פרסומים

השקעות סיניות בעולם

בשנים האחרונות סין ביססה את מעמדה כאחת המדינות המובילות בעולם בהיקף השקעות חוץ יוצאות. בעקבות הרפורמות שהנהיג משנות השמונים ואילך נשיא סין, דנג שיאו פינג, סין הייתה אבן שואבת להשקעות חוץ ישירות, אשר סייעו לפתח את התעשייה המקומית ותרמו לצמיחת התוצר הסיני. במקביל לתהליך הצמיחה בהשקעות זרות ישירות לסין, ההון החל לזרום בכיוון ההפוך, מחוץ לסין, בעקבות שינויי מדיניות בשנת 2000. תחת הנשיא ג'יאנג דזה-מין, הממשל החל לעודד חברות סיניות להשקיע מעבר לים, במה שכונה Go Global Policy. גיבוש האסטרטגיה נועד להניע חברות סיניות להעמיק את פעילותן בשווקים הבינלאומיים, בשאיפה להטמיע טכנולוגיות מתקדמות, להבטיח גישה למשאבים חיוניים ולבסס את מעמדן כחברות רב-לאומיות מובילות. בהשקת המדיניות הזו, ההשקעות היוצאות מסין עמדו על כמיליארד דולר בשנה בלבד, ובשנת 2008 כבר הגיעו לכ-50 מיליארד דולר. המשבר הפיננסי העולמי באותה השנה הוריד את תנועות ההון ברחבי העולם וגם את ההשקעות הזרות הסיניות, אך לפרק זמן קצר בלבד. יוזמת 'החגורה והדרך' שהושקה בשנת 2013 על-ידי שי ג'ין-פינג הביאה להשקעות משמעותיות של סין ברחבי העולם, שהגיעו לשיא של 196 מיליארד דולר בשנת 2016 (שנית רק לארצות הברית). השקעות אלו גם הגבירו את השתלבותה של סין בשוק העולמי ויתרה מכך, סיפקו לה גישה והשפעה על תשתיות לאומיות, מוסדות פיננסיים, הנהגת מדינות וארגונים בינלאומיים ברחבי העולם.

בעקבות הטלטלה בשוק ההון הסיני בשנים 2015–2016, בשלהי שנת 2016 ובמהלך שנת 2017 הכריזה סין על הגבלות על השקעות חוץ 'בלתי רציונליות' בתחומי הנדל"ן, המלונאות, הקולנוע, הבידור ומועדוני הספורט; זאת במטרה לווסת ולבלום בריחת הון אל מחוץ למדינה. במקביל למגבלות, שהורידו את ההשקעות הסיניות בעולם כפי שניתן לראות מתרשים 1, עם תחילתה של מלחמת הסחר הראשונה, בשנים 2017–2018, ראתה סין בהשקעות זרות בחו"ל דרך יעילה לעקוף מחסומי סחר. כך למשל, נרשמה עלייה בהשקעות הזרות של סין במקסיקו ובוויטנאם, בעיקר בהקמת מפעלים, כדי לעקוף את המכסים המוטלים על סחורות סיניות. כך גם ניכר שינוי בהשקעות הסיניות המנותבות למדינות באירופה כדי לעקוף מחסומי סחר פוטנציאליים.

תרשים 1: השקעות סיניות בעולם בשנים 2015-2024

בשנים האחרונות, ובעיקר מאז משבר הקורונה, הסתמן מעבר לאסטרטגיית השקעות זהירה, ממוקדת וסלקטיבית יותר בזירה הבינלאומית. מגזר הטכנולוגיה בלט בתנודתיותו: בעוד שבעבר פעלו תאגידי הטכנולוגיה הסיניים להתרחבות אגרסיבית מעבר לים, החמרת הרגולציה המקומית החל מ-2021 והגבלות על השקעות חוץ הובילו להסטת מוקד ההשקעות מרכישות בתחום טכנולוגיות הצרכן להשקעות בתשתיות ייצור, חיזוק שרשראות אספקה והבטחת משאבים אסטרטגיים – מגמה המשקפת את הדגש הגובר של סין על עצמאות כלכלית וצמצום תלות טכנולוגית חיצונית. בשנים 2024–2025 ניכרה התייצבות בהשקעות הסיניות ברמות מתונות יחסית, שהעידה על התבגרות מדיניות ההשקעות ואימוץ גישה סלקטיבית ומחושבת יותר. חברות בבעלות המדינה המשיכו למלא תפקיד מרכזי בענפים אסטרטגיים, בעוד חברות פרטיות נאלצו להתמודד עם סביבה רגולטורית מורכבת ומאתגרת, הן בזירה המקומית והן בזירה הבינלאומית. במקביל, חל גידול בפיזור הגיאוגרפי של ההשקעות, כאשר מדינות הדרום הגלובלי זכו לחלק משמעותי יותר מההון הסיני.

השקעות סיניות בישראל

הירידה בהשקעות הסיניות בעולם משתקפת באופן בולט גם בישראל. עם זאת, התהליך הישראלי הושפע לא רק מהמגמה הגלובלית אלא גם משינויים במדיניות ההשקעות המקומית, מלחץ אמריקאי גובר לצמצום מעורבות סינית בתחומים רגישים וכן מהידרדרות היחסים הבילטראליים בין ירושלים לבייג'ינג מאז אוקטובר 2023 והשלכות מלחמת "חרבות ברזל" על סביבת הסיכון והוודאות, אשר האיצו את הירידה.

הלחץ האמריקאי על ישראל התעצם במהלך כהונתו הראשונה של הנשיא טראמפ, עם פרסום אסטרטגיית הביטחון הלאומי בדצמבר 2017, שהציבה את התחרות עם סין – ובפרט בממד הטכנולוגי – בלב סדר העדיפויות של וושינגטון, ועמה הקריאות להגבלת מעורבות סינית בתחומי השקעות, תשתיות וטכנולוגיה. על רקע זה החליטה ממשלת ישראל בסוף 2019 (החלטה ב/372) להקים מנגנון מייעץ לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות – צעד שהרחיב את תפיסת הביטחון הלאומי גם לתחומים כלכליים-אזרחיים. מגמה זו נמשכה גם בזמן ממשל ביידן, שב-2022 פרסם עם ראש הממשלה דאז יאיר לפיד הצהרה משותפת על אודות כינון דיאלוג אסטרטגי בנושא טכנולוגיות מתקדמות, שבמסגרתו הוקמה, בין היתר, קבוצת עבודה ל-Trusted Tech Ecosystems. אף שבשני המקרים לא הוזכרה סין במפורש, ההקשר הרחב של תחרות המעצמות והדגש על טכנולוגיות ושרשראות אספקה "מהימנות" הבהירו את הזיקה לחששות האמריקאיים מפני השפעה סינית. קו זה נשמר גם בעידן ממשל טראמפ הנוכחי וממשיך להשפיע על מרחב הפעולה של משקיעים סיניים בישראל.

תרשים 2, המבוסס על נתוני אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, מצביע על ירידה חדה ומתמשכת בהיקף ההשקעות הסיניות בישראל במקביל לתחילת פעילות הוועדה לבחינת השקעות זרות. בשנת 2020 הסתכמו ההשקעות הסיניות בכ-1.63 מיליארד דולר, שהיוו כ-6.7 אחוזים מסך ההשקעות הזרות בישראל. מאז חלה נסיגה משמעותית: בשנת 2021 ירדו ההשקעות לכ-470 מיליון דולר, ובשנת 2022 לכ-343 מיליון דולר בלבד (כ-1 אחוז מההשקעות הזרות).

תרשים 2: השקעות סיניות בישראל ואחוז מסך כלל ההשקעות הזרות בישראל בשנים 2020-2024

ב-2023 נרשם שפל חריג בהשקעות הסיניות בישראל – כ-39 מיליון דולר, וכ-0.12 אחוזים בלבד מסך ההשקעות הזרות. ירידה חדה זו חלה על רקע פרוץ המלחמה באוקטובר 2023 והעמקת אי-הוודאות הפוליטית והביטחונית. מעבר לסיכון הכלכלי הנלווה לסביבת לחימה, ניכרה גם הידרדרות ביחסים הבילטראליים: בייג׳ינג נמנעה מגינוי מפורש של מתקפת חמאס ב-7 באוקטובר, הדגישה את אחריות ישראל להסלמה וקידמה קו ביקורתי נגדה מעל במות בינלאומיות. עמדה זו תרמה לצינון האווירה המדינית והגבירה את הרגישות הציבורית והפוליטית בישראל כלפי מעורבות סינית. בשנת 2024 נרשמה התאוששות מסוימת, עם השקעות בהיקף של כ-800 מיליון דולר (כ-3.6 אחוזים), אולם זו נבעה ברובה מעסקה נקודתית גדולה בענף הגיימינג – רכישת חברת Superplay  בידי פלייטיקה, חברה ישראלית בבעלות סינית, בסכום של כ-700 מיליון דולר, ולכן אין בה כדי להעיד על חזרה רחבה או מערכתית של הון סיני לישראל.

נתוני חברת המחקר IVC משלימים תמונה זו ומצביעים על ירידה לא רק בהיקף ההשקעות אלא גם במספר העסקאות (תרשים 3). לאחר גידול שהגיע לשיא של 76 עסקאות בשנת 2018, נרשמה ירידה ותנודתיות: 40 עסקאות ב-2019, קפיצה קלה ל-59 ב-2020, ולאחר מכן ירידה ל-47 ב-2021 ול-42 ב-2022. בנקודת השבר שחלה בשנת 2023 תועדו 13 עסקאות בלבד. בשנת 2024 נרשמה התאוששות חלקית ל-19 עסקאות, ואילו בשנת 2025 (על פי הנתונים הזמינים) נרשמו חמש עסקאות בלבד.

תרשים 3: השקעות סיניות בישראל על פי מספר עסקאות ותחום השקעה בשנים 2011-2025

דפוסי ההשקעה הסינית בישראל בשנים האחרונות אינם באים לידי ביטוי רק בירידה חדה במספר העסקאות ובהיקפן, אלא גם בהתכנסות סקטוריאלית מובהקת לתחומים מוגדרים. עיקר ההשקעות מתמקד כיום במדעי החיים, טכנולוגיות רפואיות ופינטק - מגמה המשקפת לא רק אילוצים חיצוניים אלא גם סדר עדיפויות ברור של סין בבחירת תחומי הפעילות שאליהם היא מפנה הון בישראל. על פי נתוני IVC לשנים 2020–2025, סקטור מדעי החיים הנו התחום הדומיננטי ביותר בהשקעות סיניות, עם כ-40 אחוזים מכלל העסקאות, ואחריו תחום ה-IT והתוכנה, עם כ-31 אחוזים מהפעילות (תרשים 4). פילוח של נתוני Startup Nation Finder  בשנים 2022–2025 מעלה כי כשליש מסך ההשקעות הסיניות בהייטק התרכזו בתחומי ה-Health-tech  ומדעי החיים. תחום הפינטק דורג שני עם כ-20 אחוזים מההשקעות, כך שבפועל, שני מגזרים אלו ריכזו כמחצית מכלל היקף ההשקעות הסיניות בהייטק הישראלי בתקופה זו. עם זאת, בשנים האחרונות ניכרת עלייה משמעותית במודעות לסיכונים האפשריים הגלומים בהשקעות זרות מסוימות במדעי החיים. ארצות הברית והאיחוד האירופי נקטו בשנים האחרונות צעדים רגולטוריים לבחינת השקעות זרות בתחומי הביוטכנולוגיה ומדעי החיים, מתוך הכרה בפוטנציאל הדו-שימושי של תחומים אלה ובסיכון הביטחוני הפוטנציאלי הכרוך בהן. בארצות הברית עניין זה בולט יותר ובא לידי ביטוי ב- Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018, שנכנס לתוקף בשנת 2020, בעוד באיחוד האירופי סוגייה זו עדיין נמצאת בהליכי בחינה במסגרת נציבות האיחוד האירופי.

תרשים 4: חלוקה סקטוריאלית של ההשקעות הסיניות בישראל בשנים 2020-2025

לעומת זאת, יתר הסקטורים, ובהם אינטרנט, קלינטק, מוליכים למחצה ותקשורת, תופסים מקום משני, בעוד שתחומי התחבורה והתשתיות כמעט נעלמו בחמש השנים האחרונות. דומיננטיות זו של סקטורים אזרחיים מסוימים משקפת העדפה ברורה לתחומים הנתפסים כבעלי רגישות אסטרטגית נמוכה יחסית, אך עם פוטנציאל מסחרי גלובלי גבוה. מדובר בסקטורים שבהם ניתן לפעול באמצעות השקעות מיעוט, ללא שליטה בנכסים פיזיים או בתשתיות קריטיות, ובכך לצמצם חיכוך רגולטורי וביטחוני הן מצד ישראל והן מצד שותפותיה האסטרטגיות, ובראשן ארצות הברית.

נדבך משלים להבנת המגמה נוגע לזהות המשקיעים מסין. ניתוח חלוקת העסקאות לפי סוג הבעלות מצביע על שינוי חד: בעוד שבעשור הקודם ניכרה מעורבות משמעותית גם של חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים סיניים, מאז 2023 נעלמות כמעט לחלוטין השקעות הון ישירות מצד חברות וקרנות ממשלתיות סיניות, כפי שניתן לראות בתרשים 5. עיקר הפעילות כיום מתבצעת באמצעות קרנות הון-סיכון מסין (ולעיתים מהונג-קונג), וכן באמצעות משקיעים פרטיים, במתכונת המאפשרת נוכחות ״רכה״ יותר ומרחק מוסדי מהמדינה ומהמפלגה הקומוניסטית.

תרשים 5: השקעות סיניות בישראל לפי זהות המשקיע  

דפוס זה משקף הסתגלות מובהקת של ההון הסיני לסביבה רגולטורית וגאו-פוליטית מחמירה, ולרגישות הגוברת בישראל ובארצות הברית כלפי מעורבות ישירה של גורמים מדינתיים סיניים. לכן, מדובר לא רק בירידה בהשקעות אלא בשינוי באופי ובמבנה שלהן, שנועד לצמצם חשיפה לביקורת, סינון או חסימה רגולטורית.

עם זאת, הירידה החדה בהשקעות הסיניות אינה מעידה על היעלמות מוחלטת של הנוכחות הסינית בישראל. חברות סיניות ממשיכות לנסות ולשמר דריסת רגל בשוק הישראלי באמצעות פרויקטים אזרחיים וקבלניים, בעיקר דרך חוזי תכנון, רכש והקמה .(EPC) כך למשל, בשנת 2025 נחתמו הסכמים משמעותיים עם חברות סיניות להקמת תחנות כוח עבור דליה אנרגיה, בהיקף של כשבעה מיליארד שקלים. מנגד, ניסיונות להשתלב בפרויקטים של תשתית ותחבורה, הנתפסים כבעלי רגישות ביטחונית גבוהה יותר, דוגמת פרויקטי רכבת קלה, נתקלים בחסמים. זאת, ככל הנראה, במסגרת מנגנוני סינון ובחינה ביטחונית במל״ל ובמשרד האוצר, גם כאשר חסימה זו אינה מוצגת כהחלטה פומבית ומוצהרת.

לצד הירידה בהשקעות, תמונת הסחר מציגה מגמה אחרת: בשנת 2025 הגיע היקף הסחר בסחורות בין ישראל לסין ל-21.7 מיליארד דולר – שיא כל הזמנים – כאשר העלייה נובעת בעיקר מגידול בייבוא מסין, בעוד שהייצוא הישראלי לסין מצוי בשפל מאז 2015 (תרשים 6). כלומר, לא מדובר בהתנתקות כלכלית אלא בשינוי אופיו של הקשר: פחות הון סיני שנכנס לישראל, והסטת הקשר הכלכלי מתחומי השקעה וטכנולוגיה רגישים אל סחר בסחורות. על כן, בשעה שהקשב הציבורי והרגולטורי נתון רובו להשקעות הסיניות, ייתכן והוא מסיח את תשומת הלב מהתמונה הרחבה יותר: התלות הגוברת של ישראל בייבוא מסין.

תרשים 6: סחר בסחורות בין ישראל לסין (2012-2025)

מן הזווית הסינית, הפעילות האינטנסיבית של השגרירות בארץ מאז מינוי השגריר שיאו ג׳ון-ג'נג משקפת מאמץ לבלום את השחיקה ביחסים. עבור בייג'ינג, ישראל נותרת מוקד עניין בתחומי חדשנות, בריאות וטכנולוגיות אזרחיות, גם אם אינה יעד להשקעות רחבות היקף כבעבר. לפיכך, גם אם יחול שיפור באווירה הבילטראלית ולא יתרחש זעזוע מדיני נוסף, ניתן להעריך כי המעורבות הסינית תתאפיין בחזרה הדרגתית ומדודה, שתתמקד בהשקעות מיעוט, בקרנות הון-סיכון ובמיזמים אזרחיים. זאת, תוך התרחקות מדפוסי העבר של מעורבות בתשתיות לאומיות קריטיות או בטכנולוגיות דו-שימושיות.

משמעויות לישראל

הנתונים מצביעים על שינוי עומק בדפוסי המעורבות הכלכלית של סין בישראל: פחות השקעות הון, מיקוד בטכנולוגיות אזרחיות בתחומי מדעי החיים ופינטק, היעלמות כמעט מוחלטת של חברות ממשלתיות סיניות, ובמקביל ניסיון לשמר נוכחות דרך מסלולים אזרחיים וקבלניים שאינם חוצים סף רגישות אסטרטגית. דפוס זה משקף את האיזון המורכב שישראל מבקשת לקיים בין שמירה על פתיחות כלכלית וחדשנות, לבין עמידה באילוצים ביטחוניים וגאו-פוליטיים הולכים ומחריפים, בבית ובזירה הבינלאומית. השינוי נובע מהצטלבות שלושה צירים – התאמות משקיעים סיניים לשוק הישראלי (מנגנון הפיקוח על השקעות זרות כחסם משמעותי לתחומים הנתונים לרגולציה, ויותר מכך רתיעת גורמים עסקיים מסיכונים הקשורים בהשקעות מסין); התחרות הבין-מעצמתית והלחץ האמריקאי לדחייה שיטתית של השקעות סיניות בתחומים רגישים; והציר הבילטראלי שנפגע משמעותית מאז 7 באוקטובר על רקע המלחמה ותגובותיה של סין במהלכה.

ישראל ביססה בעשור האחרון תשתית אסטרטגית לניהול סיכוני ביטחון לאומי במרחב הכלכלי: הקמת מנגנון מייעץ לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות והדיאלוג האסטרטגי עם ארצות הברית על טכנולוגיות מתקדמות סימנה מעבר מהסתכלות ביטחונית צרה לתפיסה רחבה של ביטחון כלכלי וחיזוק החוסן לחשיפה לסיכונים טכנולוגיים. חתימת ישראל על הסכם שיתוף פעולה אסטרטגי עם ארצות הברית בנושא בינה מלאכותית, והצטרפותה בשנה האחרונה ליוזמות דוגמת פאקס-סיליקה ולפורומים בינלאומיים בתחום המינרלים הקריטיים מהווות ביטוי נוסף לתפיסת עיגון עמוקה יותר בארכיטקטורה האמריקאית הגלובלית של שרשראות אספקה, תוך הפחתה של סיכוני תלות וצמצום מרחב פעולה לשחקנים שנתפסים כבעלי פוטנציאל סיכון במרחבים רגישים.

בניגוד לקריאות שונות בשיח הביטחוני והתקשורתי בישראל שנוטה להציג את ההשקעות הסיניות כאיום מערכתי וגובר, ניתוח ההשקעות מציג סיפור אחר. ההשקעות הסיניות בישראל מוגבלות ומהוות נתח קטן מאוד מכלל ההשקעות הזרות בישראל כפי שבא לידי ביטוי בתרשים 2. בהשוואה למדינות אחרות, בשלוש השנים האחרונות סין נמצאת ברמת מעורבות כלכלית בישראל כמו שבדיה, צרפת והודו. לעומת זאת, ארצות הברית נותרת המשקיעה הדומיננטית בישראל, בפער ניכר בינה לבין שאר המדינות. כך למשל, בשנת 2024 כשני שליש מההשקעות הזרות בישראל היו מארצות הברית לעומת שלושה אחוזים בלבד מסין.

לצד זאת, גם כשהמעורבות עוברת מהשקעות הון לערוצים עקיפים יותר, נדרש מיפוי סיכונים לפי ארבעה ממדים – תלות והשפעה, שיבוש, העברת טכנולוגיה וסיכוני מידע. ירידת ההשקעות מצמצמת בעיקר סיכונים הנובעים מבעלות, אך יכולה להותיר סיכוני שיבוש ותלות תפעולית דרך שרשראות אספקה, וכן סיכוני העברת ידע ומידע דרך התקשרויות מסחריות, אספקת ציוד או שירותים. לכן, לצד פיקוח על השקעות, נדרשות התאמות משלימות של הגנת מידע וניהול גישה למידע, בדיקות סייבר לספקים ולמערכות, וניהול סיכוני שרשרת אספקה.

לסיכום, על רקע השינויים במערכת הגיאו-אסטרטגית העולמית, נדרשת הקפדה יתרה בבחינת השקעות זרות הנכנסות לישראל, ובייחוד באלו הנוגעות למגזרים אסטרטגיים רגישים. לפיכך, על ישראל להמשיך ולהעמיק את פעילות המנגנון לפיקוח על השקעות זרות ולבחון בקפידה את ההשקעות הזרות לישראל, ובתוך כך שימור ערוץ הקשר עם ארצות הברית הינו קריטי לבחינת השקעות המגיעות מסין. עם זאת, אל לישראל לוותר על השקעות סיניות אלא להגדיר בצורה מובחנת את התחומים הפתוחים להשקעות סיניות בתיאום עם ארצות הברית. תחומים אזרחיים בעלי סיכון נמוך, דוגמת פינטק וחלק מההשקעות במדעי החיים, מהווים את עיקר ההשקעות היום ואינם נושאים בעלי רגישות ביטחונית גבוהה באופן מובהק. בתחומים אלו ישראל יכולה להתמקד ולעודד השקעות סיניות שיאפשרו שיתופי פעולה פוריים בין חברות ישראליות למקבילותיהן הסיניות. מרבית הסיכונים ממוקדים יותר כיום, וניתנים לניהול טוב יותר באמצעות מנגנוני הסינון והכלים המשלימים – אך הם עדיין מחייבים פיקוח עקבי כדי לוודא היעדר זליגת סיכונים (בייחוד מידע, טכנולוגיה ותלות תפעולית) גם במסלולים שאינם השקעות הון.