פרסומים

המערכת הבינלאומית: תחרות רב-קוטבית וקשיי תפקוד

הפרק הראשון עוסק במערכת הבינלאומית הסובלת מקשיי תפקוד משמעותיים, בצל תחרות אסטרטגית בין המעצמות והתגברות אתגרי הפנים במדינות רבות. השחקנים המערביים שואפים להוריד את המזרח התיכון בסדר העדיפויות שלהם עקב העלייה בחשיבותו של אזור מזרח אסיה, החשש מהסתבכות צבאית והשינויים בשוק האנרגיה. עם זאת, לנוכח האירועים, נראה כי הם מתקשים לממש שאיפה זאת:

* ארצות הברית עודנה המעצמה החזקה ביותר מבחינת המשאבים והיכולות, אך בהובלת הנשיא טראמפ היא מתכנסת לאינטרסים לאומיים צרים יותר מבעבר ומצויה בפתחה של שנת בחירות סוערת, שתתנהל בצל תהליך ההדחה. הפגיעה באנשיה ובסמליה (השגרירות בעיראק) הובילה אותה לחיסול סולימאני ולתגבור כוחותיה במרחב, אך נראה שאין בכוונתה להגיע לעימות כולל, רחב היקף, מול איראן (עימות כזה יכול להתרחש במסגרת דינמיקת הסלמה).

* רוסיה ממלאת באופן כוחני, אך חלקי ומוגבל, את החללים שמותירה המדיניות האמריקאית במזרח התיכון. עם זאת, נשיאה הוותיק פוטין מתמודד עם אתגרים פנימיים הנובעים, בין השאר, מעייפות הציבור מההרפתקאות הבינלאומיות. התמודדות זו מחזקת את אלו המבקשים לגלות גישה פרגמטית יותר מול המערב ולמצות תהליכי הסדרה עימו.

* סין ממנפת את העוצמה הכלכלית שצברה להשפעה מדינית ולכוח צבאי גובר, אך קצב הצמיחה שלה מואט וגם היא מתמודדת עם אתגרי יציבות מבית, המחייבים הפניית משאבים להידוק שליטתה בזירה הפנימית. סין מתעניינת במזרח התיכון ופועלת בו, אך עניינה מתמקד בעיקר בהיבט הכלכלי, לצד פעילות מדינית סמלית וניצני נוכחות צבאית.

* באירופה מתערערת היציבות בשל הרחבת הפערים הכלכליים, פליטוּת והגירה, התחזקות קיצונים מימין ומשמאל והוויכוח המחריף בין תומכי האיחוד למצדדים בלאומיות. זאת, לצד שינוי במאזן הכוחות הפנימי (לקראת סוף עידן מרקל) והתגברות ההבנה באשר לצורך להפחית את התלות הביטחונית והכלכלית בארצות הברית ולהגביר יכולות עצמאיות, כולל בתחום ההגנה.

חיסול סולימאני על ידי ארצות הברית משרת, לפחות בטווח הזמן הקצר, אינטרסים ישראלים ומחייב תיאום אסטרטגי עם ארצות הברית. עם זאת, ישראל תיאלץ כנראה להמשיך להתמודד לבדה עם מרבית האתגרים האזוריים. כמו כן, נותרו סיכוני התנגשות עם ארצות הברית בכמה תחומים: היחסים עם סין, הפוטנציאל להסדר עתידי עם איראן (שסבירותו כנראה פחתה), ערוצי השיח עם רוסיה והמשבר ביחסי ההנהגה הישראלית הנוכחית עם המפלגה הדמוקרטית, בפרט אם נשיא דמוקרטי ישוב לבית הלבן. בה בעת, התחרות האסטרטגית בין המעצמות מהווה גם הזדמנות לישראל לעצב מדיניות, שבמרכזה חיזוק שיתוף הפעולה עם ארצות הברית (ואולי אף כינון "ברית חדשנות אסטרטגית"), ולצידו העמקת הכניסה לשווקים צומחים והידוק היחסים עם אירופה (כינון מחדש של דיאלוג אסטרטגי). כל אלו מחייבים ניהול קפדני של הסיכונים ליחסים האסטרטגיים של ישראל עם המעצמות, ובעיקר הידברות ותיאום עם כלל הגורמים הרלוונטיים בארצות הברית: הממשל, הציבור, התקשורת ויהודי ארצות הברית.

המערכת האזורית: מאבק מתמשך על דמותו של המזרח התיכון

הפרק השני עוסק במערכת האזורית, שבה נמשך המאבק הסוער על דמותו של המזרח התיכון. יציאת הציבור הערבי לכיכרות ולרחובות בראשית שנת 2011 ("האביב הערבי"), בתביעה להפלת המשטרים הערבים הסוניים, סימנה את ראשיתה של הטלטלה האזורית והובילה לרצף של אירועים דרמטיים בשנים שלאחר מכן. בחלוף תשע שנים הטלטלה האזורית עדיין נמשכת, והמזרח התיכון ממשיך להתאפיין באי-יציבות, באי-ודאות ובנפיצות גבוהה. האזור נמצא במשבר עמוק ובתהליך בעל משמעויות היסטוריות. המאבק על דמותו של המזרח התיכון ממשיך להתנהל בשני מרחבים ולאורך קווי שבר מגוונים:

* על הסדר האזורי - בין ארבעה מחנות שונים העוינים זה את זה ונאבקים על רעיונות, משאבים, כוח, השפעה ושרידות (הציר הרדיקלי- השיעי, המדינות הסוניות הפרגמטיות, זרם 'האחים המוסלמים' וזרם הסלפיה-ג'האדיה). במאבק זה מעורבות גם המעצמות הבינלאומיות, ולישראל עצמה יש בו חלק עקיף.

* בתוך המדינות עצמן - בין השלטון לבין הציבור. בבסיס מאבק זה עומדות בעיות היסוד האזוריות, שלמעשה הוחמרו בעשור של הטלטלה האזורית (פערי משילות ותפקוד, אבטלה, שחיתות, אי-שוויון ותלות בנפט ובסיוע חיצוני). בשנה האחרונה התלהט המרחב הפנימי בצורה ניכרת כאשר פרצו מחאות נרחבות בסודאן, באלג'יריה, במצרים, בעיראק, בלבנון ואף באיראן.

כתוצאה מהמאבק בשני המרחבים מתמודדות כל מדינות המזרח התיכון עם אתגרי יציבות. בצד אחד של הקשת אפשר להצביע על מדינות שעדיין נמצאות במצב של מלחמה פנימית - תימן, לוב וסוריה. בקצה השני אפשר להצביע על מדינות שהן יציבות יחסית, גם אם יציבותן שברירית - ירדן, מרוקו, תוניסיה, מדינות המפרץ וטורקיה. בין לבין נמצאות המדינות שבהן התעוררו השנה מחאות אזרחיות בתגובה לבעיות היסוד הנמשכות - סודאן, אלג׳יריה, מצרים, עיראק, לבנון ואיראן. ההפגנות בעיראק ובלבנון ראויות לציון במיוחד, בגלל אופיין העל-עדתי ועקב הרגש האנטי-איראני שהסתמן בקרב חלק ניכר מהמפגינים. עם זאת, חיסול סולימאני עלול להגביר גם רגשות אנטי-אמריקאים.

ישראל היא שחקנית מובילה בפעילות כנגד הציר הרדיקלי-שיעי והיא מקיימת שיתופי פעולה הולכים ומתפתחים (אך מוגבלים בהשפעתם) עם המדינות הסוניות הפרגמטיות. הסכסוך עם ישראל עודנו נמצא בתודעת הציבורים במדינות האזור, אך אינו מהווה סוגיה מרכזית ביחסם של השליטים לישראל. עם זאת, במלאת 25 שנים להסכם השלום ביניהן, יחסיה של ישראל עם ירדן הגיעו בשנת 2019 למשבר עמוק, המחייב טיפול דחוף.

איראן: התרסה ותעוזה לצד אתגרים פנימיים

הפרק השלישי עוסק באיראן, המובילה את הציר הרדיקלי-שיעי ומציבה את האיום החמור ביותר על ביטחון ישראל. מבין המחנות, זהו המחנה המאורגן והמגובש ביותר, המפעיל מגוון כלי השפעה מדיניים וצבאיים, פועל בזירות רבות ומתקדם במאמציו לבנות סדר אזורי שונה, פרו-איראני ואנטי-מערבי.

השנה החולפת עמדה בסימן של נחישות ותעוזה איראנית גוברות, הן בתחום הגרעין והן בפעילותה האזורית, תוך כדי החרפה בעימות עם ארצות הברית. בשנה הראשונה מאז יציאת ארצות הברית מהסכם הגרעין (במאי 2018) עוד עמדה איראן במחויבויות הנובעות מההסכם, אך בשנת 2019 השתנתה מדיניותה והיא החלה לכרסם (בהדרגה ובזהירות) במחויבויות אלו. במקביל ביצעה איראן מהלכים צבאיים מתריסים במזרח התיכון: נגד בעלות בריתה של ארצות הברית, ובראשם ההתקפה באמצעות נשק מדויק על מתקני הנפט בערב הסעודית; אך גם נגד ארצות הברית עצמה, כאשר הפילה כלי טיס בלתי מאויש (כטב"מ) אמריקאי שטס מעל דרום איראן והכווינה את שלוחיה בעיראק לפגוע בבסיסים אמריקאיים ולהסתער על השגרירות האמריקאית בבגדאד. מאז שנת 2018 מצויות גם איראן וישראל בעימות ישיר אך מתוחם, שכלל גם השנה נפגעים איראנים בסוריה.

במקביל, נמשכה פעילות ההתבססות האיראנית בסוריה, בעיראק, בלבנון ובתימן - במטרה להעמיק את השפעתה, לצמצם את ההשפעה האמריקאית ולייצר בסיסי פעולה פוטנציאליים לפגיעה בישראל ובערב הסעודית. איראן נשענת לצורך פעילות זו על גורמים מקומיים המאפשרים לה חופש פעולה (לא רק צבאי) - בראש ובראשונה חזבאללה בלבנון והמשטר הסורי, וכן המיליציות השיעיות הפרו-איראניות בסוריה ובעיראק והחות'ים בתימן. גם בזירה הפלסטינית נמשכת התמיכה האיראנית בג'האד האסלאמי ובחמאס, המתבטאת במימון ובהעברת ידע טכנולוגי לייצור רקטות, טילים ואמצעי לחימה נוספים.

בסוגיית הגרעין מצויים כל הצדדים המעורבים במבוי סתום: לארצות הברית אין אסטרטגיה ארוכת טווח מעבר להמשך הסנקציות הכלכליות וחתירה לעסקה שמאפייניה לא הוגדרו; האירופים חוששים מהסלמה ומעדיפים להגדיר את צעדי ההתרסה של איראן כמינוריים; ואילו האיראנים עצמם אינם מתכוונים לחזור למשא ומתן אם דרישותיהם בתחום הסנקציות לא ייענו, והם ממשיכים להתקדם בפרויקט הגרעין. המשמעות העיקרית מבחינת ישראל לשנת 2020 היא קיצור משך הזמן שיידרש לאיראן להגיע לנשק גרעיני, אם תחליט על כך. מצבו הפוליטי של טראמפ ומאפייני התנהלותו בשנת הבחירות מציבים לישראל סיכון נוסף הקשור באפשרות לפריצת דרך במשא ומתן על הסכם גרעין חדש שיוצג לכאורה כהסכם משופר, אך יותיר אינטרסים חיוניים של ישראל ללא מענה. עם זאת, סבירותה של התפתחות זאת פחתה כנראה לנוכח חיסול סולימאני.

לאחר חיסול סולימאני איראן בחרה בתגובה מוגבלת יחסית, באופן שלא יוביל לעימות רחב היקף עם ארצות הברית, ונאלצה להתמודד עם משבר פנימי בעקבות הפלת המטוס האוקראיני. לפי שעה מוקדם עדיין להעריך מה תהיה ההשפעה של חיסול סולימאני, שהוביל את מערכת הקשרים של איראן עם שלוחיה באזור, על הנחישות והתעוזה האיראניות כפי שהשתקפו בחודשים האחרונים וכן על ביסוס יכולות הפעולה נגד ישראל ופרויקט דיוק הטילים של חזבאללה.

לצד המשך המצב הכלכלי הקשה, על פי מספר מדדים מסתמן תהליך של התייצבות והסתגלות של המשק האיראני למשטר הסנקציות. אולם נתונים מקרו-כלכליים אלה אין בהם כדי לשפר את חייהם של האזרחים שיצאו בנובמבר האחרון למחאה ציבורית רחבת-היקף ואלימה, שהתמקדה בסוגיה הכלכלית ובמיאוס מהמשטר. כבעבר, גם הפעם הצליח המשטר לדכא את המחאה תוך שימוש באמצעי דיכוי וגביית מחיר דמים כבד (מאות הרוגים) ומעצרים נרחבים.

האתגר המרכזי לישראל מול איראן לשנה הקרובה הוא לגבש אסטרטגיית התמודדות שתאפשר להרחיקה מתכנית הגרעין ולהסיג את התבססותה הצבאית באמצעות הפעלת כוח בזירות שונות ובממדים שונים. זאת, מבלי להוביל לעימות רחב היקף עם איראן או למלחמה בלבנון, ובכל מקרה בתיאום עם ארצות הברית. בד בבד צריכה ישראל לבנות אופציה אמינה להפעלת כוח ישירה באיראן ולגבש הבנות עם ארצות הברית לגבי שלושה תרחישים בעייתיים: הראשון - פתיחת משא ומתן בין ארצות הברית לאיראן, שסיומו עלול להותיר את האחרונה עם יכולת העשרת אורניום; השני - הסלמה צבאית בין ישראל לאיראן; והשלישי - התקדמות בתוכנית הגרעין האיראנית, תוך המשך אגירת חומר ברמות העשרה גבוהות יותר, שיובילו לקיצור זמן הפריצה הפוטנציאלי לחומר בקיע ולנשק גרעיני. בשלוש סוגיות מרכזיות אלה עלול להיווצר פער בין האינטרסים של ישראל לבין אלו של ארצות הברית, ושל הנשיא טראמפ באופן אישי.

הזירה הצפונית: לקראת עימות רחב-היקף

הפרק הרביעי עוסק בזירה הצפונית, שממנה נשקף האיום הצבאי הקונוונציונלי המשמעותי ביותר לישראל, מצידם של איראן ושל הגורמים הנתונים לחסותה: בראש ובראשונה חזבאללה בלבנון; משטר אסד ומיליציות סמי-צבאיות הפועלות בסוריה ובעיראק בהכוונה איראנית; וכוחות איראניים (וגם של חזבאללה) הפועלים במרחב הסורי. בסוריה פרוסות גם יכולות מבצעיות רוסיות מתקדמות, שעלולות - בהינתן החלטה רוסית - להגביל במידה ניכרת את חופש הפעולה המבצעי של ישראל בלבנון ובסוריה.

האסטרטגיה הישראלית בזירה זו בשנים האחרונות זכתה לכותרת "המערכה שבין המלחמות" (מב"מ). ניתוח נכון של המצב בזירות השונות הוביל את הדרג המדיני והדרג הצבאי הבכיר להערכה שניהול נכון של סיכוני ההסלמה יוכל לאפשר לישראל להפעיל את כוחה על מנת לצמצם איומים קיימים ומתהווים, בלי להביא לעימות רחב-היקף ובלתי רצוי.

הערכה זו, שאכן התאמתה, הובילה מאז שנת 2013 לפעילות מבצעית מתמשכת, רבת תעוזה ודמיון, שכללה מאות תקיפות בשטח סוריה ובזירות נוספות. הפעילות כוונה בעיקר נגד העברה של אמצעי לחימה מתקדמים לחזבאללה, ובשנתיים האחרונות גם נגד המאמץ האיראני להתבסס צבאית בסוריה ולכונן "גשר יבשתי" מאיראן דרך עיראק לסוריה. במהלך 2019 התברר כי גם שטח עיראק מנוצל על ידי איראן להעברת אמצעי לחימה וכפלטפורמה אפשרית לתקיפת ישראל בטילים. התפתחות זאת הובילה להרחבת גבולות המב"מ גם לעיראק.

בחינה רחבה של אסטרטגיה ישראלית זו מלמדת שהיו לה הישגים חשובים. היא אומנם לא הביאה להוצאת הכוחות האיראניים מסוריה (וסביר להניח שלא כיוונה מלכתחילה ליעד שאפתני זה), אך קיימות עדויות לכך שקצב ההתבססות האיראנית הואט, ואפשר שגם מאפייני הפריסה של הכוחות הושפעו מפעולותיה של ישראל. המאמץ למנוע את העברות אמצעי הלחימה לידי חזבאללה לא הצליח לחלוטין, אך נראה שהאט את הקצב שלהן ומנע את ההצטיידות המסיבית בכמה מרכיבי איכות. עם זאת, בחלוף שבע שנים, נראה ששילוב של גורמים מוביל לכך שמתכונתה הנוכחית של הפעילות הישראלית נמצאת מעבר לנקודת השיא של ההצלחה, מתמודדת עם עומס של סיכונים ועלולה להוביל לעימות רחב היקף ואף למלחמה.

באשר לחזבאללה, הוא עודנו מורתע ממלחמה עם ישראל ומרוסן, אך נחוש לשמר קווים אדומים מול ישראל (מניעת תקיפות בשטח לבנון וכנראה גם הרוגים של הארגון בסוריה), ולממש את הפרויקט להסבת מספר רב של טילים ורקטות שברשותו למדויקים ("פרויקט דיוק הטילים").

העברת מרכז הכובד של הפעילות סביב "פרויקט הדיוק" מסוריה ללבנון חידדה את האתגר שניצב לפתחה של ישראל. סיכוני ההסלמה הנובעים מכך הומחשו השנה באירועים בסוף אוגוסט ובתחילת ספטמבר 2019, שבהם נמנעה הסלמה רחבה שעלולה הייתה להתרחש אילו טילי הנ"ט ששיגרו פעילי חזבאללה הביאו להרג של ישראלים. הסלמה כזאת, אם תידרדר למלחמה כוללת, יכולה לבוא לידי ביטוי בשני מתארים עיקריים: "מלחמת לבנון השלישית" עם חזבאללה בלבנון שתהיה עצימה והרסנית בהרבה ממלחמת לבנון השנייה; ו"מלחמת הצפון הראשונה" עם חזבאללה בלבנון, אך גם עם כוחות בסוריה ובעיראק ואולי גם באיראן ובמדינות נוספות (הסלמה יכולה להתפתח גם בעקבות תגובה איראנית נגד מטרות ישראליות לאחר החיסול של סולימאני על-ידי האמריקאים). במתארים אלה צפויה ישראל להתמודד עם ירי מסיבי לעורף, שמקצתו טילים מדויקים, עם ניסיון להחדרת כוחות קרקעיים לשטחה ועם מתקפה תודעתית רחבה לערעור כושר העמידה של הציבור והאמון שלו בהנהגה המדינית והצבאית.

סיכוני ההסלמה מחייבים את ישראל לקיים גם דיון עקרוני יותר על התועלת הכוללת ועל הסיכונים הכרוכים במאמץ למנוע מהלכי התעצמות קונוונציונלית של האויב (בניגוד למאמצי התעצמות בתחום הגרעין, שלגביהם קיימת הסכמה רחבה כי נכון להפעיל את הכוח במטרה לסכלם, במסגרת "דוקטרינת בגין"). בהקשר ל"פרויקט הדיוק", הדיון צריך לעמת את הנזק האפשרי מהפעלת הנשק המדויק עם אפשרויות הפעולה (ההגנתיות וההתקפיות) נגדו. במסגרת זו יש לקיים גם דיון מעמיק על הרעיון של "מתקפת מנע" כלפי ארגון חזבאללה ועל העיתוי הנכון למתקפה כזאת, לנוכח התקדמות "פרויקט הדיוק" ומול חלופות אחרות.

המערכת הפלסטינית: מפוצלת, בקיפאון מדיני ועל סף הסלמה

הפרק החמישי עוסק במערכת הפלסטינית, המפוצלת לשתי מערכות משנה - חמאס, השולט ברצועת עזה; והרשות הפלסטינית, השולטת בגדה המערבית. אסטרטגיית "ניהול הסכסוך" של ממשלת ישראל בעשור האחרון חותרת לדחות ככל שאפשר את הקמתה של מדינה פלסטינית בשטחי יהודה ושומרון. מול רצועת עזה פועלת ישראל למעשה לשימור חמאס כישות שולטת (בהעדר חלופה אחרת), מוחלשת, מרסנת ומרוסנת. בפועל, ישראל דוגלת במדיניות של בידול בין שני האזורים, ובאופן סמוי היא גם פועלת למניעת אפשרות לפיוס בין הרשות לחמאס.

היעדים המיידיים של הרשות הפלסטינית הם שרידות, ביצור שלטון פתח וביסוס מורשת עבאס. תנועת פתח השולטת ברשות נתונה לביקורת קשה ונמצאת בדילמה - כיצד להתקדם לעבר היעד של מדינה פלסטינית בלי לאבד את הישגיה מאז הסכם אוסלו. למרות שבכירי הרשות מאיימים מעת לעת בפירוקה וב"החזרת המפתחות" לישראל, נראה כי הם נרתעים ממהלך כזה. בפועל, התיאום בין כוחות הביטחון של הרשות לבין צה"ל נמשך בהתאם לאינטרס של הרשות במניעת התפרצות אלימה, ולאור השלילה העקבית של עבאס את דרך הטרור. זאת, למרות סקרים המעידים על תמיכה גוברת במאבק אלים בקרב הציבור הפלסטיני. במקביל מאבדת הסוגיה הפלסטינית בהדרגה ממרכזיותה ומחשיבותה בשיח האזורי והבינלאומי.

מתחת לפני השטח מתנהלת תחרות על ההנהגה ביום שאחרי עבאס. בכל מקרה, ביום שאחרי עבאס ימשיך חמאס לנסות להשתלט על מוסדות הרשות, לחדור לשורות אש"ף ולהעמיק את השפעתו בגדה המערבית. בידי ישראל יכולת למזער נזקים ואף לקדם הזדמנויות בעקבות הסתלקות עבאס, כל עוד היא לא "תמליך" את המנהיג הבא, אלא תסייע לבסס את ההנהגה שתיבחר על ידי מנגנוני פתח או בבחירות כלליות.

חמאס נתון במתח בין אחריותו השלטונית ברצועת עזה לבין זהותו כתנועת התנגדות. אחרי כשלוש שנים וחצי של שקט יחסי לאחר מבצע 'צוק איתן', רצועת עזה נמצאת מאז מארס 2018 על סף התלקחות, למרות שישראל וחמאס אינם חפצים בהסלמה. חמאס מציב בפני ישראל את הבחירה בין הסלמה להסדרה. הוא הצליח להביא את ישראל להסכים להכנסת כסף קטרי לרצועה, בתמורה להתחייבותו לצמצם את "ההתנגדות העממית" האלימה על הגדר. במקביל מבסס חמאס את ההרתעה הצבאית מול ישראל - הארגון מקפיד לבצע ירי רקטי בתגובה לפעילות צבאית ישראלית, אך גם ככלי להפעלת לחץ על ישראל במשא ומתן, על מנת שזו תסכים לשיפור מצב האוכלוסייה והתשתיות ברצועה. למצרים תפקיד מרכזי בייצוב ובהרגעת הרצועה, והיא מיצבה עצמה כגורם המתווך הבלעדי בין ישראל לחמאס וגם מול הג'האד האסלאמי.

החלופה העדיפה מבחינת שמירה על האינטרסים הביטחוניים של ישראל, וכן בעלת היתכנות היישום הגבוהה ביותר, היא כינון הפסקת אש ארוכת טווח בין ישראל לחמאס בתיווך מצרי. הפסקת אש כזאת ("הסדרה"), תכלול הקלות ניכרות בסגר על הרצועה וקידום פרויקטים תשתיתיים. אם ישראל וחמאס לא יגיעו להבנות בדבר הפסקת אש ממושכת ויישמו אותן, תעלה הסבירות לעימות צבאי רחב-היקף ברצועת עזה. אומנם, כינון הסדרה לאחר מבצע צבאי רחב-היקף יאפשר לישראל להגיע להפסקת אש מעמדת יתרון ועם הרתעה מחוזקת מול חמאס, אך יגרור גם נזק ואבדות רבות, וספק אם התנאים להסדרה בסיומו יהיו משופרים במידה משמעותית ביחס לאלו שניתן להשיג כיום. מבין החלופות שעומדות בפניה של ישראל אין פתרון שימנע התעצמות צבאית של חמאס או של הג'האד האסלאמי לאורך זמן, אך חלופת ההסדרה מאפשרת שיפור המצב הביטחוני בעוטף עזה וכן טיפול במצוקה ההומניטרית ברצועה.

השלכות המצוקה האסטרטגית במערכת הפלסטינית אינן לטובת ישראל וגוברת הסבירות להסלמה הן ברצועת עזה והן בגדה המערבית. ואולם, המצב הנוכחי בזירה הפלסטינית מאפשר לישראל לקדם ארכיטקטורת יחסים גם בלי הסכם כולל, שתתבסס על היפרדות מדינית, טריטוריאלית ודמוגרפית, ועל שלטון פלסטיני עצמאי ואפקטיבי בגדה המערבית. זאת לצד מהלכי הסדרה מוגבלים ברצועת עזה, שיאפשרו לכל הפחות את הרחקת העימות הבא. לשם כך, על ישראל לפעול בשני ערוצים:

* הראשון - לחזק את הרשות הפלסטינית ככתובת הלגיטימית היחידה להסדר עתידי ולהציב יעד מדיני בדמות "הסדרי מעבר", שיעצבו היפרדות ויתוו תנאים למציאות של שתי מדינות בעתיד ("תוכנית ה-INSS").

* השני – לסמן את חמאס ככתובת אחראית זמנית ברצועת עזה ולהשיג הפסקת אש ממושכת עימו, תמורת הקלות כלכליות נרחבות.

החברה הישראלית: שיתוק פוליטי, הקצנה בשיח וירידה בחוסן החברתי

הפרק השישי עוסק בישראל ובחברה הישראלית. המאפיין העיקרי של החברה הישראלית בשנת 2019 התבטא בהשלכותיו הרחבות של המשבר הפוליטי המתמשך בעקבות שני סבבי הבחירות לכנסת וההיערכות לסיבוב השלישי בחודש מרץ. הדבר יצר מבוי סתום שהתבטא בכישלון להקים ממשלה נבחרת, בהגבלת תפקודם השוטף של משרדי הממשלה וביכולתה של ממשלת המעבר לקבל החלטות בנושאים חיוניים. השנה החולפת התאפיינה גם בהעמקת המחלוקות במרחב הציבורי שמקורן בהשקפות עולם שונות, במיוחד באשר לאיזון הראוי בין ערכים לאומיים ודתיים לבין ערכים דמוקרטיים, ליברליים וחילוניים.

השנה הסתמנה גם היחלשות נוספת בלכידותה של החברה הישראלית. זו מתאפיינת בפערים סוציו-אקונומיים מתרחבים בין עשירים לעניים ובין מרכז לפריפריה. ככלל ניתן לומר כי גם אם ישראל היא מדינה בעלת עוצמות פנימיות ניכרות, בשנה החולפת הצטברו סימנים המעידים על האצת המגמה של היחלשות הלכידות החברתית בין קבוצות חברתיות לבין עצמן, ביניהן לבין המדינה ובין היחיד לבין המדינה.

בתנאים של עימות רחב-היקף יסתמנו, בדומה לעבר, התגייסות ציבורית והפגנת תמיכה בצה"ל. עם זאת, הימשכות העימות וריבוי פגיעות ונזקים בעורף, בהיעדר היערכות אזרחית מספקת, עלולים לערער את החוסן החברתי. תופעה זו יכולה להתבטא בהעצמת הפגיעה ביכולותיה המשקיות והאזרחיות של המדינה לנהל שגרת חירום באופן מושכל ולקיים רציפות תפקודית במהלך העימות, והיא אף עשויה לשבש את תהליך התאוששות שיידרש אחריו. לפיכך מומלץ להשקיע מאמץ מקדים בהתכוננות על פי תוכנית רב-שנתית סדורה, כדי לחזק את היערכות החזית האזרחית בישראל באמצעות העצמה ובנייה של מנגנוני חוסן קיימים וחדשים.

הסביבה האופרטיבית: המחשת יכולת התקיפה המדויקת של הציר הרדיקלי-שיעי

הפרק השביעי עוסק בסביבה האופרטיבית ומתמקד בעיקר בשיפור שחל ביכולתם הצבאית של אויביה של ישראל – ובמיוחד הגורמים השייכים לציר הרדיקלי-שיעי - כפי שהומחש השנה בתקיפה האיראנית על מתקני הנפט בערב הסעודית.

שיפור זה הוא תוצאה של מספר מאמצי בניין כוח השלובים זה בזה: הגדלה של כמויות הרקטות והטילים, הן כדי לשפר את השרידות שלהם והן כדי להרוות את מערכות ההגנה האווירית שלנו; מאמץ להצטיידות בטילים וברקטות בעלי דיוק גבוה, שיכולים לפגוע בנקודות התורפה האזרחיות (חשמל, גז ותשתיות לאומיות אחרות) והצבאיות (בסיסי חיל האוויר ומפקדות צבאיות) בישראל; הצטיידות ברחפנים ובכלי טיס בלתי מאוישים אחרים, גם הם לצורך פגיעה מדויקת; הצטיידות באמצעי הגנה אווירית משופרים במטרה לנטרל את השפעת חיל האוויר, שלתפקידו המרכזי בתפיסת הלחימה הישראלית הם מודעים היטב; שיפורים במערכי הגנת החופים והלחימה הימית; פיתוח יכולות בממד הסייבר; ותוכניות להפעיל כוחות בשטחנו, בין השאר תוך שימוש במנהרות התקפיות (שחלקן נחשפו ונוטרלו השנה) לשיבוש יכולת הפעולה ההתקפית וההגנתית של צה"ל ולהגברת הפגיעה בכושר העמידה של העורף.

מאמצי בניין כוח אלו קשורים כנראה בשינוי יסודי יותר שמתחולל במחשבה הצבאית של הגורמים המזוהים עם הציר הרדיקלי- שיעי. שינוי זה מוביל אותם מתפיסת ניצחון המבוססת על התשת האוכלוסייה בישראל ("ניצחון באמצעות אי-הפסד") לתפיסה שונה המבקשת לפגוע, מזירות שונות (לבנון, סוריה, עיראק ואולי גם תימן), גם בתשתיות לאומיות בישראל וביכולות צבאיות חיוניות, כדי להוציא את המערכת הישראלית משיווי משקלה ולהביא לערעורה.

ההמלצות העיקריות של הפרק הן: לסכם ולתקצב תוכנית רב-שנתית לצה"ל; להיערך למלחמה רב-זירתית כתרחיש ייחוס עיקרי; לסגור פערי ציפיות בציבור באשר למאפייניה של המלחמה, למחיריה ולתוצאותיה האפשרויות; להמשיך ולשכלל, גם כחלק מהתכנית הרב-שנתית אך גם בהסתכלות לאומית שלמה, את הדיון על הכרעה וניצחון בעידן הנוכחי. זאת, תוך מיצוי ושילוב טכנולוגיות מתקדמות.

סיכום

מקובל להניח שההרתעה הישראלית מפני עימות רחב היקף ומלחמה עודנה יציבה. ואכן, כל המדינות והארגונים בסביבתה של ישראל מודעים היטב לעוצמתה ולנזק שייגרם להם כתוצאה מעימות כזה. לכן, הם מעדיפים להימנע מעימות רחב היקף עם ישראל ובוודאי ממלחמה.

עם זאת, כמה גורמים מובילים לאפשרות שעימות כזה יכול להתרחש בכל זאת בשנת 2020: מוטיבציות בעייתיות של כמה מגורמי הכוח ("פרויקט הדיוק" של חזבאללה, ההתבססות האיראנית בזירות השונות ומאמצי חמאס לכפות על ישראל הסדרה בתנאיו) מובילות את ישראל לפעולות סיכול ותגובה העלולות להוביל להסלמה; התגברות הסיכונים של מתכונת הפעולה הישראלית הנוכחית במערכה שבין המלחמות (מב"מ) ושינוי במדיניות התגובה של איראן וגורמים נוספים לפעולות הישראליות( ובנוסף - אפשרות לתגובה איראנית על חיסול סולימאני); ההתרחקות מהעימותים בשנת 2006 (בלבנון) ובשנת 2014 (בעזה) המובילה, באופן טבעי, להתערערות הגורמים המרסנים.

בנוסף לאיומים שתוארו כאן, על ישראל להתמודד גם עם אתגרי השפעה זרה על התהליכים הפוליטיים; עם הקושי לברר את המציאות, להבין אותה ולקבל החלטות בעידן של "פוסט אמת" ו"פייק ניוז"; ועם הצורך להגן על ההון הרוחני והטכנולוגי שלה מפני יצוא בלתי מבוקר ועל נכסיה האסטרטגיים מפני שליטה זרה.

ישראל מתמודדת אפוא עם ריבוי זירות פעילות ועם שורה של סוגיות אסטרטגיות ואופרטיביות מאתגרות. הפער העיקרי העולה מההערכה האסטרטגית הוא הצורך באסטרטגיה ישראלית עדכנית, כוללת ורלוונטית לעת הנוכחית שתאפשר סיכול של איומים קיימים ומתהווים ללא הסלמה לעימות רחב היקף ולמלחמה. שבעת פרקי ההערכה, שנכתבו על ידי חוקרי המכון, מתארים את תמונת המצב המורכבת בזירות השונות וכוללים המלצות לדרכי הפעולה הנכונות לישראל. בפרק האחרון של ההערכה מסכם ראש המכון למחקרי ביטחון לאומי, אלוף (מיל.) עמוס ידלין, את הערכת המכון לשנת 2020, ומפרט שורה של המלצות שמימושן יכול לאפשר לישראל להתמודד עם התמונה המורכבת, לעצב את הסביבה שבה היא פועלת ולחזק את חוסנה הפנימי, כדי שתוכל לממש את יעדי הביטחון הלאומי שלה.

סיכום מצבה האסטרטגי של ישראל 2020-2019 מגמות, התפתחויות והמלצות

מגמות חיוביות:

מצד אחד, נראה שמצבה האסטרטגי של ישראל איתן. ההרתעה הישראלית מפני מלחמה מבוססת, והסבירות למתקפה יזומה ונרחבת מצד האויבים השונים נותרה נמוכה; לא ניתן להצביע על איומים קיומיים חדשים, והאיום הקונוונציונלי נותר מוגבל; הברית עם ארצות הברית איתנה ואף מתחזקת (גם לאור חיסול סולימאני), תוך שישראל מצליחה לפתח קשרים טובים גם עם רוסיה וסין; ישראל מצליחה לעכב חלק ממאמצי ההתבססות האיראנית במזרח התיכון (וחיסול סולימאני יכול להגביר מגמה זו); שיתופי הפעולה עם מדינות ערב הפרגמטיות (ירדן, מצרים, מדינות המפרץ) מבוססים, מתפתחים וחלקם אף "יוצאים לאור"; הסוגיה הפלסטינית שישראל מנסה "לנהל", תוך בידול בין הגדה המערבית ועזה, אינה מגבילה את חופש הפעולה המדיני והצבאי שלה; היקפי הטרור הפלסטיני בגדה המערבית נמוכים יחסית, וחמאס מורתע מהפעלת כוח משמעותית מרצועת עזה; כלכלת ישראל יציבה; והנכסיות הישראלית בהיבטי הטכנולוגיה, הסייבר והלוחמה בטרור מוכרת במזרח התיכון ובעולם.

מגמות שליליות:

מצד שני, ישראל אינה מצליחה לתרגם את עוצמתה להישגים מדיניים, ואין לה אסטרטגיה שלמה ומגובשת להתמודדות עם ריבוי האתגרים ועם המאפיינים המגוונים שלהם; הציר הרדיקלי-השיעי מלוכד, אגרסיבי ומפעיל מגוון אמצעים נגד ישראל; איראן מגלה תעוזה בפעילות הצבאית ובתחום הגרעין; הקשב הבינלאומי למזרח התיכון יורד, ובעקבותיו גם הנכונות לסייע בפתרון בעיות האזור; במערכת הפלסטינית יש נפיצות גבוהה על רקע הקיפאון המדיני מול הרשות הפלסטינית, המצוקה העמוקה ברצועת עזה ומגבלות ההסדרה מול חמאס; "פרויקט הדיוק" בהובלת איראן מתקדם למרות המאמצים לבלימתו; עלתה הסבירות להסלמה רב-זירתית בעקבות פעילות הנגד של ישראל במערכה שבין המלחמות, ובמסגרת זו איראן וחזבאללה כבר החלו בתגובות צבאיות על פעילות ישראל; החוסן החברתי בירידה; העורף הישראלי אינו מוכן לפגיעה נרחבת במהלך עימות צבאי; והמשבר הפוליטי בישראל משתק ואינו מאפשר קבלת החלטות כבדות משקל.

התפתחויות אפשריות בשנת 2020

"פריצה" איראנית (או "זחילה") בתחום הגרעין, שתקצר את פרק הזמן להגעה ליכולת גרעין צבאי; תחילת משא ומתן ואולי אף הגעה ל"הסכם משופר לכאורה" בין המערב לאיראן בנושא הגרעין; "דינמיקת הסלמה" לא מתוכננת מול איראן ובזירה הצפונית עקב פעילות ישראלית או אמריקאית, שיובילו לעימות נרחב ואף למלחמה; התקדמות ב"פרויקט הדיוק" של חזבאללה, עד כדי תחילת ייצור מתועש על אדמת לבנון; הפעלת כוח צבאי נגד ישראל בהכוונה איראנית מסוריה, מעיראק ומתימן; הפעלת כוח צבאי ישירות משטח איראן נגד ישראל; יציאה נוספת של כוחות אמריקאיים מהאזור ועלייה בנוכחות ובהשפעה הרוסית; המשך שיקום המערכת הביטחונית הסורית, כולל בתחום הנשק הכימי; "הסדרה" עם חמאס בעזה שתגביל את הפעלת הכוח הישראלית, ועלולה להעמיק את המשבר עם הרשות הפלסטינית; היחלשות נוספת של הרשות עד כדי כאוס שלטוני בגדה המערבית, ייתכן על רקע חילופי הנהגה; משבר הומניטרי ברצועת עזה, שעלול להביא את חמאס להפעלת כוח נרחבת נגד ישראל; הסלמה ועימות רחב-היקף מול עזה עקב פעילות של גורמים סוררים, בניגוד לעמדת חמאס.

ההמלצות העיקריות

1. בהקשר האיראני - להידבר עם ארצות הברית לגבי תרחישים בעייתיים לישראל ("פריצה"/"זחילה" לגרעין, הסכם משופר לכאורה והסלמה צבאית); ובמקביל – להכין אופציה התקפית אמינה מול איראן.
2. לבצע התאמות בשיטות, בזירות ובקצב הפעולה במערכה שבין המלחמות (מב"מ), שבמתכונתה הנוכחית תתקשה להגיע להישגים ללא הסלמה לעימות נרחב ואף למלחמה; לקיים דיון מעמיק על "מתקפת מנע" כלפי חזבאללה ועל עיתויה הנכון, לנוכח התקדמות "פרויקט הדיוק" ולמול חלופות אחרות.
3. להיערך למלחמה רב-זירתית ("מלחמת הצפון הראשונה") כתרחיש ייחוס עיקרי, ולצמצם את פערי הציפיות בציבור באשר למאפייניה של המלחמה ולתוצאותיה האפשריות; ליזום מאמץ מדיני וביטחוני למניעת מלחמה ולמצות חלופות אחרות לקידום יעדי ישראל בזירה הצפונית.
4. לחזק את הרשות הפלסטינית ככתובת הלגיטימית היחידה להסדר עתידי ולהציב יעד מדיני בדמות "הסדרי מעבר", שיעצבו היפרדות ויתוו תנאים למציאות של שתי מדינות בעתיד ("תוכנית ה-INSS").
5. לסמן את חמאס ככתובת אחראית זמנית ברצועת עזה ולהשיג הפסקת אש ממושכת עימו, תמורת שיפור מצב האוכלוסייה בעזה והתשתיות האזרחיות, ותוך מאמץ לצמצום התעצמותו. במקרה של עימות – למקד את המהלך הצה"לי בפגיעה קשה מאוד בזרוע הצבאית של החמאס.
6. לחזק את היחסים האסטרטגיים עם ארצות הברית בפורמט עדכני שאיננו מגביל את חופש הפעולה הישראלי ולשקם את התמיכה הדו-מפלגתית בישראל.
7. לשמר את ערוצי השיח והתיאום האסטרטגי עם רוסיה; לפתח את היחסים עם סין, בתיאום הדוק עם ארצות הברית, ולהרחיב ולהעמיק את בסיס המומחיות בישראל על סין; להדק את היחסים עם אירופה.
8. לשקם את היחסים עם ירדן ולהמשיך לפתח את שיתוף הפעולה עם המדינות הסוניות הפרגמטיות במזרח התיכון, תוך מודעות למגבלותיו.
9. לסכם ולתקצב תוכנית רב-שנתית לצה"ל; להמשיך לשכלל, גם כחלק מהתוכנית הרב-שנתית אך גם בהסתכלות לאומית שלמה, את הדיון על הכרעה וניצחון בעידן הנוכחי; לחזק את היערכות החזית האזרחית בישראל באמצעות העצמה ובנייה של מנגנוני חוסן קיימים וחדשים.
10. להמשיך לחזק את היתרון היחסי של ישראל בתחום הסייבר וטכנולוגיית הבינה המלאכותית, כגל נושא להעצמת היתרון האיכותי הביטחוני של ישראל וכמרכיב מרכזי לחיזוק כלכלתה ומעמדה הבינלאומי.