פרסומים

תוכן 

תהפוכות אזוריות במזרח התיכון

מרק הלר

ישראל ומעורבות המעצמות במזרח התיכון

עודד ערן וצבי מגן

ישראל במזרח התיכון האתגרים וההזדמנויות לישראל בשנה הקרובה

אודי דקל ועומר עינב

האם צפוי סדר מדינתי חדש במזרח התיכון?

כרמית ולנסי

האם ישראל צריכה להציב את הזרם הסלפי-ג'האדי בראש סולם האיומים?

שלמה ברום ויורם שוייצר

האם בהתערבות הרוסית בסוריה גלומות הזדמנויות לישראל?

צבי מגן ואודי דקל

השלכות הסכם הגרעין על החתירה האיראנית להגמוניה אזורית

אפרים קם

האם גל הטרור הפלסטיני מסמנן תפנית מסכסוך לאומי לסכסוך דתי?

קובי מיכאל

שבירת הפרדיגמה של "שתי מדינות לשני עמים"?

ענת קורץ וגלעד שר

תופעת הדה-לגיטימציה של ישראל – מגמות ומהלכי נגד

פנינה שרביט ברוך וקובי מיכאל

האם המענה והמוכנות של ישראל מתאימים לאתגרי הביטחון הנשקפים לה?

אסף אוריון ואודי דקל

הזירה הפנימית והביטחון הלאומי

מאיר אלרן, ערן ישיב, כרמית פדן וגלעד שר

דעת הקהל והביטחון הלאומי

ציפי ישראלי

תקציב הביטחון – לאן?

שמואל אבן

יחסי הרוב היהודי עם המיעוט הערבי – האם יש התקדמות לקראת שילוב?

אפרים לביא

אתגרי החזית האזרחית בישראל

אלכס אלטשולר

הסביבה האסטרטגית של ישראל 2015-2011 והמלצות למדינות 2020-2016

עמוס ידלין

הקדמה

סדרת הספרים "הערכה אסטרטגית לישראל" מוקדשת לדיון במגמות בסביבתה האזורית והבינלאומית של מדינת ישראל, לניתוח השלכותיהן של התרחשויות על מצבה המדיני-ביטחוני ולניסוח המלצות למדיניות ולדרכי פעולה שיסייעו לה להתמודד עם האתגרים הגלומים בהן.

כבכל שנה מאז השקתה של סדרת "הערכה אסטרטגית לישראל" על ידי המכון למחקרי ביטחון לאומי, כך גם המאמרים המאוגדים בקובץ "הערכה אסטרטגית לישראל 2016-2015" דנים בהתפתחויות בעייתיות ומאיימות בכוח ובפועל, הרלוונטיות למדינת ישראל. בה בעת, ניכר במאמרים המאמץ להצביע על כיווני חשיבה שאינם מתמקדים באיומים בלבד, אלא גם בהזדמנויות ובאפשרויות פעולה שניצולן, על יסוד ניתוח מצב מושכל, עשוי יהיה למתן את חומרת האיומים ואף לפתוח לישראל דרכים לשיפור מעמדה האזורי והבינלאומי כאחד.

בעת הנוכחית, דומה שזיהוי הזדמנויות מדיניות-ביטחוניות במזרח התיכון מהווה משימה מורכבת במיוחד. בחמש בשנים האחרונות מתאפיין האזור באי-יציבות, כשהתפתחותו של כל מוקד סכסוך ומלחמה חדש – בין מדינות ובתוך מדינות – נוספת אל המוקדים שנוצרו קודם לכן ואשר ממשיכים להקרין אי-שקט על סביבתם; כל התפרצות חדשה מהווה חוליה נוספת בשרשרת הזעזועים החברתיים/אידאולוגיים/פוליטיים וגם הטריטוריאליים השוטפים את האזור, אשר יצרה את גל אלימות שהוא המאפיין המרכזי של המזרח התיכון בשנים האחרונות. מיליונים מתושבי האזור מצאו את עצמם בלב אזורי לחימה. אלה מהם שלא איבדו את חייהם, איבדו את אורח חייהם ואת בתיהם. בתנאי מצוקה אלה מצאו רבים מפלט רעיוני ומעשי בהקצנה דתית-פוליטית, והיא ממלאת תפקיד משמעותי בליבוי מעגל הקסמים האלים שאליו נקלעו חברות באזור – מי יותר ומי פחות. בנסיבות אלה של מרחב רווי מתחים ומלחמות, בפרט בין משטרים נחלשים ופלגים תת-מדינתיים הקוראים תיגר על הסדר והשיטה הפוליטיים הקיימים, ותובעים לעצמם שליטה בחבלי ארץ ואוכלוסיות, מתבקשת תשומת לב לאיומים. מכאן נובעת הסטת הקשב של הנהגות ומרכזי שלטון במזרח התיכון עצמו ובזירה הבינלאומית למגננה לצד לוחמה, שתכליתן המשולבת היא לצמצם את פוטנציאל הפגיעה וההרס הטמון באיומים אלה, ואף לדכאם כליל.

למרות זאת ואולי דווקא משום כך, מתבקשת גם חשיבה על אודות הזדמנויות, קרי, דרכי פעולה דיפלומטיות-מדיניות בעלות תרומה פוטנציאלית לקידום הסדרים והבנות, להשכנת אי-לוחמה ולייצוב אזורי סכסוך, וכן לשיפור מצבם של אזרחים באזורי הלחימה ובאחרים, שהם מועדים לפורענות.

מבחינת ישראל, המסקנה הנגזרת מהערכה זו היא שעל מנת לשמור על עצמה ולהבטיח את עתידה – לא בהיבט הביטחוני המובהק והצר בלבד, אלא גם בהיבטים המדיניים והכלכליים (שאינם חסרי השלכות ביטחוניות) – יהיה עליה להשקיע גם במאמץ לעמוד על הזדמנויות. הניסיון לאתרן צריך להיות אקטיבי ומוכוון מטרה, ולהתבצע תוך מודעות למחירים שברי כי יהיו כרוכים במימוש האפשרות ליצור סביבה אזורית ובינלאומית נוחה יותר. כל זאת, מבלי לקבל על עצמה סיכונים ביטחוניים לא-מחושבים, ותוך תכנון מענה לסיכונים שהפשרת יחסים עתידית בינה לבין מדינות וארגונים באזור ומחיריה לא יבטלו בהכרח. למותר לציין כי לא כל התרחשות במזרח התיכון נמצאת בטווח העניין של ישראל, ובפרט בטווח ההשפעה שלה. עם זאת, אמנות המדיניות משמעותה יכולת לזהות בין רכיביה המגוונים של סביבה גועשת את אותן מגמות ותופעות שאפשר לבסס עליהן מהלכי בלימה, לצד מהלכים חיוביים ומעצבי מציאות.

המאמרים הכלולים בקובץ זה מבטאים ניסיון להציג תמונות מצב בתחומים ונושאים שונים, על משמעויותיהן והשלכותיהן על ביטחון ישראל. רובם ככולם מתייחסים לשני צידיה של המשוואה – איומים והתפתחויות בעייתיות מחד גיסא, ופוטנציאל חיובי של התמודדות שקולה עם איומים אלה, מאידך גיסא. על בסיס זה מנוסחות המלצות עקרוניות, ולעתים קונקרטיות-אופרטיביות, למדיניות שתסייע לישראל להתמודד עם מורכבותם של האתגרים הנכונים לה.

הסקירות והניתוחים נחלקים לארבעה שערים, המציגים תמונה משולבת של מצבה האסטרטגי של מדינת ישראל בשנה החולפת, בדגש על מגמות שימשיכו להכתיב את הדילמות שהיא תידרש לגבש להן מענה בשנה הקרובה, ומעבר לתקופה זו. השער הראשון מתמקד בתהפוכות האזוריות; השער השני עוסק במעורבותן של המעצמות הגלובליות במזרח התיכון; מאמרי השער השלישי – ישראל במזרח התיכון – דנים בהיבטים שונים של האינטראקציה הישירה בין ישראל לבין התרחשויות בסביבתה הקרובה; מאמרי השער הרביעי – הזירה הפנימית בישראל – עוסקים בתחומי פנים הקשורים ישירות לביטחון הלאומי, בהתייחס למגמות אזוריות.

השער הראשון - "תהפוכות במזרח התיכון" - כולל מאמר אינטגרטיבי אחד, בבחינת השתקפות של הקושי להבחין ולהפריד בין משמעויותיהם הרבות של זירות ותחומי ההתרחשות. במאמר זה, שנכתב על ידי מרק הלר בשיתוף שלמה ברום, יואל גוז'נסקי, גליה לינדנשטראוס ואמילי לנדאו, מנותחות שלוש ההתפתחויות המרכזיות שנרשמו בתקופה הנסקרת: חתימת הסכם הגרעין בין איראן לבין המעצמות, אשר הגביר חששות ברחבי המזרח התיכון ובזירה הבינלאומית מכך שההכרה למעשה באיראן כמדינת סף גרעינית, והקלת הסנקציות שהוטלו עליה על מנת לרכך את עמדת המשא ומתן שנקטה בסוגיית הגרעין יקלו עליה להמשיך לחתור להגברת השפעתו האזורית של הציר האזורי שבהובלתה – הכולל את חזבאללה ומשטרו של בשאר אל-אסד; התערבותה הצבאית של ערב הסעודית במלחמת האזרחים בתימן ומלחמתה במורדים הנתמכים על ידי איראן, שסימלה אקטיביזם סעודי גובר במסגרת מאבק הכוחות האזורי; ההתערבות הצבאית הרוסית במלחמת האזרחים הנמשכת בסוריה, ששינתה את מאזן הכוחות במערכה זו, תוך המחשת הממד הבינלאומי שלה והיותה זירת מאבק בין-מעצמתי. אשר לישראל – אין לה שייכות "טבעית" לכל אחד מהמחנות האזוריים. יתר על כן, מסקנה מרכזית ולא מפתיעה העולה מן הניתוח היא, שיקשה על ישראל להרחיב ולהעמיק את הדיאלוג ואת שיתוף הפעולה בינה לבין גורמים אזוריים, מדינתיים ולא-מדינתיים, החולקים עימה אינטרסים משותפים, ללא התקדמות מוחשית בתהליך המדיני עם הפלסטינים.

גם השער השני - "המעצמות במזרח התיכון" - כולל מאמר אחד, המהווה בחינה משולבת של גורמי ההשפעה הבינלאומיים המרכזיים במזרח התיכון. במאמר זה, שנכתב על ידי עודד ערן וצבי מגן ושמעון שטיין, נוסף לדיון בהיקף ובאופי המעורבות של ארצות הברית, רוסיה, האיחוד האירופי וסין, מנותחים תחומי המפגש והתחרות ביניהם, ביחס להתרחשויות באזור. לגבי ישראל – נסקר ומוסבר עניינה, למעשה הכורח מבחינתה, לאזן את מהלכיה כך שתוכל לשמור על יחסיה התקינים – המדיניים, הביטחוניים והכלכליים - עם כלל השחקנים, שהאינטרסים שלהם אינם עולים תמיד בקנה אחד. בין היתר, הניתוח מוביל למסקנה שלאור המעורבות הבינלאומית הגוברת בסוריה, יהיה על ישראל לדאוג לתיאום מדיניותה עם ארצות הברית גם בזירה זו. זאת, כתרומה נוספת למאמץ להפחית את המתח בין ממשלת ישראל לבין הממשל האמריקאי, שהעמיק בגין חילוקי דעות אשר להסכם הגרעין עם איראן.

נוסף לכך, במאמר זה מודגשת הערכה מתבקשת, שהקפדה על התיאום בין ישראל למוסקבה בהקשר למעורבות הרוסית בסוריה נחוצה כדי למנוע תקרית צבאית על רקע הפעילות הישראלית בזירה הסורית, שתכליתה למנוע פעולה של גורמים ג'האדיסטיים וחזבאללה בגבולה של ישראל ברמת הגולן, או הצטיידות חזבאללה באמצעי לחימה מתקדמים. אשר ליחסי ישראל והאיחוד האירופי: גורם מתח בין הצדדים הוא הקיפאון הנמשך בתהליך המדיני הישראלי-פלסטיני, והביקורת האירופית המחריפה נגד ישראל בהקשר זה. בנוסף, על ישראל לגלות ערנות לאפשרות שההתקרבות בין טורקיה לאיחוד האירופי, כתוצאה מגיוסה של טורקיה למאמץ להגביל את גל ההגירה של פליטים מהמזרח התיכון לאירופה, תוסיף נדבך שלילי למערכת היחסים המורכבת בין ישראל לבין האיחוד. ההתייחסות ליחסי ישראל-סין לקראת סיומו של המאמר מחזירה את הדיון להקשר הישראלי-אמריקאי: בעוד ישראל וסין מטפחות קשרים כלכליים ביניהן, מישראל נדרשת זהירות אשר למהלכים העשויים לקדם את חתירתה של סין להרחבת השפעתה, בין היתר במזרח התיכון, ואשר גלומה בהם סכנה של התנגשות עם אינטרסים אמריקאיים.

השער השלישי - "ישראל במזרח התיכון" - משלב דיונים פרטניים ואינטגרטיביים כאחד, והמאמרים הכלולים בו בנויים כמענה לשאלות המציגות דילמות מגוונות. במאמר שבפתח שער זה, שכתבו אודי דקל ועומר עינב, נבחנים האתגרים וההזדמנויות לישראל והיחס ביניהם בזירה הפלסטינית, בזירה הצפונית – רמת הגולן ולבנון, בזירה שבה מבוססים יחסי ישראל עם שכנותיה מצרים וירדן על הסכמי שלום, ובזירה הגיאו-אסטרטגית, שבה מתמודדת ישראל עם הכוחות האזוריים השונים. הניתוח מוביל להערכה כי משום שמועטה הסכנה שבשנה הקרובה תפרוץ מלחמה שישראל תהיה מעורבת בה, עליה למקד את העשייה הביטחונית ב"מערכה שבין המלחמות" ולחזק את ההרתעה – גם באמצעות תמורות חיוביות לגורמים בסביבתה, ובכלל זאת בתחומי הכלכלה והאנרגיה.

בהמשך השער מאמרים שבהם נדונות השאלות המהותיות הבאות: האם צפוי סדר חדש במזרח התיכון, וכיצד תוכל ישראל להשתלב בעיצובו – מאת כרמית ולנסי; משמעויותיה של המעורבות הרוסית הצבאית בסוריה – מאת צבי מגן; מקומם של הזרם הסלפי-ג'האדי ושל 'המדינה האסלאמית' בסולם האיומים שעימם מתמודדת ישראל – מאת יורם שוייצר ושלמה ברום; מהן ההשלכות של ההסכם שנחתם בין המעצמות לאיראן בנושא הגרעין על מעמדה של איראן במזרח התיכון בכלל ועל יחסה לישראל בפרט – מאת אפרים קם; היחס בין הרכיב הדתי לרכיב הלאומי שבבסיס ההסלמה במאבק הפלסטיני האלים שהתפתח בסתיו 2015 – מאת קובי מיכאל; תקפותה של פרדיגמת 'שתי המדינות לשני עמים' על רקע הקיפאון רב-השנים בתהליך המדיני בין ישראל לפלסטינים – מאת ענת קורץ וגלעד שר; משמעויותיה של תופעה הדה-לגיטימציה של ישראל, הגוברת בזירה הבינלאומית – מאת פנינה שרביט-ברוך וקובי מיכאל. השער נחתם במאמר פרי עטם של אסף אוריון ואודי דקל, הבוחן את התאמתם של המענה והמוכנות של ישראל לאתגרי הביטחון שלפניה, ומסקנתו קרובה ברוחה לזו המסכמת את המאמר הפותח שער זה: לקחי המערכות הקודמות שבהן היה צה"ל מעורב מלמדים כי ישראל תיטיב לעשות אם תגבש תפיסה אסטרטגית גמישה ומתעדכנת בהתמדה, שבמסגרתה יותאמו היכולות ואמצעי הפעולה לדרישותיו הספציפיות של כל אתגר ואתגר, ובמרכזה של אסטרטגיה זו תוצב הפעלתה של 'עוצמה רכה', לצד המענים הצבאיים השגורים.

שערו הרביעי של הספר – "ישראל – הזירה הפנימית" – נפתח במאמר מקיף מאת מאיר אלרן, ערן ישיב, כרמית פדן וגלעד שר, שבו נסקרות זוויות עיקריות של הביטחון הלאומי בהקשרן החברתי-פוליטי פנימי: נושא המשילות, ההתנהלות המתלהמת והמקצינה במרחב ובשיח הציבורי במדינה, הקיטוב והשבטיות המעמיקים בחברה, וכן מגמות בכלכלה המשפיעות על ההתמודדות עם אתגרי הביטחון. חלק מנושאים אלה נבחן בהרחבה במאמרים נוספים הכלולים בשער.

במאמר המתמקד בדעת הקהל הישראלית בנושאי ביטחון לאומי מאת ציפי ישראלי, ניתן, בין היתר, אישוש להערכה כי קודם להסלמה במאבק הפלסטיני העממי נגד ישראל שהתפתחה בסתיו 2015, האיום האיראני נתפס כחמור ביותר. מגמות נוספות בדעת הקהל מלמדות כי ניכרת השלמה עם הרעיון 'שתי מדינות לשני עמים', אף על פי שניתן להבחין בצמצום שיעורי התמיכה ברעיון, כאשר מוזכרים משמעויותיה ומחיריה של היפרדות מן הפלסטינים. ומעבר לכך, תוצאות מקובצות של סקרי דעת קהל מרמזות כי למנהיגות יש מנדט ציבורי לקבל החלטות כבדות-משקל, ובכלל זאת לתהליך מדיני ממשי עם הפלסטינים. מאמר נוסף בשער זה, שכתב שמואל אבן, בוחן את שאלת תקציב הביטחון. הניתוח מסוכם במסקנה כי הדרישה הנמשכת לקביעת תהליך סדור לגיבוש ולאישור תקציב הביטחון לא נענתה בשנה הנסקרת, אף כי ניכרה הגמשה בעמדת משרד הביטחון, אשר הסכים לבצע רפורמות וצעדי קיצוץ משמעותיים. ההמלצה המודגשת בסיום הניתוח היא להקים מנהלת התייעלות במשרד הביטחון.

נושא מהותי נוסף הוא היחסים בין הרוב היהודי למיעוט הערבי בישראל. הניתוח, פרי עטו של אפרים לביא, מוביל להערכה כי בצד הסכסוך הלאומי הנמשך בין הצדדים ולמרות היעדרו של שוויון מלא, קשרי הגומלין בין הערבים ליהודים מעמיקים בתחומים רבים. אמנם, קיים חשש שגל הטרור הפלסטיני שהחל בשלהי 2015 וביטויי הזדהות מצד ההנהגה הערבית בישראל, וכן התגובות בציבור היהודי להתרחשויות אלה, יפגמו במרקם היחסים העדין. עם זאת, ניתן לשער שמגמות ההשתלבות הקיימות יסייעו לצדדים לגבור על המשבר. המאמר הבא בשער זה דן בחזית האזרחית – האתגרים שלפניה ומוכנותה להתמודד עימם. סוגיות אלה שנבחנו על ידי אלכס אלטשולר משותפות, כמובן, לציבור היהודי והערבי בישראל כאחד. הדיון מתמקד בריכוז המאמצים של גופי הגנת העורף השונים בהיערכות לקראת תרחישים של התקפות טילים ורקטות, שחלה בה התקדמות ניכרת, לצד הצורך הגובר בהיערכות להתמודדות עם טרור עממי, ובה בעת - לשמור על מצפן של מוסר וסובלנות. בנוסף מודגשת הדרישה לתכנון מקיף לקראת תרחישים מגוונים, גם כאלה שסבירות התרחשותם נמוכה יחסית אך פגיעתם תהיה קשה, ובכלל אלה רעידת אדמה. הידרשות לתחומים אלה, יחד ולחוד, תשפר את מוכנותה של ישראל להתמודד עם מצבי חירום.

את הקובץ חותם מאמר מסכם מאת עמוס ידלין,  במאמר זה מוצגות אבחנות מהותיות אשר לסביבה האסטרטגית של ישראל, המהוות בסיס לגיבוש אסטרטגיית-על למדיניות החוץ והביטחון של המדינה לטווח חמש השנים הבאות. מסקנה מרכזית העולה מן הניתוח היא, שבעת הנוכחית לישראל יכולת לעצב הזדמנויות לקדם את מעמדה הביטחוני והמדיני – דווקא עקב ההתפתחויות המסעירות שנרשמו בשנים האחרונות במזרח התיכון. פסק הזמן בסוגיית הגרעין האיראני וכן ההבנה בזירה הבינלאומית שהסכסוך הישראלי-פלסטיני אינו בלב המתיחויות והקונפליקטים במזרח התיכון, מזמנים  לישראל פתח לגבש אסטרטגיה פרו-אקטיבית, בתאום עם ארצות הברית, במטרה לבסס מענה לאיומים, ואפשר שגם לקדם הסדרי שלום בינה לבין מדינות נוספות במזרח התיכון.

תודות עורכי הקובץ מסורות לכותבי המאמרים, רובם אנשי המכון למחקרי ביטחון לאומי, על תרומתם  לגיבושו. וכמו בשנים קודמות, תודה מקרב לב למשה גרונדמן, מנהל הפרסומים של המכון, ולג'ודי רוזן, עורכת הפרסומים של המכון, על הסיוע רב-הערך לכתיבתו ולהפקתו של הקובץ. תודה מיוחדת לעומר עינב, על הערותיו המועילות ועל העזרה הרבה.