פרסומים

בשנים האחרונות, וביתר שאת מאז 7 באוקטובר 2023 והמלחמה בעזה, הסכסוך הישראלי-פלסטיני עובר תהליך מואץ של "בינאום". במסגרת תהליך זה, יותר ויותר היבטים של הסכסוך נדונים, מעוצבים ואף מוכרעים בזירה הבינלאומית, מחוץ למסגרת הדו־צדדית של ישראל והפלסטינים, תוך השפעה גוברת של מדינות ומוסדות בינלאומיים. לאורך השנים, פעלה ישראל כדי לבלום מגמה זו ולשמר ככל האפשר את שליטתה במסגרת דו־צדדית. אולם ההתפתחויות האחרונות — גל ההכרה במדינה פלסטינית, מעורבותם הגוברת בסכסוך של בתי הדין והמוסדות הבינלאומיים וריבוי היוזמות המדיניות לעיצוב עתיד עזה והאזור, ובראשן תכנית 20 הנקודות של טראמפ  — מעידות כי הבינאום הפך למאפיין מרכזי של הסכסוך. במציאות זו, השאלה אינה עוד כיצד ניתן למנוע את הבינאום, אלא כיצד יש לנהל אותו. ישראל נדרשת לגבש אסטרטגיה שתאפשר לה לצמצם סיכונים, לנצל הזדמנויות ולהגדיל את מרחב הפעולה המדיני שלה.

אסטרטגיית הבינאום הפלסטינית

לאחר כישלון סבבי המשא ומתן עם ישראל, אימצה ההנהגה הפלסטינית את אסטרטגיית הבינאום כחלופה לערוץ הדו־צדדי. האסטרטגיה נועדה להעביר את הסוגייה הפלסטינית אל הזירה הבינלאומית, מתוך תפיסה כי הפערים מול ישראל אינם ניתנים לגישור במשא ומתן ישיר. בבסיסה עמדה ההנחה כי באמצעות גיוס התמיכה של הקהילה הבינלאומית והישענות על נורמות ומוסדות בינלאומיים ניתן לקדם את היעדים הלאומיים הפלסטיניים  — הקמת מדינה פלסטינית על בסיס גבולות 67' שבירתה מזרח ירושלים.

לצורך כך, פעלה ההנהגה הפלסטינית לחיזוק מעמדה בזירה הבינלאומית באמצעות מהלכים מוסדיים ומשפטיים — קבלת מעמד של מדינה משקיפה באו"ם בשנת 2012, מהלך אשר זכה להרחבה ניכרת במאי 2024; והצטרפות לאמנת רומא כ"מדינה חברה" בבית הדין הפלילי הבינלאומי, מהלך אשר הוביל בנובמבר 2024 להוצאת צווי מעצר לראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו ולשר הבטחון לשעבר יואב גלנט. השפעת מהלכים אלה ניכרה ביתר שאת מאז המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר, עם התרחבות הלחצים המדיניים והמשפטיים נגד ישראל והגברת התמיכה הבינלאומית בצעדים מדיניים לקידום המדינה הפלסטינית.

אסטרטגיית הבלימה של ישראל

מנקודת המבט הישראלית, בינאום הסכסוך נתפס במשך שנים כאיום אסטרטגי, משום שהוא מעביר חלק מיכולת ההכרעה מן הצדדים עצמם אל שחקנים חיצוניים שאינם תומכים באינטרסים של מדינת ישראל. בניגוד לפלסטינים, ישראל ביקשה לשמר את פתרון הסכסוך במסגרת דו־צדדית, מתוך תפיסה שלפיה רק משא ומתן ישיר מאפשר לצדדים גמישות, שליטה בתנאי ההסדר, מחויבות לקיימו ושימור מרחב תמרון מדיני וביטחוני.

בפועל, ובעיקר מאז חזרת נתניהו לראשות הממשלה ב-2009, אימצה ישראל דפוס פעולה המעדיף את ״ניהול הסכסוך״ על פני ניסיון להגיע להסדר מדיני. גישה זו התבססה על ההנחה ששימור הסטטוס קוו, לצד ניהול סיכונים ביטחוניים ומדיניים, עדיף על מהלך הכרעה שעלול להיות כרוך במחירים פוליטיים, ביטחוניים ומדיניים משמעותיים.

בינאום הסכסוך מערער הגיון זה. ככל שסוגיות הנוגעות לסכסוך עוברות לדיון ולהכרעה בזירה הבינלאומית, יכולת ישראל לשלוט בתהליך הולכת ומצטמצמת. המעורבות של מדינות, ארגונים ומוסדות בינלאומיים מייצרת דינמיקה רב־צדדית שאינה נשלטת בידי הצדדים בלבד, מגבילה את יכולת ישראל לנהל את הסכסוך במסגרת הסטטוס קוו ומגבירה את הלחץ לקידום הסדר מדיני. במובן זה, הבינאום אינו רק הרחבה של המעורבות הבינלאומית בסכסוך, אלא שינוי במוקדי ההשפעה וההכרעה לגביו.

מבחינת ישראל, האיום המרכזי הגלום בבינאום הסכסוך מתבטא בשני מישורים משלימים: צמצום חופש הפעולה הביטחוני־צבאי וצמצום מרחב התמרון המשפטי־מדיני.

• במישור הביטחוני-צבאי – חופש פעולה מבצעי הוא ערך ביטחוני חיוני ומרכזי, בעיקר בעקבות ה-7 באוקטובר. היכולת לשמר חופש פעולה מאפשרת לישראל לפעול במהירות, ביוזמה ובגמישות, הן בזירה הפלסטינית והן בזירות חיצוניות, בהתאם ליעדיה הביטחוניים והלאומיים.

בזירה הפנימית, מעורבות בינלאומית גוברת עשויה להגביל את אופן הפעלת הכוח של ישראל: לצמצם את הלגיטימציה לשימוש בכוח, להשפיע על היקף התגובה לטרור ולחייב לעיתים התאמות בתזמון, בעוצמה או באופי הפעולה. בנוסף, הבינאום מגביר את החשש ממעורבות חיצונית המחזקת את הצד הפלסטיני באופן צבאי, מדיני, כלכלי או לוגיסטי, ומצמצמת את היתרון האסטרטגי הישראלי.

בזירה הבינלאומית, בינאום הסכסוך מרחיב את מספר השחקנים שהחלטות ישראליות צריכות לקחת בחשבון. ככל שהמעורבות הבינלאומית בסכסוך גוברת, כך גדל הפוטנציאל להגבלות על שימוש ישראל בכוח באמצעות מנגנוני פיקוח ותיאום, ביקורת בינלאומית או לחץ מדיני. במובן זה, הבינאום אינו מבטל את יכולת הפעולה הישראלית, אך הוא מעלה את המחיר האסטרטגי של הפעלתה.

• במישור המשפטי-מדיני – תהליך הבינאום מעמיק את חשיפת ישראל לזירות הכרעה שאינן בשליטתה, ובראשן מוסדות משפטיים בינלאומיים, מוסדות האו״ם וזירות דיפלומטיות רב־צדדיות. החשש המשפטי הישראלי אינו מסתכם רק בהליכים נגד בכירים ישראלים, אלא נוגע לשאלה רחבה יותר: מי קובע את גבולות הלגיטימיות של הפעולה הישראלית, את מעמד השטחים, את חובות ישראל במסגרת דיני הלחימה ואת הפרמטרים להסדר מדיני עתידי? לאור כל זאת, עולה השאלה – האם מדיניות הבלימה עדיין משרתת את האינטרס הישראלי?

ההתערבות הבינלאומית במישורים הביטחוני-צבאי והמשפטי-מדיני משקפת מגמת שחיקה של מרחב התמרון הישראלי והרחבת מעבר הסכסוך מזירה דו־צדדית לזירה הבינלאומית. אירועי ה-7 באוקטובר והמלחמה בעזה החזירו את הסכסוך למרכז סדר היום העולמי: תחילה סביב שאלת הלגיטימציה לפעולה צבאית ישראלית ובהמשך סביב המצב ההומניטרי, שאלת "היום שאחרי" בעזה והצורך לחתור להסדר מדיני. ניתן לראות כי בפועל התרחבו הדיונים בזירות בינלאומיות וביוזמות מדיניות חיצוניות –  כמו יוזמת סעודיה-צרפת, המתבטאת ב"הצהרת ניו יורק" שאושרה בעצרת האו״ם בשנה שעברה. הצהרה זו קוראת לתמיכה בפתרון שתי המדינות, כוללת צעדים ממשיים ליישומו, ומשקפת מסלול גובר של לחץ מדיני ודיפלומטי חיצוני על ישראל. במקביל, נראה כי הפעילות בזירות האו״ם ובערכאות בינלאומיות מתרחבת, לצד שימוש גובר במנופי לחץ דיפלומטיים וכלכליים, החל מאיומים בסנקציות ובחסמי סחר, ועד לפגיעה בתהליכי נורמליזציה והרחבת הסכמי אברהם.

זאת ועוד, כאשר ישראל מציגה התנגדות גורפת ליוזמות מדיניות חיצוניות, היא אינה בהכרח משמרת את חופש הפעולה שלה, אלא מבודדת את עצמה מהזירה הבינלאומית. התנגדות זו גם מחזקת את טענת הצד הפלסטיני כי המסלול המדיני חסר תוחלת, וכי רק לחץ בינלאומי מצליח להשיב את הסוגייה הפלסטינית למרכז סדר היום הבינלאומי. כך, ישראל  למעשה "מכפילה" את הלחץ עליה.

מגמות אלו מציבות גבול ליכולת הישראלית להמשיך במדיניות בלימה בלבד – "מדיניות אי המדיניות". ככל שהזירה הבינלאומית הופכת לזירת הכרעה מרכזית יותר, הימנעות מיוזמה ישראלית אינה משמרת את חופש הפעולה, אלא עלולה לצמצם אותו. לפיכך, נדרש מעבר מבינאום כפוי לבינאום מנוהל.

מבינאום כפוי לבינאום מנוהל

בנקודת הזמן הנוכחית, בינאום הסכסוך אינו תרחיש עתידי אלא מציאות קיימת: בקהילה הבינלאומית גוברת ההכרה כי עליה להיות בפועל זירת ההכרעה המרכזית של הסכסוך. מכאן, שהיעד הישראלי לא יכול להיות עצירת הבינאום בלבד, אלא עיצובו וניהולו. במקום להתמקד בבלימת המעורבות הבינלאומית, ישראל נדרשת לגבש מדיניות שתאפשר לה להשפיע על כיוונה ועל השלכותיה באופן שיצמצם סיכונים ויקדם את האינטרסים שלה.

בפני ישראל עומדות שתי גישות קצה: האחת היא המשך הקשחת הפעלת הכוח מול הפלסטינים, שעלולה להעמיק את הבידוד והלחץ הבינלאומי; השנייה היא ניסיון להפוך את הבינאום ממקור לחץ  למנוף לעיצוב מציאות מדינית וביטחונית חדשה. לדוגמא, ישנה היום הבנה רחבה של הצורך ביישום רפורמות ברשות הפלסטינית כדי שתהא שחקן רלוונטי להסדרים מדיניים. לכן, על ישראל להציג עמדה לפיה תוכל הרשות להיות שחקן רלוונטי להסדרים כאלה אם תיישם את הרפורמות הנדרשות. על ישראל גם לדרוש מהקהילה הבינלאומית להפעיל לחץ על הרשות לתקן את ליקוייה הפנימיים.

לבינאום עשויה להיות גם תועלת פוטנציאלית. המערכת הפוליטית בישראל מתקשה לעיתים לקבל החלטות בסוגיות שנויות במחלוקת, גם כאשר קיימת הכרה בצורך האסטרטגי בהן, למשל סביב סיום המערכה הצבאית בעזה והשבת החטופים. במקרים כאלה, לחץ חיצוני או תיווך בינלאומי עשויים לסייע בקידום מהלכים שהמערכת מתקשה לקדם לבדה, ולספק לעיתים למקבלי ההחלטות טיעונים שמציגים הכרח אסטרטגי הנובע מהמציאות הבינלאומית. במובן זה, הבינאום אינו רק מגבלה על חופש הפעולה הישראלי, אלא גם מנוף אפשרי לקידום החלטות קשות ומהלכים מדיניים וביטחוניים.

עקרונות לניהול הבינאום

1. מעבר מבלימה ליוזמה מדינית: עד כה, ישראל התמודדה עם הבינאום בעיקר באמצעות בלימת יוזמות חד־צדדיות, מאבק בזירות משפטיות והתנגדות להכרה במדינה פלסטינית. אולם, בהיעדר יוזמה מדינית ישראלית, גובר הסיכון שהפרמטרים להסדר יעוצבו מבחוץ. כל עוד ישראל מסתפקת בבלימת יוזמות בינלאומיות, היא מותירה לאחרים את עיצוב סדר היום והפרמטרים להסדר עתידי, ומחלישה את עמדותיה. לפיכך, ניהול הבינאום מחייב נכונות ישראלית לתהליך מדיני שיאפשר לה להשפיע על התפתחותו, על תנאיו ועל גבולות המעורבות הבינלאומית. חזרה למסלול מדיני, גם בתיווך בינלאומי, עשויה להעניק לישראל השפעה רבה יותר מאשר התנגדות לתהליך המתרחש ממילא.
2. רתימת המעורבות הבינלאומית לטובת יציבות אזורית: בינאום הסכסוך לא חייב להותיר את ישראל לבדה מול לחץ חיצוני סביב הסוגייה הפלסטינית. מבצע שאגת הארי המחיש את כוח ההיזק האזורי של איראן ושלוחיה, ומכאן עולה צורך חיוני במסגרת אזורית משותפת לחלוקת אחריות עם מדינות ערב המתונות, ארצות הברית ושותפים בינלאומיים נוספים. שילוב סוגיית עזה והסוגייה הפלסטינית במסגרת רחבה יותר של יציבות אזורית, הרחבת הסכמי אברהם ובלימת איומים משותפים עשוי להפוך למנוף לקידום אינטרסים ישראליים. מעורבות כזו יכולה לסייע בהצבת תנאים ברורים להנהגה הפלסטינית בפירוק ארגוני הטרור, בחיזוק מנגנוני פיקוח ואימות ובהעמקת החיבור בין הסדרה ישראלית-פלסטינית לבין יציבות אזורית ונורמליזציה.

בנוסף, היעדר נכונות ישראלית להתקדם בנתיב מדיני גורמת להתגבשות קואליציות אזוריות שאינן כוללות את ישראל, כמו ההתכנסות האזורית המסתמנת בין שחקניות סוניות מרכזיות – סעודיה, מצרים, טורקיה, קטר ופקיסטן – השואפות לעצב ארכיטקטורה אזורית חדשה. עבור ישראל, מגמה זו מייצרת סיכון של לחץ מדיני מתואם סביב הסוגייה הפלסטינית. במקביל, יוזמה מדינית יכולה להוביל את ישראל לחיזוק קשרים עם שחקנים אזוריים נוספים, ובהם מדינות מזרח הים התיכון, בעיקר יוון וקפריסין. לכן, עבור ישראל, השאלה אינה רק כיצד לבלום לחץ אזורי אפשרי, אלא כיצד לרתום חלק ממנו למסגרת שתשרת גם אינטרסים ביטחוניים ישראליים.

3. עיצוב התנאים הביטחוניים והמוסדיים להסדרה עתידית: ככל שמגמת ההכרה במדינה פלסטינית נמשכת ומתרחבת, האינטרס הישראלי המרכזי אינו עוד מניעתה המוחלטת, אלא השפעה על התנאים שבהם הכרה זו תתורגם למציאות מדינית. תנאים אלו צריכים לכלול פירוז, מנגנוני פיקוח ואימות אפקטיביים, בקרה בינלאומית על מערכות ביטחון, חינוך ותשתיות, רפורמות מוסדיות ברשות הפלסטינית, מניעת התחמשות והרחקת חמאס מכל תפקיד שלטוני או ביטחוני ברצועת עזה בפרט ובמערכת הפלסטינית בכלל. באופן זה, אסטרטגיית בינאום מנוהל אינה מסתכמת בהסדר מדיני, אלא מבקשת לעצב מסגרת ביטחונית-מוסדית שתצמצם את הסיכון להפיכת ההכרה במדינה פלסטינית למהלך חד־צדדי ובלתי מותנה.
4. שימור העוגן האמריקאי: עבור ישראל, וושינגטון אינה רק בעלת ברית ביטחונית המעניקה גיבוי צבאי חיוני, אלא גם מטריה מדינית הבולמת מהלכים חד־צדדיים בזירות רב־צדדיות ומשמשת כמגן מדיני בפורומים כמו מועצת הביטחון של האו״ם. לארצות הברית תפקיד מרכזי בתיווך שבין ישראל לשחקנים אזוריים ובעיצוב מסגרת הסדרה שאינה מוכתבת לישראל מבחוץ. לפיכך, כל אסטרטגיה ישראלית לניהול הבינאום מחייבת תיאום מוקדם והדוק עם ארצות הברית.

לסיכום, ישראל אינה יכולה להסתפק בהתנגדות לבינאום הסכסוך. ככל שהזירה הבינלאומית הופכת לזירת הכרעה מרכזית יותר, מדיניות בלימה בלבד עלולה להוביל לאובדן שליטה הדרגתי על תנאי ההסדר. לפיכך, על ישראל לעבור מתפיסה של בינאום כאיום שיש למנוע בכל מחיר, לתפיסה של בינאום מנוהל: כזה שמצמצם סיכונים משפטיים, מדיניים וביטחוניים, מחזיר לישראל יכולת השפעה על הפרמטרים להסדרה ומאפשר לרתום לחץ חיצוני ותיווך בינלאומי גם לקבלת החלטות קשות שהמערכת הפוליטית מתקשה לקדם לבדה. במובן זה, שילוב ארצות הברית ומדינות האזור אינו רק אילוץ, אלא רכיב בעיצוב מציאות יציבה יותר.