פרסומים
מזכר 233, מאי 2024
מלחמת חרבות ברזל מאתגרת את מדינת ישראל לא רק מהפן הביטחוני אלא גם מבחינת חוסנה של החברה ועמידותה של הכלכלה. תקציב הביטחון ב-2024 כבר גדל יותר מפי שניים לעומת רמתו ערב המלחמה ועוד היד נטויה, שכן המאמץ המלחמתי חייב גיוס מילואים מסיבי לתקופה ארוכה, והלחימה בעצימות גבוהה כרוכה בשימוש אינטנסיבי בכלים ובחימושים יקרים.
השאלה המכרעת היא מה יהיה המתווה של ההוצאה הביטחונית לאחר המלחמה – האם מדינת ישראל תשכיל לאזן לאורך זמן בין הצרכים הביטחוניים לאזרחיים או חלילה תלקה שוב ב"סינדרום מלחמת יום הכיפורים", אשר הביא לגידול עצום בתקציב הביטחון, להיפר-אינפלציה ול"עשור האבוד" בכלכלה.
מזכר זה בוחן את הצרכים המוגברים של צה"ל בכוח אדם ובאמצעים אחרים בעקבות מתקפת ה-7 באוקטובר והלחימה מאז, מעמת אותם אל מול האילוצים הכלל-משקיים ומציע מתווה ארוך טווח לתקציב הביטחון, אשר מחד גיסא מקצה תוספת של יותר מ-100 מיליארד ₪ לאורך מספר שנים, אך מאידך גיסא מחזיר תוך חמש שנים את חלקה של ההוצאה הביטחונית בתוצר לרמתה ערב המלחמה.
המזכר הוא חלק מפרויקט נרחב לגיבוש מדיניות פיסקלית ארוכת טווח בעקבות המלחמה, הנערך בשיתוף פעולה בין המכון למחקרי ביטחון לאומי לבין המכון הישראלי לדמוקרטיה, ביוזמה ובתמיכה של המיזם 'בונים מחדש'.
תוכן עניינים:
תקציב הביטחון היה ועודנו גורם דומיננטי בכלכלת מדינת ישראל, בשל משקלו הרב בתקציב המדינה ובתוצר הלאומי. נסיקתו בעקבות מלחמת חרבות ברזל בלתי נמנעת, שכן המאמץ המלחמתי הרב־זירתי חייב גיוס מילואים מסיבי לתקופה ארוכה מאוד, והלחימה הייתה כרוכה בשימוש אינטנסיבי מאוד בכלים ובחימושים. כתוצאה מכך שיעור ההוצאה הביטחונית מהתוצר הכפיל את עצמו ואף יותר מכך ב־ 2024, והוא צפוי להישאר גבוה גם ב־2025. לכך יש להוסיף את ההוצאות האזרחיות הנלוות, לרבות פינוי נרחב של תושבים מהדרום ומהצפון, פיצויים על אובדן הכנסות, תשלום עבור נזקי רכוש וכדומה, ובמבט קדימה גם הירידה בהשקעות והשפעות שליליות נוספות בשל פגיעה במעמדה של ישראל בעולם...
מלחמת חרבות ברזל, הממושכת מבין המלחמות מאז מלחמת העצמאות והראשונה שבה האויב פלש לתוך שטחנו וכתוצאה מכך פונו עשרות אלפי אנשים והפכו לפליטים בארצם, מאתגרת את מדינת ישראל לא רק מהפן הביטחוני אלא גם מבחינת חוסנה של החברה ועמידותה של הכלכלה. במצב כזה הצרכים מתרבים אך האמצעים לספקם מתמעטים, ועל כן מתחדד הצורך להקצות את המשאבים הלאומיים בצורה מושכלת, תוך ראייה מקיפה וארוכת טווח. להוצאה הביטחונית של ישראל משקל דומיננטי בהוצאה הציבורית, ועל כן היא משפיעה רבות על הביצועים הפיסקליים בכללותם ותוחמת במידה רבה את היקף המשאבים שהמדינה יכולה להקדיש לשירותים האזרחיים. בשל העובדה שהמלחמה נפתחה במתקפת פתע רצחנית שחשפה כשל מודיעיני והגנתי עצום, הנטייה הטבעית היא להקדיש מכאן ואילך הרבה יותר משאבים לביטחון, כדי שאסון כזה חלילה לא יחזור על עצמו. כמו כן נוצר צורך לתת מענה לחוסרים שהתגלו במהלך המלחמה בתחומים רבים, לרבות במלאים קריטיים, בסדר הכוחות (סד״כ) ובציוד, וזאת אל מול אויב שגילה יכולות גבוהות מהמצופה ומלחמה בחזית אחת, שהפכה חיש מהר למערכה רב־זירתית...
בפרק זה מותווים העקרונות שעל פיהם יש לגבש את תקציב הביטחון בעקבות המלחמה, הן בעת הקרובה והן בראייה קדימה לעבר העשור הקרוב. משקלו הנכבד של תקציב הביטחון בתוצר הופך אותו לגורם מרכזי המשפיע רבות על המשק כולו ועל מצבה הפיסקלי של מדינת ישראל. מכאן שהעקרונות לגיבוש התקציב לשנים הקרובות צריכים לתת ביטוי לשיקולים כלל־משקיים, לצד השיקולים המרכזיים שנוגעים לביטחון עצמו...
גיבוש תקציב של ארגון חשוב אמור להיגזר תוך בחינת הרצוי והמצוי, כלומר מהם הצרכים שהארגון נועד לשרת ובאיזו עלות הם מסתכמים, ומנגד מהו סך המשאבים העומדים לרשות הארגון. הגישה הראשונה היא מלמטה למעלה (bottom-up) והשנייה מלמעלה למטה (top-down). ואולם במקרה של משרד ממשלתי לא קיימת מראש הגבלה אבסולוטית על תקציבו, אשר נגזרת ממכלול שיקולים – חלקם נוגעים לתחום הפעילות של המשרד עצמו, חלקם לבחינה כוללת של תקציב המדינה וחלקם שיקולים פוליטיים גרידא. בעבודה זו אנחנו מנסים לגבש את המתווה הרצוי לתקציב הביטחון, תוך חיפוש דרך המלך בין שתי הגישות האמורות.
בעת כתיבת מסמך זה מלחמת חרבות ברזל עודנה נמשכת, ועל כן הניתוח להלן נערך על בסיס מספר הנחות הנוגעות לזירות העיקריות. סטייה משמעותית מהנחות אלו תחייב עדכון מותאם של המענים, ועל כן של התקציבים העתידיים...
בפרק זה נסקור בקצרה שינויים והסכמות שחלו לאחרונה במודלי השירות של חיילי חובה, משרתי קבע וחיילי מילואים, ההשלכות של המלחמה על מודלים אלה והנגזרות התקציביות מכך...
מוכנות, מלאי התחמושת והחלפים: המוכנות מתייחסת לכשירות הכוחות הלוחמים ולזמינותם בעת הצורך, ומקודמת בעיקר באמצעות אימונים, הכנה ונגישות של ציוד לחימה ומלאים מספיקים להפעלה בכל עת. מכאן שבחישוב התקציבים שיידרשו לשיפור המוכנות הובאו בחשבון הרחבת האימונים (לרבות לסד״כ הנוסף) והגדלת המלאים. מפאת רגישות הנתונים לא נפרט אותם כאן אלא נציג רק את התקציב התוספתי הכולל שיידרש...
סקרנו לעיל את הכשלים שהתגלו בעקבות המלחמה, את המענים המסתמנים להם (העולים מהתייעצויות שקיימנו עם גורמים מקצועיים בכירים רבים) ואת התקציבים התוספתיים הנדרשים למימוש מענים אלה. יש לחזור ולהדגיש שהם בגדר מענים טנטטיביים בלבד, אשר ייבחנו מחדש בעת שתגובש התוכנית הרב־שנתית הבאה, בתקווה שהדבר ייעשה בהשתתפות ועדה ציבורית לתקציב הביטחון. עם זאת, ההערכות התקציביות המובאות בלוח 4 מספקות קנה מידה ראשוני למתווה תקציבי המבוסס על גישת מלמטה למעלה, אשר תעומת בהמשך עם גישת מלמעלה למטה...
בשנת 2007 ישבה ועדת ברודט בדיונים אינטנסיביים במשך כשישה חודשים שבמהלכם הציגו בכירים בצה״ל בפירוט רב את הצרכים להצטיידות ולבניין הכוח, אשר אמורים היו לתת מענה לכשלים שהתגלו במלחמת לבנון השנייה. מענים אלה תומחרו על ידי הצבא והסיכום שהוצג היכה את חברי הוועדה בהלם – מדובר היה בסכום עתק תוספתי של כ־150 מיליארד ₪ (על פני כעשור) – סכום שחרג בעליל מהיכולת של המשק לשאת בו. על כן נאלצה הוועדה נאלצה לנקוט גישת מלמעלה למטה, כלומר להתחיל מבחינה משקית כוללת ולגזור ממנה את מגבלת התקציב הרב־שנתי שבמסגרתה מערכת הביטחון תצטרך לפעול, על פי סדר העדיפויות שזו תקבע...
תקציב הביטחון היה ונותר גורם דומיננטי בכלכלת מדינת ישראל, בשל משקלו הרב בתקציב המדינה ובתוצר הלאומי. הנסיקה בו בעקבות מלחמת חרבות ברזל גובה כבר מחיר כלכלי כבד, אך אם המדינה תשכיל להחזיר את ההוצאה הביטחונית לממדים סבירים תוך שנים לא רבות, אפשר יהיה לצלוח את הפרק הכאוב הזה ללא נזק משמעותי ארוך טווח. ואולם הסכנה של ״סינדרום מלחמת יום הכיפורים״ מרחפת גם הפעם, כלומר הנטייה לנסות לחפות ולכפר על הכשלים הקשים שהתגלו ב־7 באוקטובר באמצעות גידול מסיבי במשאבים המוקדשים לביטחון, לעיתים תוך מתן מענה לאיומי העבר ולא לאיומי העתיד וחמור מזה, תוך התעלמות מדרכי הפעולה המדיניות לשיפור הביטחון הלאומי...
הדעות המובעות בפרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי הן של המחברים בלבד.
סוג הפרסום מזכרים