פרסומים
מהן המשמעויות של שינוי במתווה הסיוע הישיר האמריקאי לישראל?
מבט על, גיליון 2094, 2 בפברואר 2026
הסיוע הביטחוני האמריקאי לישראל מהווה זה עשרות שנים נדבך מרכזי ביחסים האסטרטגיים בין שתי המדינות, וכן רכיב יסוד בתפיסת הביטחון הלאומי של ישראל. מעבר להיקפו הכספי, הסיוע משמש עוגן מוסדי, פוליטי וסמלי לברית בין ירושלים לוושינגטון, ומגלם את מחויבותה של ארצות הברית לשימור יתרונה הצבאי האיכותי של ישראל בסביבה אזורית מאתגרת. ההסכם הרב־שנתי הנוכחי (2028-2019) שנחתם בשנת 2016, מעמיד את היקף הסיוע על 3.8 מיליארד דולר בשנה, מתוכם 3.3 מיליארד דולר בסיוע חוץ ישיר ואילו 500 מיליון בשנה בסיוע משרד ההגנה למימון פיתוח משותף של מערכות הגנה נגד טילים.[1] ארצות הברית מספקת סיוע גם למדינות נוספות באזור, כאשר ירדן ומצרים מקבלות כל אחת כ-2 מיליארד דולר בשנה. עם זאת, הסיוע לישראל הוא הגדול ביותר למעט המקרה החריג של אוקראינה מאז פרוץ המלחמה עם רוסיה.
בשנים האחרונות גובר השיח הציבורי והמקצועי בשאלת עתידו של הסיוע. הצהרות פומביות של גורמים מדיניים בישראל, ובהן גם דברי ראש הממשלה לאחרונה בדבר שאיפה לצמצום הדרגתי של הסיוע בעשור הקרוב, משקפות שינוי תפיסתי: מעבר מדיון טכני על תנאי ההסכם לדיון עקרוני על עצמאות ביטחונית, חוסן כלכלי ומשמעויות אסטרטגיות של הישענות ממושכת על סיוע חוץ והבנה של מעמדה המשתנה של ישראל בפוליטיקה האמריקאית. במקביל, גם בארצות הברית מתעצם הדיון הציבורי והפוליטי על היקף סיוע החוץ בכלל ועל הסיוע לישראל בפרט, על רקע שינויים בזירה הפוליטית הפנימית והבינלאומית ובזירה הביטחונית. מאמר זה מנתח את המשמעויות הכלכליות של השינוי במתווה הסיוע הישיר האמריקאי לישראל ומספק המלצות מדיניות להמשך הקשרים הביטחוניים בין שתי המדינות.
שיקולים פנים ישראלים
מן ההיבט הכלכלי, מצבה של ישראל כיום שונה מהותית מזה שהיה בעת חתימת ההסכם הקודם. בעשור האחרון חוותה הכלכלה הישראלית צמיחה מתמשכת, שהתבטאה בהתרחבות משמעותית של התמ״ג ובחיזוק יכולתה של המדינה להתמודד עם משברים חריגים, ובהם משבר הקורונה ומלחמת "חרבות ברזל". כתוצאה מכך, כפי שמתואר בתרשים 1, משקלו היחסי של הסיוע האמריקאי מתוך התוצר הלאומי ירד לכחצי אחוז בלבד. נתון זה מלמד כי מבחינה מקרו־כלכלית, ישראל מסוגלת לשאת בנטל תקציבי גבוה יותר מאשר בעבר בכוחות עצמה.
תרשים 1: הסיוע הצבאי האמריקאי כאחוז מהתמ״ג הישראלי בשנים 2000 – 2025 (לא כולל הסיוע המיוחד במלחמת "חרבות ברזל")
בנוסף, תנאי הסיוע עצמם השתנו באופן שמצמצם את תרומתו הישירה למשק הישראלי. בעוד שבעבר חלק מכספי הסיוע ניתן היה להמיר לרכש מקומי, מגמה זו נשחקה בהדרגה, ובשנת 2028 צפויה להיעלם לחלוטין. מגמה זו מתוארת בתרשים 2, המציג את סכומי דולר מהסיוע שניתן להמיר לשקלים לפי נתונים מה-Congressional Research Service (April 10th, 2018). המשמעות היא שהסיוע מנותב כמעט כולו לרכש בארצות הברית, ובכך תורם פחות לחיזוק התעשיות הביטחוניות המקומיות בהשוואה לעבר.
תרשים 2: המרת סכומי דולר סיוע לשקלים כפי שנקבע בהסכם
עם זאת, בחינה דרך עדשת תקציב הביטחון מציירת תמונה מורכבת ואף מאתגרת יותר, במיוחד על רקע העלייה החדה בצורכי הביטחון בעקבות מלחמה ממושכת וסביבה אסטרטגית בלתי יציבה. הסיוע האמריקאי עדיין מהווה כ־15 אחוזים מתקציב הביטחון, ולפיכך צמצומו או הפסקתו יחייבו התאמות תקציביות משמעותיות בעיתוי רגיש במיוחד. במציאות זו, פער תקציבי שייווצר עקב ירידה בסיוע האמריקאי עלול להכביד על יכולת המערכת לעמוד בכל יעדיה ואף לחדד מתחים בין צורכי הביטחון לבין צרכים אזרחיים מתחרים.
ההתאמות התקציביות הנדרשות עשויות לכלול גידול בהוצאה הביטחונית המקומית, דחייה או צמצום של פרויקטים של רכש ופיתוח שאינם דחופים, וכן תהליכי התייעלות תקציבית. אולם, לנוכח היקף האתגרים הביטחוניים והלקחים ממלחמה ארוכה, מרחב התמרון התקציבי של מערכת הביטחון מוגבל יותר מכפי שהיה בעבר. לכן, צמצום הסיוע אינו יכול להתבסס רק על קיצוצים טכניים, אלא מחייב בחינה מערכתית של סדרי העדיפויות, איזון מחודש בין השקעות בכשירות מיידית לבין פיתוח ארוך טווח, והגדרה ברורה יותר של יכולות ליבה חיוניות.
גם בתנאים אלה, צמצום הסיוע אינו מחייב בהכרח תחליף מלא שקל מול שקל ומזמן הזדמנויות משמעותיות להתייעלות וחיזוק התעשיה המקומית. תהליך מתוכנן ומדורג עשוי לשמש מנוף לשיפור איכות ההוצאה הביטחונית, להגברת השקיפות והבקרה התקציבית ולחיזוק מנגנוני תכנון רב־שנתיים. בנוסף, צמצום הסיוע עשוי לאפשר למשרד הביטחון להגדיל רכש ״כחול־לבן״, לחזק את בסיס הידע והייצור המקומי ולצמצם תלות בשרשראות אספקה חיצוניות. במובן זה, האתגר התקציבי הנובע מירידה אפשרית בסיוע האמריקאי עשוי, בטווח הארוך, לתרום להתייעלות מבנית ולחיזוק החוסן הפיסקלי של מערכת הביטחון. אך זאת רק אם ינוהל בזהירות ובהתאמה הדוקה לההקשר הביטחוני המשתנה.
מעבר לשיקול התקציבי, הסיוע האמריקאי ממלא תפקיד מרכזי בשימור יכולותיה הצבאיות של ישראל. הוא מאפשר גישה שיטתית לאמצעי לחימה מתקדמים, השתלבות בתוכניות פיתוח אמריקאיות ושיתופי פעולה טכנולוגיים רחבי היקף. בולטת במיוחד תרומתו לפיתוח מערכות ההגנה האווירית והרב־שכבתית, אשר הוכיחו את חשיבותן המבצעית בעימותים צבאיים בשנתיים האחרונות. במובן זה, הסיוע אינו רק מקור מימון, אלא חלק ממערכת יחסים ביטחונית־טכנולוגית עמוקה, המעצבת את בניין הכוח של צה״ל. לכן, כל עוד יחתם הסכם חלופי שיעגן את גישתה של ישראל לתעשייה הצבאית האמריקאית, ניתן לשמר את מערכת היחסים הזו ואף להרחיבה.
שיקולים הנוגעים ליחסים עם ארה״ב
עצם הסיוע ועיגונו בהסכם ארוך טווח ייחודי בזירה הבינלאומית מביאים לידי ביטוי את היחסים המיוחדים בין ישראל לבין ארצות הברית ותוחמים את שיקול הדעת ושינויי המדיניות ביחס אליו במעבר מממשל אמריקאי אחד למשנהו. יחסים אלה, עיגונם והביטוי הפומבי שלהם, היוו לאורך השנים מרכיב עוצמה מרכזי עבור ישראל. צידו השני של המטבע כרוך בעלויות אסטרטגיות ופוליטיות. ראשית, קיומו של הסיוע מקנה לארצות הברית מנוף השפעה על המדיניות הישראלית. גם כאשר מנוף זה אינו מופעל באופן ישיר או גלוי, הוא מגביל במידה מסוימת את חופש הפעולה של ישראל ומגביר את רגישותה לשינויים בזירה הפוליטית האמריקאית.
גם מן הזווית האמריקאית חל שינוי בהיגיון האסטרטגי שבבסיס הסיוע. מבחינה כלכלית, העלייה החדה בהוצאה הביטחונית העולמית, על רקע המלחמה באוקראינה והחרפת התחרות בין מעצמות, יצרה ביקוש חסר תקדים לציוד צבאי. במציאות זו, התעשיות הביטחוניות האמריקאיות נהנות מצבר הזמנות משמעותי גם ללא תלות בסיוע לישראל, ולפיכך פוחת התמריץ האמריקאי לשמר את הסיוע בהיקפו הנוכחי משיקולים תעשייתיים גרידא.
מן הזווית הפוליטית הפנים האמריקאית, שינוי במבנה מזכר ההבנות עם ישראל פוגש את השיח הפנים אמריקאי בעיצומו של שינוי מבני ביחס אליה. הסיוע לישראל נשען לאורך שנים על קונצנזוס דו־מפלגתי רחב. עם זאת, מגמות ארוכות טווח ותהליכים מהירים יותר שחקו את הקונצנזוס הזה. בעשור האחרון ניתן לזהות סימני שחיקה בו, בעיקר בקצוות של המפה הפוליטית. בקרב חלקים מהמחנה הפרוגרסיבי במפלגה הדמוקרטית מעלים ביקורת גוברת על מדיניות ישראל ועל היקף התמיכה האמריקאית בה. לקהל הזה מתווסף הקצה השני של המפה הפוליטית, חלקם תומכי גישת ״אמריקה תחילה״ שמוביל טראמפ, הקוראים תיגר על התמיכה האמריקאית בישראל בכל ממדיה, ובכלל זאת הכלכליים. (טראמפ עצמו, למרות תביעתו ממגוון שחקנים בינלאומיים לא להישען על ארצות הברית לצרכיהם, תומך בהמשך הסיוע בתצורתו הנוכחית, על פי דיווחים בתקשורת.) מגמה זו הואצה במהלך מלחמת "חרבות ברזל" והובילה למשבר חסר תקדים בדעת הקהל האמריקאית ביחס לישראל, הכולל גם תמיכה גוברת בהגבלת הסיוע הצבאי לישראל. הסיוע הצבאי נתפס בהקשר הזה כמנוף להשפעה על המדיניות הישראלית וכהצדקה מוסרית להעמדת דרישות ייחודיות לישראל בתחום התנהלותה המדינית. קרי, בעיני חלקים בציבור האמריקאי, העובדה שארצות הברית מספקת לישראל סיוע צבאי ישיר הופכת את האמריקאים עצמם לשותפים באחריות לפעולות ישראל ולכן מחייבת לחץ עליה לשנות את התנהגותה.
המלצות למדיניות
- הגם שישראל נסמכת פחות מאשר בעבר על הסיוע הכספי הישיר מארצות הברית, להמשך הסיוע בתצורה כזו או אחרת חשיבות מדינית כביטוי ליחסים בין המדינות, וחשיבות צבאית בהבטחת הגישה הישראלית למערכות אמריקאיות ויכולתה להשתלב בפיתוח שלהן לצרכיה. בה בעת, שינוי מאפייניו של הסיוע עשוי לתרום לעצמאות הישראלית, למעמדה וליכולותיה בתחום התעשייה הצבאית, ואף שלא יגרום להיעלמות הביקורת על ישראל מצד מתנגדי התמיכה בה בתוך ארצות הברית, ישמוט טיעון מרכזי בסל הטיעונים שלה.
- לפיכך, אנו סבורים כי יש לחתור להסכם פורמלי חדש שיתפוס את מקומו של ההסכם הנוכחי, באופן שיבטא ושיעגן את הקשר בין המדינות. הסכם זה נכון שיגלם מעבר הדרגתי מסיוע ביטחוני לשותפות עסקית. במסגרת זו יש לקדם בניין כוח משותף להגנה, כולל הסרת חסמי ייצוא וייבוא, העמקת יכולת הייצור בארצות הברית ובישראל, ושילוב מקיף ועמוק של ישראל במו"פ האמריקאי.
- המלצה מקרו כלכלית: עלייה בתקציב הביטחון היא המדיניות האינטואיטיבית אך לא המדיניות הנכונה. יש להימנע מהחלפה כספית של כל דולר הנגרע מהסכם עתידי. אין כוונת הדברים לומר שבטווח הקצר אין להעלות את תקציב הביטחון בכלל - זה אמור להישקל בהתאם לצרכים בפועל ואחרי דיונים מעמיקים בעניין הורדת הסיוע הביטחוני. במילים אחרות, שינוי במבנה הסיוע מציב הזדמנות לביצוע התייעלות מבנית והקצאה נכונה של משאבים אשר עשוים לסגור את הפער הכספי שעתיד להיווצר.
____________
[1] בנוסף על כך, בעקבות מלחמת חרבות ברזל, ישראל זכתה לסיוע מיוחד בסך 14.6 מיליארד שאושר בקונגרס באפריל 2024.