ועדת ברודט: ''צה''ל במשבר רב מימדי''

הוועדה לבחינת תקציב הביטחון (ועדת ברודט) מונתה בנובמבר 2006 והגישה את המלצותיה במאי 2007. הרקע להקמת הוועדה היו הוויכוחים סביב גודל תקציב הביטחון הרצוי לישראל. לאור חוסר אמון בין משרדי האוצר והביטחון ובהיעדר כלים מקצועיים, התקשתה הממשלה להכריע. סוגיה זו מוכרת מזה שנים רבות ועלתה במלוא חריפותה בעקבות מלחמת לבנון השנייה. דו"ח הוועדה מקיף ומעמיק ובוחן את תקציב הביטחון מתוך ראייה כוללת – של צרכי הביטחון מצד אחד ושל מגבלות עוגת המשאבים הלאומית מהצד השני.

הוועדה "מצאה את צה"ל ואת מערכת הביטחון כולה במשבר רב-מימדי: תקציבי, ניהולי, ארגוני, תרבותי ואסטרטגי. לטענתה, בשנים שקדמו למלחמת לבנון השנייה, למרות הקיצוץ בתקציב הביטחון, הצבא כמעט ולא התייעל. הדו"ח קבע, כי עבודת המטה לקביעת תקציב הביטחון אינה מציגה בפני מקבלי ההחלטות את הקשר שבין ההוצאה לבין התועלת, והדיון בתקציב הביטחון מתנהל כמו "שוק פרסי". הוועדה סבורה שתקציב הביטחון לא מילא את תפקידו ככלי תכנון, ניהול ובקרה בשנים האחרונות.

להן עיקרי המלצות הוועדה:

א. לשפר את יעילות מערכת הביטחון. הועדה מתחה ביקורת על יעילות הוצאת הכספים במספר תחומים, כגון ניצול כוח אדם וחימוש. במסגרת צעדי ההתייעלות מציע הועדה להעלות את גיל הפרישה לאנשי צבא הקבע (בדרג התומך לחימה) לגיל 57 שנים לפחות.
ב. להתאים את התקציב לתוכניות לצה"ל ול"תרחיש הייחוס", תוך הדגשה בפני הממשלה אילו סיכונים ביטחוניים התקציב מכסה ואילו אינו מכסה.

ג. להנהיג תקציב רב-שנתי לצה"ל, לפחות ל-5 השנים הבאות. במסגרת זו, הומלץ כי בתחומים קריטיים, כמו שמירה על "המוכנות והכשירות", יקבע סף מינימאלי, שממנו אין לרדת.

ד. ליצור קשר בין הצמיחה של התוצר במדינה לבין התקציב. הועדה מציעה להגדיל את התקציב ב-2.5% בשנה בהנחה שהתוצר יגדל ב-4% בשנה.

ה. לקיים בקרה חיצונית על תקציב הביטחון. הוועדה ממליצה כי המועצה לביטחון לאומי תתפוס מקום חשוב כגוף מטה ולעיתים כגוף בקרה מטעם ראש הממשלה.

ו. לנהל שיח עם הדרג המדיני תוך שקיפות ושפה אחידה בתיאור תקציב הביטחון ומרכיביו.

לגבי חלק מהמלצות ספק אם נותחו מלוא המשמעויות. דוגמה לכך היא ההמלצה להעלאת גיל הפרישה ביחידות עורפיות ל-57 שנים לפחות (כלומר, ממוצע של 60 שנה ויותר). מגמה של העלאת גיל הפרישה כבר קיימת, והשאלה מהי משמעות הדבר לגבי תפקוד צה"ל? מימוש המלצה זו יביא לכך שצה"ל יהיה מורכב מצבא סבים בעורף וצבא נכדים בחזית. במצב כזה תיפסק התחלופה החיונית בין תפקידי מטה בעורף לתפקידים בחזית, יתכן  קיבעון מחשבתי (לגילאי 40 ומטה יתרון בתחומים של יצירתיות ויוזמה) וצפוי צמצום חד בגיוס אנשים מתאימים לצבא קבע. בסופו של דבר, הפגיעה בתפוקה הביטחונית עלולה להיות גדולה מהחיסכון. פתרון אפשרי יכול להיות בהעלאה מוגבלת יותר של גיל הפרישה, ואיוש מסיבי יותר של תפקידים מקצועיים במפקדות בידי אזרחים.

הדו"ח מבליט במידה רבה את העובדה,  כי  "ההוצאה הביטחונית של ישראל היא יוצאת דופן בכל השוואה בינלאומית", אולם למעשה זהו נתון בעל משמעות שולית לגבי קביעת תקציב הביטחון. סדרת הנתונים החשובה יותר (חלקה מופיע בדו"ח) מראה כי נטל הביטחון (היחס בין הצריכה הביטחונית לבין התוצר) בישראל יורד בשיעור חד מאז אמצע שנות ה-70 וכיום הוא הנמוך ביותר מאז ראשית שנות ה-50.

הדו"ח מפליג בהשפעות השליליות של הוצאות הביטחון על הכלכלה וממעיט בערך שיוצרת המערכת הביטחונית. לדוגמה: הדו"ח טוען כי "העלות הביטחונית הכוללת" גבוהה  מהוצאות הביטחון המוכרות מאחר והיא כוללת את העלות האלטרנטיבית (אובדן תוצר) של חייל החובה והוצאות לביטחון במשרדים אזרחיים, ועל כן נטל הביטחון גבוה ב-2% נוספים. אבל הדו"ח אינו מקזז את התרומה של צה"ל לתוצר, בין היתר, באמצעות הזרמת כוח עבודה  מקצועי ויזמות עסקית (חלק מחברות הטכנולוגיה הוקמו בידי יוצאי צה"ל). כמו כן, יש להפחית את הסיוע האמריקאי הצבאי, הניתן כמענק. הוועדה טוענת, כי הסיוע "מחייב את ישראל להתנהל בתיאום ובשקיפות מלאה עם ארה"ב, דבר המחייב עמידה בתוואי הפיסקאלי: אי-חריגה מיעדי ההוצאה, שמירה על יעדי הגירעון, הקטנת החוב הלאומי ועוד".  לאמיתו של דבר, הסיוע אמריקאי הצבאי אינו מותנה בכל אלה.

הוועדה מציינת בקצרה את התועלת שבהוצאות הביטחון: "הרתעה ומניעת מלחמות, קיצור משך הלחימה וצמצום נזקים, וכמובן ההישג הצבאי בסוף הלחימה". עם זאת, הוועדה אינה תורמת בנוגע לדרך אשר תיצור קשר בין ההוצאות לבין התועלת הביטחונית. אחד הקשיים ליצירת קשר כזה הוא שהכוח הצבאי אמור לתת מענה למגוון רב של איומים, ועל כן חישוב עלות בניית יכולת צה"ל לפעול מול משימה אחת (כגון להגן מול סוריה) הוא בעייתי. המלצת הועדה – למדוד את איכות וכשירות הכוחות על פי מכפלה של 4 גורמים (הכשרת החיילים, איכות מערכות הלחימה, רמת האימונים ואורך הנשימה הלוגיסטי) – רחוקה מלפתור את  הבעיה.

ממצאי הוועדה באשר לדרך שבה מתקבלות ההחלטות בתחום תקציב הביטחון אינם מפתיעים, וספק אם בתחומים אחרים, כגון חינוך, המצב שונה. סיבות השורש לליקויים בתהליך קבלת ההחלטות בישראל הן עמוקות יותר (מאשר לגבי תקציב הביטחון) ומושפעות בין היתר מהתרבות הפוליטית. דוגמה לכך היא מינוים של אנשים לתפקידים ממשלתיים משיקולים פוליטיים על חשבון שיקולים מקצועיים. ספק אם ניתן להשיג שיפור משמעותי בקביעת תקציב הביטחון אם לא ישופר במקביל תהליך קבלת ההחלטות ברמה הלאומית בכלל.

היחס בין הצריכה הביטחונית לבין התמ"ג בישראל

המקור: למ"ס.