הצטרפות סין לשיחות הסנקציות על איראן: האומנם התקדמות?

ההודעה על הצטרפות סין לסבב השיחות החדש בעניין הסנקציות על איראן התקבלה בתחילה כבשורה חיובית, אולם אין להניח שהמהלך מצביע על שינוי מדיניותה בנושא ואין להסיק שהמאבק הבינלאומי נגד איראן יצבור תנופה מחודשת. אף על פי כן, חשוב לבחון מדוע החליטה סין בכל זאת להצטרף לשיחות ואילו השלכות יכולות להיות לכך.

ראשית, יש להבהיר שהחלטת סין לתמוך בסבב סנקציות נוסף אינה מהווה תקדים, שכן היא הייתה שותפה לשלושת ההחלטות הקודמות. בדומה לכך, ניתן להעריך שמכלול האינטרסים שלה בנושא נותר כשהיה. במישור הכלכלי, איראן היא אחת מחמשת יצואניות הנפט הגדולות לסין, בייג'ינג חתומה עימה על חוזי השקעות במגזר הנפט בהיקף של מיליארדי דולרים, ויש לה עמה קשרי סחר ענפים. אמנם, סין מצמצמת לאחרונה את יבוא הנפט מאיראן, אולם היא גם מעריכה שבמקרה בו תיושמנה סנקציות משמעותיות על הכלכלה האיראנית תהיה היא הנפגעת העיקרית מבין מדינות העולם. במישור האסטרטגי-מדיני, נראה שהמשטר האיראני ממשיך למלא תפקיד חשוב עבור סין. להערכת בייג'ינג, מאז סיום המלחמה הקרה ארה"ב מרחיבה את אחיזתה במזה"ת ומשתלטת על מקורות הנפט שבו. מצב זה, בצירוף שליטתה בנתיבים הימיים, הופך את סין לבת-ערובה בידה. בנסיבות אלה, הישרדות המשטר האיראני ממלא תפקיד כפול עבורה, הן בהיותה של איראן מדינת נפט חשובה הנקייה מהשפעה אמריקאית והן בהיותה תווך יבשתי אפשרי (ברצף אחד עם פקיסטן) בין סין למפרץ הפרסי. לכן, חשוב לסין למנוע את קריסתו. מניע נוסף לרצונה של סין לשמר את קשריה עם המשטר האיראני הוא מעמדה של איראן כיצואנית טרור. סין רואה בטרור ובהתעוררות האסלאם הקיצוני איומים משמעותיים, וקשריה עם טהרן נתפסים על-ידה כאמצעי להרחקתם. במישור רחב יותר, בייג'ינג רואה במאבקה של הקהילה הבינלאומית באיראן מקרה מייצג לניסיונותיה של ארה"ב לכפות את ערכיה על יריבותיה, ובכללן סין, וכך לבסס את מעמדה ההגמוני. הכשלת התערבותה של ארה"ב באיראן נתפסת אפוא על-ידי סין כיעד חשוב.

אם כך, מדוע סין החליטה בכל זאת להצטרף לשיחות הסנקציות? כפי שארע בסבבים הקודמים, גם עתה קשורה ההחלטה ליחסיה עם ארה"ב. לצד תחרות ארוכת-טווח, יחסי סין-ארה"ב כוללים גם מידה רבה של שיתוף פעולה, ובייג'ינג מעריכה שתלותה בארה"ב גדולה מאוד. הדבר מתייחס לא רק ליחסי סחר והשקעות, אלא גם ליציבות המדינית והאסטרטגית שמספקת ארה"ב למערכת הבינלאומית – יציבות שפיתוחה הכלכלי של סין תלוי בה. מאז כניסת ממשל אובמה לתפקידו הידרדרו יחסי השתיים והתעוררו ביניהן מחלוקות קשות, ביניהן סוגיית שער החליפין של המטבע הסיני וצמצום גרעון הסחר האמריקאי, עסקת הנשק האמריקאית עם טאיוון (אשר טרם יצאה לפועל), והפסקת פעילותה של גוגל בסין. מחלוקות אלה נוגעות בתחומים עקרוניים לסין, והמחיר אותו תשלם אם לא תיושבנה צפוי להיות גבוה. ואכן, לאחרונה סין החלה לפעול להרגעת המתיחות, וניתן לשער שהסכמתה להיכנס לשיחות הסנקציות קשורה בכך.

סיבה אפשרית נוספת להצטרפות סין לשיחות היא החשש שהמעצמות המערביות ינטשו את נתיב הסנקציות הקולקטיביות ויאמצו סנקציות חד-צדדיות חריפות. הדבר יציב אותה בפני דילמה האם להישאר מחוץ למעגל הסנקציות או להשתלב בו. האפשרות הראשונה עלולה לפגוע ביחסיה הכלכליים והדיפלומטיים עם המערב, ואילו האפשרות השנייה תגרור פגיעה קשה ביחסיה עם איראן ובתדמיתה בעיני המדינות המתפתחות. אל מול דילמה זו, ההצטרפות לשיחות הסנקציות איננה נראית כה גרועה; היא איננה חורגת מהקו שננקט עד כה, היא מקנה לסין שליטה מסוימת במהלכים, ומעניקה לה ארכת זמן נוספת.

נוסף על שיקולים אלה, סביר להניח שהחלטת סין הונעה גם מסיבות אחרות, אשר לפחות שתיים מהן זכו להתייחסות פומבית: התחייבותה של ערב הסעודית, באמצעות ארה"ב, לספק את צורכי הנפט שלה אם תיפגע אספקת הנפט מאיראן; והעברת מידע חדש לסין על-ידי משלחת ישראלית רמת דרג שביקרה שם בפברואר על התקדמות פרויקט הגרעין ועל ההשלכות השליליות שתהיינה להתחמשות איראן בגרעין על כלכלת העולם. סיבות אלה, ובעיקר ההצעה הסעודית, בודאי תרמו לגיבוש החלטת סין, אך לא בטוח שהיוו מניע עיקרי. חמור מכך – קשה להניח שהן שינו את עמדתה הבסיסית של סין לגבי איראן. ככל הידוע, ההצעה הסעודית נמצאת על השולחן מזה שנה או יותר, ועד כה לא הניעה את בייג'ינג להצטרף לשיחות הסנקציות. מכאן, שנדרש גורם נוסף כדי להובילה אל שולחן הדיונים. אשר למידע שהעבירה ישראל, אף אם הוא שינה את הערכותיה של סין לגבי פרויקט הגרעין, ניתן לשער שסין הביאה בחשבון זה מכבר את האפשרות שאיראן תרכוש יכולת צבאית גרעינית (בין אם התחמשות בפצצה ובין אם השגת יכולת סף), והדבר לא נתפס בעיניה כאיום מהמעלה הראשונה. אמנם, בייג'ינג מצהירה על התנגדותה להתחמשות איראן בגרעין והיא אכן רואה בשלילה אפשרות זו, אולם היא רואה בחומרה רבה לא פחות את האפשרות שיציבות המשטר האיראני תתערער עקב לחצי הקהילה הבינלאומית. עם זאת, אין להמעיט בחשיבות המסרים שהעבירה ישראל, שכן מהלכיה האפשריים של ישראל בסוגיית איראן נשקלים על-ידי סין ברצינות.

דיון זה מוביל לשאלת השלכותיה של הצטרפות סין לשיחות הסנקציות. כאמור, עמדותיה הבסיסיות של בייג'ינג בסוגיית איראן נותרו לפי שעה בעינן, ומשמעות הדבר שהצטרפותה לשיחות הסנקציות עלולה להאריך את משכן ולהחליש את יעילותן. בהכללה, סין צפויה לשלול סנקציות שתפגענה ביציבות המשטר – בהן הגבלות על מגזרי האנרגיה, הפיננסים והסחר של איראן – ובכך להקהות את עוקצו של סבב הסנקציות המתוכנן. הדבר יציב את מעצמות המערב בפני אתגר, שכן הן לא תרצנה לוותר על השתתפותה של סין ותעדפנה החלטות פשרניות הכוללות את סין על פני החלטות אפקטיביות בלעדיה. בינתיים, התמשכות השיחות תעניק לאיראן ארכת זמן קריטית. ההצהרות שפרסמה בסמוך להודעה על השתתפותה בשיחות, על פיהן היא עודנה מתנגדת לנקיטת צעדים כפויים, מבשרות על הקשיים הצפויים בדרך.

המסקנה הנובעת מכך היא, שכל עוד לא יחול שינוי משמעותי בתפיסת האינטרסים של סין לגבי איראן הצטרפותה הכפויה לשיחות הסנקציות לא תקדם את מהלכי הקהילה הבינלאומית, ואולי אף להיפך. לפיכך, יש לשאול אילו מהלכים יישנו את עמדתה הבסיסית של סין לגבי הפרויקט האיראני ויניעו אותה לפעולה יעילה לבלימתו. התשובה טמונה באינטרסים הסיניים הבסיסיים: יציבות המזה"ת, ועימו משק האנרגיה העולמי, ובלימת אחיזתה הצבאית של ארה"ב במפרץ הפרסי. אם סין תשתכנע שהמשך הפרויקט האיראני מאיים על האינטרסים הללו, או אז יתכן שתירתם לפעולה.