו נגד מבקרי ישראל הפרוגרסיביים בבחירות האמצע, J Street התבסס כגורם שהשפעתו הולכת וגוברת בעיצוב סדרי העדיפויות של חברי הקונגרס הדמוקרטים. הארגון זוכה לקרדיט על הקטנת מספר הדמוקרטים שהצביעו ביולי בעד תיקון מאסי, שהיה עוצר מיד את הסיוע הצבאי לישראל (עמדה שהארגון התנגד לה). בנושא אלימות המתנחלים וההתנחלויות, הארגון מעדיף את הגברת הלחץ האמריקאי על ישראל, ופעל לקידום ארבע הצעות החוק לסנקציות.

אף שלא תמך באף אחת מהצעות החוק החדשות, בספטמבר פרסם ארגון Democratic Majority for Israel) DMFI), ארגון פרו-ישראלי מתון, מסמך מדיניות הקורא לישראל לפעול נגד אלימות המתנחלים ולשמר את הרציפות הטריטוריאלית הנחוצה למדינה פלסטינית עתידית. המסמך אינו מזכיר סנקציות או מנגנונים אחרים לאלץ את ישראל להיענות לקריאה. עם זאת, הוא מדגיש את רוחב הקונצנזוס בתוך המפלגה הדמוקרטית בסוגיות אלה.

בינתיים, ארגוני השדולה הפרו-ישראליים הממסדיים, ובהם AIPAC, AJC, ADL ו-Conference of Presidents, לא נקטו עמדה פומבית לגבי אף אחת מהצעות החוק החדשות. החלטתם להימנע מתגובה ליוזמות חקיקה להטלת סנקציות על אלימות מתנחלים ובניית התנחלויות חדשות מלמדת רבות: היא עשויה להעיד, בין היתר, על הקושי להתנגד לסנקציות על פעילויות שרבים סולדים מהן במפלגה הדמוקרטית ובחלק גדול מדעת הקהל היהודית האמריקאית. לעומת זאת, הארגון הציוני של אמריקה (Zionist Organization of America), ארגון הימין היהודי, פרסם הודעה המביעה זעם על הדמוקרטים בקונגרס בשל קידום "תעמולה על קיומה כביכול של אלימות מתנחלים".

השלכות על ישראל

במובן הרחב, הפעולה החקיקתית היא חלק מרגש אמריקאי גובר המטיל ספק בתמיכה ארוכת השנים וחסרת הסייגים כמעט בישראל. היא גם סטייה מתפקידו ההיסטורי של הקונגרס כבלם מפני מדיניות אמריקאית שלילית כלפי ישראל.

בבחירות האמצע בנובמבר 2026 צפויים הדמוקרטים לזכות ברוב בבית הנבחרים, ואולי גם בסנאט. את חוק מניעת האלימות בגדה המערבית אפשר יהיה לקדם בתחילת הקונגרס החדש, שיתכנס בינואר 2027, בהתאם לדבריו האחרונים של ג'פריס. גם הצעות החוק המבקשות להטיל סנקציות על בניית התנחלויות חדשות עשויות להתקדם בקונגרס החדש. עם זאת, לא סביר שאחת מהצעות החוק הללו תיהפך לחוק בעתיד הקרוב.

בבית הנבחרים, העברת הצעות החוק תלויה בגודל הרוב הדמוקרטי ובנכונות ההנהגה לקדם את הצעדים עד שיתבררו תוצאות הבחירות בישראל. אם ההנהגה הדמוקרטית תהיה סבורה שהממשלה החדשה בישראל מתווה דרך אחרת, ייתכן שתהיה נכונות להימנע מדחיפה לסנקציות.

גם אם הצעת חוק אחת או יותר יעברו בבית הנבחרים, סביר שההליך החקיקתי יעמוד מלכת בסנאט, שם נדרש רוב של 60 חברים כדי לסיים דיון ולאפשר הצבעה על חקיקה. יתרה מכך, גם חקיקה חדשה שתעבור ברוב בשני הבתים עדיין תצריך חתימת נשיא, או שתהיה תלויה בשיתוף פעולה של הרשות המבצעת. במשך כהונתו לא סביר שטראמפ יחתום על אחת מהצעות החוק הללו, או שייענה ללחצי הקונגרס להגיש דו״חות.

עם זאת, אלא אם יחול שינוי משמעותי במציאות בשטח, בסנטימנט הפוליטי בארצות הברית או במדיניות הישראלית, הניסיונות להטיל על ישראל אחריות לאלימות המתנחלים ולהגביל בניית התנחלויות חדשות צפויים להימשך. ייתכן שדמוקרט יזכה בנשיאות ב-2028, ואז תוכל המפלגה להגיש מחדש ולהעביר כחוק הצעות שנעצרו בגלל פיליבסטר בסנאט או וטו של טראמפ. יתרה מכך, אם טראמפ יעמוד בדרכה של חקיקה כזו, הדמוקרטים צפויים להתייחס לצעדים אלה באהדה רבה עוד יותר ולשאוף לחוקקם כחלק מתגובת נגד לנשיא הנוכחי.

אם ייושמו, החוקים המוצעים יעצימו במידה רבה את משטר הסנקציות המערבי נגד ההתנחלויות, ויהפכו על פיו את המצב הנוכחי, שבו וושינגטון משמשת בלם למאמצים בינלאומיים נגד ישראל. חוק עצירת ההתנחלויות, בפרט, מתיישר במפורש עם הסנקציות על התנחלויות שהכריזו עליהן בריטניה, צרפת, קנדה, ספרד ומדינות נוספות, לדברי התומכים במהלכים.

ההשפעות על הכלכלה הישראלית עשויות להיות ניכרות. החוקים המוצעים, או צווים נשיאותיים דומים, יאפשרו להטיל סנקציות לא רק על היעדים הראשיים אלא גם על כל מי שמאפשר להם המשך גישה לשירותים אסורים. מוסדות ממשלתיים ופרטיים בישראל המעורבים במפעל ההתנחלויות, או אפילו רק מסייעים לו, עלולים להפוך בעצמם ליעדים.

בנוסף, מחוץ לישראל, בנקים וחברות המבקשים להימנע מהפרת תקנות אמריקאיות עשויים להסס ביחס לסחר ועסקאות הכרוכים בישראל, תופעה המכונה ציות יתר (overcompliance). מארק דובוביץ' – מאדריכליהן המרכזיים של הסנקציות האמריקאיות נגד איראן ומנכ"ל הקרן להגנה על הדמוקרטיות (Foundation for Defense of Democracies), מכון מחקר וארגון שדולה פרו-ישראלי – הזהיר כי בנקים המבקשים לנהל את החשיפה שלהם יתרחקו מכל מה שנתפס בעיניהם כסיכון: "בשלב האחרון ההבחנה בין שני צדי הקו הירוק עלולה להיעלם, והצעדים יורחבו ויכוונו נגד ממשלת ישראל וליבת הכלכלה".

הפוטנציאל לנזק מערכתי נובע פחות מגודלו של משק ההתנחלויות, המהווה חלק קטן מהתוצר של ישראל, ויותר מהשתלבותו בישראל הריבונית. כל הבנקים הגדולים בישראל פועלים משני צדי הקו הירוק, ובנקים ומשקיעים זרים עלולים להתחיל לראות את המערכת הפיננסית הישראלית כולה כחשופה יתר על המידה לסיכון של הפרת סנקציות אמריקאיות. בתרחיש כזה הנזק עלול להיות ניכר ומתמשך, ויתבטא בפרמיית סיכון גבוהה יותר, בהון יקר יותר, בהשקעות זרות מצומצמות ובייצוא שאבד.

אף שמדינות אחרות הנתונות לסנקציות אמריקאיות, כגון רוסיה ואיראן, מצאו דרכים לעקוף אותן ולהתקיים לצדן, מדינות אלה סבלו קשות בתהליך, נשענו על משאבי טבע שלישראל אין, ומלכתחילה לא היו חלק אינטגרלי מהמערכת בהובלת ארצות הברית כמו ישראל.

חלק מהעלויות הללו אינן צריכות להמתין לחקיקה. השווקים מתמחרים את ההסתברות לסנקציות, ולא רק את הצעדים שבתוקף, ועלייה בהסתברות הנתפסת הזו עשויה להעלות את פרמיית הסיכון של ישראל ואת עלות ההון שלה ולהרתיע השקעות זרות מראש.

השאלה אם הסנקציות בחקיקה המוצעת יישארו ממוקדות תלויה במידה רבה בתגובתה של ישראל עצמה. אם הממשלה תאפשר לבנקים לציית, כפי שהנחיות הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל כבר צופות ביחס ליחידים שהוטלו עליהם סנקציות, ההשפעות הכלכליות צפויות להישאר מוכלות. אם, לעומת זאת, הממשלה תלחץ על הבנקים להגן על גורמים שהוטלו עליהם סנקציות, ותעמיק בכך את שילובו של משק ההתנחלויות בישראל גופא – מדיניות ששר האוצר תמך בה – היא תגדיל את הסיכון שמוסדות זרים יראו את כל המערכת הפיננסית הישראלית כחשופה.על רקע זה יש להבין את דבריו האחרונים של ראש הממשלה נתניהו, לפיהם על ישראל להיערך לסנקציות בנקאיות מקיפות. תרחיש קיצון כזה יתממש אם הבנקים בישראל לא יצייתו לסנקציות בינלאומיות ואם ממשלת ישראל לא תטפל במדיניות שמניעה סנקציות כאלה.

המלצות

אף שישראל התמודדה עם חרמות בעבר, היא לא עמדה מעולם בפני איום דומה של סנקציות בינלאומיות שעלולות לפגוע בגישתה לשירותים פיננסיים בסיסיים וליחסי סחר. לאור זאת, ישראל צריכה לנקוט בצעדים סבירים לצמצום האפשרות שחוקי הסנקציות יעברו. כמו כן, עליה לנקוט בפעולות מנהלתיות שיבודדו את הכלכלה הישראלית מסנקציות כאלה, אם וכאשר הן יאומצו.

באופן ספציפי, על ישראל לנקוט בפעולות הבאות כדי לצמצם את איום הסנקציות:

• לפעול במהירות נגד אלימות המתנחלים: להפסיק מיידית כל סוג של סיוע ממשלתי למיליציות וליחידים המשתתפים בה; למנוע גירוש פלסטינים ממקומות מגוריהם; לאפשר למי שגורשו מבתיהם לשוב אליהם; ולהטיל על העבריינים אחריות משפטית על מעשיהם.
• לגבש הצהרה שמסבירה היכן לא תבנה התנחלויות חדשות, כדי להבהיר אילו מקומות יישארו מחוץ לישראל, כחלק ממדינה פלסטינית או מישות פלסטינית עתידית אחרת. אם ישראל לא תציע חלופה כזו, יהיו לה סיכויים מועטים להשפיע על היקף הסנקציות.
• להקפיא את הליך המכרז לבנייה חדשה ב-E1. הסבירות שבנייה כזו תעורר סנקציות מזיקות גבוהה, ושום ניתוח עלות-תועלת סביר אינו יכול להצדיק את הסיכון.
• בעודה פועלת למנוע את התקדמות משטר הסנקציות, על ישראל לפעול גם כדי לצמצם את הנזק שסנקציות כאלה עלולות לגרום. לשם כך, עליה לעשות תכנון מקיף כדי לנתח את ההשפעה הפוטנציאלית של הסנקציות, ולהציע אסטרטגיות לצמצום הנזק.
• לשקול לאפשר לבנקים שלה לציית לסנקציות זרות ולהפריד את פעילותם בגדה המערבית, ולא ללחוץ עליהם להגן על גורמים שהוטלו עליהם סנקציות.