פרסומים
מזכר 221 | מרץ 2022
לפני שלושים שנה, בשנת 1991 , ישראל וברית המועצות חידשו את היחסים הדיפלומטיים ביניהן, אשר נותקו ב־ 1967. מאז חידושם מתאפיינים היחסים בין המדינות בדינמיקה חיובית, חרף ניגודי אינטרסים רבים. בבסיס הקשר עומדת היסטוריה משותפת: החל מהתרומה הסובייטית להקמת המדינה ולניצחון צה"ל במלחמת העצמאות, עבור ביריבות בימי המלחמה הקרה וכלה בשנים האחרונות שב הן רוסיה וישראל, כל אחת בדרכה, פועלות לעצב מחדש את מקומן בעולם.
קובץ מאמרים זה נכתב על ידי מיטב המומחים בישראל, ברוסיה ובארצות הברית במטרה להתבונן ביחסים בין המדינות כיום. הוא מציג את האדנים העיקריים שהם נשענים עליהם ודן בדילמות באשר לעתידם:
• עד כמה ירושלים ומוסקבה יכולות לשתף פעולה ביחס להסדרת המצב בסוריה, סוגיית הגרעין האיראני והסכסוך הישראלי-פלסטיני?
• האם בעידן של עוינות חריפה בין רוסיה לבין המערב נדרשת ישראל לבחור צד, או להיפך – האם היא יכולה לשמש גשר בין מוסקבה לוושינגטון ביחס לסוגיות קונקרטיות במזרח התיכון?
• מה חשיבותם של הקשרים בין רוסיה לבין קבוצת דוברי הרוסית בישראל, ומהי זיקתם של היהודים במרחב הפוסט-סובייטי לישראל?
• כיצד זיכרון השואה והתפקיד של הצבא האדום בהכרעת גרמניה הנאצית משפיעים על היחסים העכשוויים בין המדינות?
• האומנם הקשרים הכלכליים בין המדינות ממצים את הפוטנציאל הטמון בהם?
• האם ישראל ורוסיה יכולות להפוך לשותפות בתחום החדשנות הטכנולוגית?
• האם תתפתח תחרות בין השתיים בשוק הגז האירופי?
תוכן עניינים:
מנעד הקשרים בין רוסיה לישראל מתרחב בעשור האחרון בקצב מהיר ביותר. על כן, ציון שלושים שנה לחידוש היחסים הדיפלומטיים המלאים בין מוסקבה לירושלים הוא סיבה טובה לכתיבת קובץ זה, שמאמריו מנתחים את המגוון העשיר של אפיקי שיתוף הפעולה בין המדינות ברמה המדינית, הציבורית והבין־אישית.
יחסי ישראל עם רוסיה, ולפני כן עם ברית המועצות, התאפיינו לכל אורכם בשניוּת ובגלים של התקרבות והצטננות. ההנהגה של ישראל בראשית דרכה באה ברובה ממזרח אירופה, צידדה ברעיונות סוציאליסטיים והצליחה למצוא שפה משותפת עם ההנהגה הסובייטית. בישראל הצעירה הכירו תודה למנהיג הסובייטי יוסף סטלין על שחרור מחנות ההשמדה והכרעת גרמניה הנאצית, על תמיכה בעצרת הכללית של האו״ם בכ״ט בנובמבר 1947 בהקמת מדינת ישראל ועל הסיוע הצבאי באמצעות עסקת הנשק הצ׳כוסלובקית, שנודע לה תפקיד מרכזי בהישגיו של צה״ל במלחמת העצמאות. מצידה של מוסקבה, התמיכה בהקמת בית לאומי לעם היהודי נבעה בראש ובראשונה מרצון להחליש את האימפריה הבריטית. שיקולים ערכיים מילאו עבורה בהקשר זה תפקיד משני בלבד, אם בכלל.
בשנת 2021 ציינו רוסיה וישראל שלושים שנה לחידוש הקשרים הדיפלומטיים המלאים ביניהן. חרף הקשיים שאפיינו את היחסים בין שתי המדינות בעבר, כיום אנו יכולים להיות גאים בקיומו של דיאלוג מדיני מוסדר ביניהן, שתורם לקידום שיתוף הפעולה בין רוסיה לישראל בטווח רחב של נושאים.
אנחנו מציינים החודש שלושים שנה לחידוש היחסים בין ישראל לרוסיה, אך הקשרים בין העם היהודי לעם הרוסי נמשכים כבר מאות שנים. יהודים חיים ברוסיה מאות שנים. ברוסיה התקיימו חיים יהודיים עשירים ומגוונים, התפתחה תרבות היידיש ותנועת החסידות. האימפריה הרוסית היא ערש הציונות המודרנית וממנה הגיעו ארצה עולי העליות הראשונות.
ביום שני הקרוב יחגגו רוסיה וישראל 30 שנה לחידוש היחסים הדיפלומטיים המלאים — תחילתו של עידן חדש בהיסטוריה משותפת. אם אנחנו מסתכלים בדפי העבר, הרשו לי להזכיר שברית המועצות הייתה המדינה הראשונה שהכירה דה יורה במדינת ישראל במאי 1948 . מובן שבכרוניקה של היחסים שלנו היו עליות ומורדות. היום אנו יכולים לטעון בביטחון כי שיתוף פעולה רוסי–ישראלי מועיל והדדי עמד במבחן הזמן וממשיך להתפתח באופן פעיל בכל התחומים.
המאמר מוקדש לשילוב ייחודי של גורמים אובייקטיביים וסובייקטיביים שהובילו להקמתה של מדינת ישראל. הוא מציג את הרקע המוקדם ואת מהלך האירועים המיידי של הקמת המדינה, תפקיד האו״ם, עמדות מעצמות־העל, ובכלל זאת חפיפת האינטרסים של ברית המועצות וארצות הברית בעניין זה. עולה כי לברית המועצות היה תפקיד מכריע בהקמתה במזרח התיכון של מדינה חדשה, שנהנית מהכרה בינלאומית רחבה. המאמר מנתח את שינויי העמדה הסובייטית בהמשך הדרך, מתוך הבנת השינויים במצב הגיאופוליטי הבינלאומי. המחקר מעיד כי בלא קשר לתלאות הפוליטיקה הגלובלית של ברית המועצות, היא המשיכה ודבקה הן בכורח להקים מדינה פלסטינית והן בזכות הקיום של המדינה היהודית. המחבר מציג את תפקידו של אנדריי גרומיקו בהקמתה של ישראל, את הסיבות וההקשר של ניתוק היחסים הדיפלומטיים בשנת 1967 ואת המאמצים לחידושם.
כראש המוסד, שימש לאורך הקריירה הארוכה שלו – אפרים הלוי, אשר כיהן בשנים 1998-2002 מספר פעמים כאחראי על הקשר הבלתי רשמי של ישראל עם ברית המועצות, בתקופה ששתי המדינות לא קיימו יחסים דיפלומטיים. הראיון עם הלוי נוגע במספר פרקים באינטראקציה האסטרטגית בין ברית המועצות והפדרציה הרוסית עם ישראל משנות ה־ 50 ועד היום.
טטיאנה קאראסובה היא מבכירי המומחים הרוסים בנושא ישראל ועוסקת בחקר ישראל משנת 1973 . היא גם מכשירה דורות של מומחים רוסים לנושא ומייעצת לממשל הרוסי ביחס לשיתוף הפעולה עם ירושלים. קאראסובה הייתה מעורבת במישרין בבנייה מחדש של הקשרים בין רוסיה לישראל לאחר חידוש היחסים ב־ 1991 , כחלק משירותה בשגרירות הרוסית בתל אביב בין השנים 1992-1996.
קשרי התרבות בין ישראל לבין רוסיה, שאותם מקדם בעשורים האחרונים ארגון ׳נתיב׳, התגבשו לכדי נדבך חשוב במכלול היחסים בין המדינות. עוצמתם נובעת ממפגשים רבים ומתמשכים של מאות אלפי אזרחים ישראלים ורוסים, שלחלקם הגדול שפה ושורשים תרבותיים משותפים. מפגשים אלו מעניקים ליחסים בין המדינות מידה של עמידות בפני זעזועים, שעלולים להתפתח ברובד המדיני של הקשר בין ירושלים למוסקבה.
הקשר הישראלי–רוסי בנוי לא רק על אינטרסים לאומיים אלא במידה רבה גם על רגש של חיבה הדדית בין שני העמים. האנטישמיות הממלכתית, שהייתה סימן היכר של המשטר הסובייטי, הפכה עם התמוטטותו לנחלתן של קבוצות השוליים בחברה הרוסית המודרנית, מאחר שלא טופחה עוד על ידי הרשויות. סקרי עמדות הציבור הרוסי ביחס לישראל וליהודים בשנים האחרונות מבססים טענה זו.
פעילות יהודית מאורגנת הייתה אסורה בברית המועצות והפעילים נרדפו על ידי השלטונות. רק בשנים האחרונות שקדמו להתפרקות ברית המועצות התאפשרה פעילות כזו. התקומה היהודית במרחב הפוסט־סובייטי לבשה שתי צורות: הגירה לישראל ולמערב וכן ביסוס קהילות חדשות במדינות שקמו על חורבותיה של ברית המועצות. כיום חיים במרחב האירו־אסייתי לפחות 500 אלף יהודים אתניים ובני משפחות מעורבות, שחלק ניכר מהם מעורב בפעילות יהודית מאורגנת. לקהילה יהודית זו מאפיינים ייחודיים, המציבים את השיוך האתני והמורשת במקום בולט בזהות היהודית, יותר מידיעת עברית או יידיש או קיום מצוות דתיות. תמיכתם של בני הקהילה בישראל מהווה אף היא רכיב חשוב בזהותם היהודית.
השגריר צבי מגן השתתף בסוף שנות ה־ 80 במשלחת הקונסולרית הישראלית הראשונה למוסקבה כנציג ׳נתיב׳, עוד בטרם חודשו היחסים הדיפלומטיים בין ישראל לברית המועצות. בהמשך התמנה לתפקיד שגריר ישראל באוקראינה, שגריר ישראל במוסקבה ולתפקידי מפתח ב׳נתיב׳, לרבות שבע שנים כראש הארגון. מאז פרישתו מהשירות הציבורי עוסק צבי מגן בקידום הקשרים האקדמיים בין רוסיה לישראל, והוא אחד המומחים המובילים בישראל בנושא רוסיה והמרחב הפוסט־סובייטי.
שיתוף הפעולה הכלכלי בין ישראל לרוסיה מתאפיין בחמש השנים האחרונות בדשדוש, הן בהרכב הסחר ותחומי שיתוף הפעולה בין המדינות והן בהיקפו. יתר על כן, גם אם שתי המדינות יחתמו על הסכם אזור סחר חופשי, לא תתרחש בעקבות זאת קפיצת מדרגה בתחום. החסמים העיקריים לפיתוח הקשרים הם פערים במנטליות העסקית, אילוצים גיאופוליטיים ()החשש של ישראל מהיווצרות תלות יתר ברוסיה, ולחץ מערבי עליה להגביל שיתופי פעולה בתחום הביטחון והטכנולוגיות הרגישות) וכן מחסור בתשתית קשרים פיננסיים סדורה ושלמה. מומלץ, מעבר לפעילות להסרת חסמים אלה, כי בשנים הקרובות שתי המדינות יתמקדו בהעמקת ההיכרות ההדדית אשר לכלכלות והתרבות העסקית, שתאפשר לנצל את הפוטנציאל הרב לפיתוח שיתופי פעולה בתחומי המחקר והפיתוח והחדשנות, וכן בקידום תחום התיירות, שכבר הוכיח קצב צמיחה ניכר.
בסקירת היחסים הכלכליים בין ישראל לרוסיה לאורך שלושים שנה בולטים היקפם וטיבם המוגבלים והחסמים הרבים — התרבותיים, המוסדיים, המשפטיים, המסחריים־פיננסיים, הפוליטיים ואלה שנובעים מיכולות ומסדרי גודל שונים — שמונעים היווצרות שותפות כלכלית בעלת גוון אסטרטגי בין המדינות. במאמר מנותחים חסמים אלה ומוצעים מספר כיווני חשיבה להתמודדות עימם. התבוננות לאחור מלמדת כי ייתכן שנדרשת תשתית מחודשת לטיפוח קשרי הכלכלה בין ישראל לרוסיה ולזיהוי ממשקים בעלי עניין משותף, שתחייב שיח פתוח עם קהילת העסקים ועם חוגים מקצועיים משני הצדדים. המאמר מחולק לשתי יחידות מרכזיות. ביחידה הראשונה סקירה וניתוח היחסים בתחומי החקלאות, האנרגיה, יבוא החיטה והדגנים, וכן שיתוף הפעולה בתחומי השירותים, טכנולוגיות העילית, הידע וההשקעות. ביחידה השנייה מאופיינים החסמים הניצבים בפני האפשרות להרחבת הסחר ההדדי בשירותים, בטכנולוגיות ובידע, אשר מקשים על עליית מדרגה בשיתוף הפעולה הכלכלי בין המדינות. פרק הסיכום מצביע על כיווני פעולה אפשריים להתגברות על החסמים.
בחמש־עשרה השנים האחרונות מתהווה תחרות בין רוסיה לבין ישראל ביחס ליצוא גז לאירופה. הכדאיות הכלכלית של הרעיונות השונים להקמת צינורות גז על קרקעית הים התיכון להובלת הגז הישראלי לאירופה אינה ודאית, וייתכן שכדאי לישראל לנתבו לצריכה הפנימית או למפעלי הנזלה במצרים. ספק אם התחרות הישראלית תקשה במידה משמעותית על רוסיה: שוק הגז גדול דיו עבור שתיהן, והיקף התחרות הישראלית אינו מציב אתגרים בלתי ניתנים לפתרון עבור רוסיה. יתרה מכך, בשל אתגר הדה־קרבוניזציה, רוסיה וישראל עוד יכולות למצוא זו את זו באותו המחנה, שתכליתו להגן על הצורך להוסיף להשתמש בגז.
מאז כינון היחסים הדיפלומטיים בין רוסיה לישראל לפני שלושים שנה, מתקיימים ביניהן יחסים דו־צדדיים חיוביים. עליית ההשפעה של רוסיה במזרח התיכון, בייחוד מאז תחילת התערבותה הצבאית בסוריה בשנת 2015 , הקרינה על האינטרסים של שתי המדינות בזירה האזורית והבינלאומית. הנוכחות הצבאית הרוסית בסוריה, לצד השותפות של מוסקבה עם משטר אסד, איראן וחזבאללה — אויביה של ישראל — מהוות אתגר מדיני־ביטחוני עבור ירושלים. נקודת מחלוקת מרכזית קיימת ביחס להתבססות האיראנית בסוריה, וטענת ישראל היא שרוסיה אינה פועלת בנחישות מספקת למניעת ההיערכות הצבאית של איראן ושלוחיה בסוריה. אומנם רוסיה וישראל הצליחו עד כה לשמר יחסים תקינים תוך התחשבות הדדית, אך פערים בין האינטרסים שלהן מחייבים אותן לכונן מנגנון למניעת משברים אפשריים.
המאמר מתמקד בשורשיו ההיסטוריים של שיתוף הפעולה בין רוסיה לישראל, שיסודותיו הונחו בתמיכתה של ברית המועצות בהחלטת העצרת הכללית של האו״ם 181 (II) בדבר הקמתה של מדינת ישראל. למרות הבעיות שהתעוררו מעת לעת ביחסים בין המדינות לפני התפרקותה של ברית המועצות ואחריה, רוסיה וישראל חזרו ואישרו שוב ושוב את חשיבותם של הקשרים ביניהן בתחומים השונים, לרבות בנושאי מדיניות בינלאומית, כלכלה, מדע, תרבות וחינוך. מחברי המאמר משוכנעים כי בעתיד יוסיף שיתוף הפעולה הרוסי–ישראלי להתפתח בכיוון חיובי.
הקשרים הבין־פרלמנטריים בין הכנסת לבין שני בתי הפרלמנט הרוסי הם נדבך חשוב ביחסים בין המדינות. על סדר היום המשותף לשני בתי המחוקקים עמדו בשנים האחרונות קידום מקביל של חקיקה, כמו למשל בסוגיית ביטול משטר אשרות הכניסה, חילופי דעות בסוגיות מדיניות או הצהרות משותפות בסוגיות הזיכרון ההיסטורי. ניתן להרחיב אפיק פעולה זה באמצעות פעילות משותפת באיגודים הבין־פרלמנטריים הבינלאומיים, בדו־שיח שמערב את הסגל המקצועי של בתי המחוקקים ובקידום מקביל של חקיקה שתסייע להתמודד עם נזקי הפנדמיה.
מאמר זה מצביע על הפוטנציאל הרב הטמון בשיתוף הפעולה בין רוסיה לישראל במתכונת של קבוצות עבודה רב־צדדיות כלל־אזוריות. קבוצות מן הסוג הזה הוקמו במוסקבה בינואר 1992 במסגרת תהליך השלום במזרח התיכון ופעלו בצורה אפקטיבית עד שנת 1999 . בסיום המאמר מובאת הצעה לשקול את חידוש עבודתם של מנגנונים כאלה, ובראש ובראשונה של קבוצת העבודה שעסקה בסוגיית המים, על בסיס יוזמה משותפת לרוסיה ולישראל.
מאמר זה מציג נקודת מבט ישראלית על אודות המדיניות הרוסית ביחס לסכסוך הישראלי– פלסטיני בשנות שלטונו של ולדימיר פוטין. בשונה ממרבית השחקנים הבינלאומיים, מוסקבה ממשיכה לטעון כי הסכסוך הישראלי–פלסטיני הוא אחד המקורות הבסיסיים לחוסר היציבות במזרח התיכון, מצדדת בעמדות המקסימליסטיות של הרשות הפלסטינית ומקיימת שיחות עם פלגים פלסטיניים, לרבות הקיצוניים שבהם וביניהם חמאס, בניסיון להביא לפיוס פנים־פלסטיני. בשנות ממשל טראמפ הייתה רוסיה גורם מרכזי בזירה הבינלאומית שניסה באופן אקטיבי להעלות על סדר היום את הסוגיה הפלסטינית, לכל הפחות בזירה התקשורתית. בראיית ישראל, פעילות זו נתפסה באורח שלילי וכהמשך למדיניות רוסית בעלת מאפיינים ומניעים מהתקופה הסובייטית. ההתנהלות הישראלית מול רוסיה בסוגיה זו הייתה תגובתית, אך השכילה לגדר את המעורבות הרוסית בתהליך המדיני מבלי שהשפיעה על ניהול במקביל של דיאלוג מועיל עם מוסקבה בנושא סוריה ובנושאים הדו־צדדיים. מוטב לישראל לקיים חשיבה מקיפה לגבי צעדים, ובהם מחוות סמליות, שיתרמו לכך שרוסיה לא תאמץ עמדות לעומתיות כלפיה בנושא הפלסטיני, להן זיקה לתחומי עניין משותפים נוספים במזרח התיכון.
דניס רוס מצא את עצמו בלב הדיאלוג האמריקאי־סובייטי והרוסי החל משנות ה־ 80 , בהיותו בכיר במחלקת המדינה ובבית הלבן. בין היתר, היה לו תפקיד מפתח בהידברות האמריקאית– סובייטית שהביאה לפירוק הגוש הקומוניסטי, ובתיווך של הממשלים בוושינגטון בין ישראל לבין מדינות ערב. רוס מציג פרספקטיבה רחבה על יחסי מוסקבה–ירושלים במשך יותר מארבעים שנה, ומנתח גם את המצב באזור בימינו. אף כי הוא מטיל ספק בכך שרוסיה תפעל לדחיקת האיראנים מסוריה, הוא סבור שלממשל בוושינגטון, לקרמלין ולישראל יש אינטרס משותף למנוע התלקחות רחבה בסוריה, שאותו אפשר אולי לתרגם להבנות מדיניות בין שלוש המדינות.
ההכרה בכך שהתחרות האסטרטגית האמריקאית–רוסית היא שיטתית, נטועה באינטרסים עמוקים ואינה בת־חלוף מחייבת את שתי המעצמות לחשוב על מנגנון שיאפשר שיתופי פעולה במקומות שבהם מתקיים מפגש אינטרסים ביניהן, לצד המשך התחרות. כחלק מזה מוצע לכונן מארג של ערוצי הידברות, ובתוכם ערוץ עבור המזרח התיכון. מפגש היועצים לביטחון לאומי של ישראל, ארצות הברית ורוסיה בקיץ 2019 , שלא היה לו בינתיים המשך, יכול להוות בסיס מוצלח להידברות בין המעצמות העולמיות. אם יחודש הדיאלוג המשולש, הוא יידרש להתמקד לא רק בסוגיה הסורית אלא גם לכלול את אזור המפרץ הפרסי, את חצי האי ערב, את מזרח הים התיכון ואת הסוגיה הישראלית–פלסטינית — האזורים שבהם שלוש המדינות פועלות באופן אקטיבי למימוש האינטרסים שלהן.
בשנות ה־ 90 של המאה הקודמת הפעילו ארצות הברית וישראל לחצים אינטנסיביים על רוסיה כדי להגביל את זליגת הנשק והטכנולוגיה הצבאית, הבלתי קונוונציונלית והדו־שימושית מחברות רוסיות למזרח התיכון, ובפרט לאיראן. הייתה זו תקופה מעצבת בדיאלוג הביטחוני בין רוסיה לבין ישראל, שבמסגרתה התרחב סל הכלים האסטרטגיים העומדים לרשות ירושלים ואשר עשויים לסייע בשכנועה של מוסקבה להתייחס לאתגרי הביטחון הדוחקים שלה. אף כי ישראל יכולה להגיע להסכמות ישירות עם רוסיה בנושאי מניעת תפוצה וריסון הדדי בנושא מכירות נשק, חזית מאוחדת ישראלית־אמריקאית מול מוסקבה אמורה להיות יעילה יותר. בהתבוננות לאחור, אף כי הלחץ הישראלי־אמריקאי על רוסיה בשנות ה־ 90 הקשה על מוסקבה, הוא תרם לאינטרס הרוסי לטווח ארוך, שכן הוא האיץ בממשלת רוסיה לעסוק בבנייה של מערכת מודרנית בתחום הרגולציה והפיקוח על יצוא טכנולוגיה צבאית והדו־שימושית.
הדעות המובעות בפרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי הן של המחברים בלבד.