ניצחון מדיני בסבא''א: אך האם מהסיבה הנכונה?

הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א) סיימה את הועידה השנתית הכללית שלה שארכה שבוע ימים לקראת סוף חודש ספטמבר האחרון. באחד ממהלכיה האחרונים, הכשילה הוועידה הכללית עוד ניסיון להעביר החלטה שקראה לישראל להצטרף לאמנה למניעת ההפצה של נשק גרעיני (NPT), ולהעמיד את כל מתקניה הגרעינים תחת פיקוח הארגון. בעוד שהחלטה דומה התקבלה בוועידה השנתית של סבא"א בשנה שעברה, כשלו השנה מדינות ערב, בהנהגתה של מצרים, בהבטחת רוב להעברת ההחלטה.

גם אילו התקבלה ההחלטה דלעיל, לא היו אמורות להיות לכך השלכות מעשיות בעבור ישראל, ואף לא הייתה מביאה לשינוי במדיניותה הגרעינית של ישראל. סבא"א - ארגון שנוסד בשנת 1957, שלוש עשרה שנה לפני שה-NPT נכנס לתוקף, אינו ארגון השייך ל-NPT. סבא"א מפקחת אמנם על פעילותן הגרעינית של מדינות, ואולם הקשר הספציפי בין הארגון לבין אמנת אי ההפצה נגזר מעצם העובדה כי הוטל עליו לפקח על פעילותן הגרעינית של כל המדינות החברות באמנה. ישראל (בדומה להודו, פקיסטאן וצפון קוריאה) איננה חברה ב-NPT, וככזו רק חלק מפעילויותיה נתונות תחת הפיקוח של סבא"א. ההצטרפות של מדינה ריבונית לכל אמנה בינלאומית נתונה, כמובן, להחלטתה הבלעדית, והיא מתקבלת בהתאם לאינטרסים שלה. לכן, לקריאה להצטרף ל-NPT – במיוחד כאשר זו מגיעה מארגון שהוא עצמו אינו מהווה חלק אינטגראלי של האמנה – אין יותר מאשר ערך הצהרתי, במקרה הטוב. ואולם, בתקופה בה הלחצים על ישראל בתחום הגרעיני הולכים וגוברים, יש להצהרות חשיבות משלהן. במובן זה, מה שאירע בוועידה הכללית של סבא"א היה ניצחון מדיני הן בעבור ישראל והן בעבור ארצות הברית, אם כי לא ניצחון בעל משמעות גדולה במיוחד.

מספר ההימנעויות הגבוה יחסית בהצבעה האחרונה שהתקיימה בסבא"א (לרבות אותם הנציגים שלא הצביעו כלל), שיקף את החלטתן של חלק מן המדינות המתפתחות שלא להיענות למאמצים הנוכחיים של הגוש הערבי. תחת זאת, הן בחרו לתמוך בטיעון שהודגש על ידי נציגיה של ארצות הברית בסבא"א – והוא, באופן בסיסי, כי אין זו העת הנכונה להעביר החלטה מעין זו. היא לא הייתה משיגה שום דבר מעשי, ולבטח הייתה מעוררת עוינות מצידה של ישראל, ובעיקר, היא הייתה עלולה לסכן את קיומן של פעילויות אחרות חשובות יותר.

שני הנימוקים העיקריים שהועלו על ידי הנציגים האמריקאיים בבואם לנסות לשכנע מדינות להצביע נגד ההחלטה הדגישו, ראשית, כי אימוץ החלטה נגד ישראל עלול לפגום בשיחות השלום בין ישראל לבין הפלסטינים שרק החלו מספר שבועות קודם לכן; ושנית, כי הצבעה מעין זו הייתה נותנת בידי ישראל מניע שלא להשתתף בוועידה העוסקת באזור חופשי מנשק להשמדה המונית (WMDFZ) המתוכננת להתקיים בשנת 2012, בהתאם לסעיף הכלול בהחלטה הסופית של ועידת המעקב של ה-NPT (RevCon) שהתקיימה בחודש מאי האחרון. מה שלא הודגש על ידי נציגיה של ארצות הברית (על פי דיווחים באמצעי התקשורת), הוא, כי הלחץ על ישראל להצטרף ל-NPT איננו מוצדק כל אימת שישראל חשופה לאיומים אזוריים חמורים לביטחונה ולשרידותה, וכי אין זה אלא מגונה לייחד אותה באופן זה. ישראל הייתה עקבית לאורך השנים בהציגה מציאות זו כרציונאל היחיד העומד ביסוד אי הצטרפותה לאמנה למניעת הפצת הנשק הגרעיני.

המאמצים האמריקאיים (והישראליים) שנועדו לשכנע מספר מדינות לשנות את הצבעתן בוועידת סבא"א הוכתרו בהצלחה, וניתן לטעון כי זה מה שחשוב. ואולם, הטיעונים ששימשו למטרה זו מדאיגים במידת מה, בשל השלכותיהם האפשריות.

אין זה אלא סביר כי יש להימנע מצעדים העלולים לפגוע במשא ומתן לשלום המתקיים בין ישראל לבין הפלסטינים. ואולם, העלאת עניין הועידה המוצעת להתקיים בשנת 2012 בדבר יצירת WMDFZ בהקשר של מאמצים שנועדו לסכל את העברת ההחלטה החדשה, הוא נושא אחר. במגעים שקדמו ל-RevCon בחודש מאי, ניהלה מצרים מסע שנועד ללחוץ על ישראל בתחום הגרעיני. הדיווחים בזמנו ציינו כי ארצות הברית ניהלה משא ומתן עם מצרים כדי שזו תזנח את הנושא הזה, או לכל הפחות תמתן את הקו בו דבקה, ואולם מצרים הייתה נחושה בדעתה. ואכן, מצרים איימה להתנגד למסמך סיכום משותף של הוועידה (אשר חייב להתקבל בקונסנזוס) אם לא תתקבל עמדתה, תוך שהיא מודעת לכך כי ממשל אובמה רצה מאוד כי ה-RevCon יסתיים במסמך מוסכם שיהיה על דעתם של כל המשתתפים. מסיבה זו לא הוזכרו איראן וסוריה במסמך הסופי.

התוצאה של ניסיון מצרי זה לסחוט את הממשל האמריקאי היוותה ניצחון חלקי בעבור מצרים, שבא לביטוי בכך ששמה של ישראל צוין במפורש כאשר נקראה להצטרף ל-NPT, ובכך שהרעיון של כינוס בנושא WMDFZ בשנת 2012 נכלל בסיכום. מוזר שארצות הברית דחקה במדינות בוועידת סבא"א שלא להרגיז את ישראל בנושא הכינוס ב-2012, כאשר רק חודשים מעטים לפני כן הופעל עליה עצמה כביכול לחץ לקבל רעיון זה. מהי עמדתה האמיתית של ארצות הברית בנושא הכינוס ב-2012? נראה, על בסיס מה שארע סביב ועידת סבא"א, כי ארצות הברית תומכת כעת ברעיון, וכי אל לה לישראל לצפות כי התנגדותה להשתתפות בכינוס תזכה לתמיכה אמריקאית. ואכן, אחרי ש"הצילה" את ישראל מן ההצבעה בוועידה הכללית של סבא"א, סביר יהיה להניח כי יגברו הציפיות כי ישראל תשיב טובה על ידי הפגנת שיתוף פעולה בנוגע לכינוס. לא נותר אלא לתהות האם זו הייתה העמדה האמריקאית המקורית ( הבלתי מוצהרת) ב- RevCon.

אין בכל האמור לעיל כדי לומר כי הרעיון של כינוס בנושא WMDFZ הוא בהכרח דבר רע; הנקודה היא, האופן הבעייתי בו עושה ארצות הברית שימוש ברעיון במסגרת הדיון הכולל על עמדתה של ישראל בסוגית הגרעין. מן ההיבט הזה, העובדה כי הנציגים האמריקאיים לא השתמשו באותם ההסברים כדי למנוע לחץ על ישראל בוועידת סבא"א כפי שהעלו ב-RevCon – כלומר, שהצטרפותה של ישראל לאמנת ה-NPT תתאפשר רק בנסיבות אזוריות שונות באופן מהותי -- מהווה בהחלט סיבה לדאגה. זו הסיבה החשובה ביותר בגינה הלחץ המופעל על ישראל לעשות את הצעד הזה אינו יכול להתקבל. מדובר בנושא עקרוני ביותר, בעוד שהרציונאל שהוצג על ידי הממשל האמריקאי היה טקטי בעיקרו. וה"טובה תחת טובה" עשויה להמתין מעבר לפינה.