עדכן אסטרטגי

• שם הספר: The Rise of the Infrastructure State
• מאת: Jessica DiCarlo, Seth Schindler
• מו"ל: אוניברסיטת בריסטול
• שנה: 2022
• מס' עמודים: 334

אחד הדיונים החשובים ביותר על הביטחון הלאומי של ישראל שהתנהל בשנה האחרונה לא התקיים בקריה או במשכן הכנסת, אלא בכנס התשתיות של העיתון גלובס שנערך בתל אביב במארס 2024 (כנס התשתיות, 2024). במסווה של נושאים אזרחיים וטכנוקרטיים כגון "איך תיראה מערכת הרכבות של ישראל ב-2040" ו"כשחדשנות פוגשת תחבורה ציבורית", דנו בכירי המשק ונציגים של משרדי הממשלה בדרכים שבהן צריכה מדינת ישראל לפעול כדי לשגשג מבחינה כלכלית וביטחונית. על אף האינטרסים המנוגדים והגישות המגוונות, הדוברים הסכימו ככלל כי ישראל סובלת מפער מתמשך בתחום התשתיות (Infrastructure), וכי השקעה בהן – ממשלתית ופרטית – מגלמת את הפוטנציאל המשמעותי ביותר להתחדשות לאומית בשנים הקרובות. מתווה רכבת ישראל בפריפריות הדרומיות והצפוניות של המדינה, כדוגמה לנושא שבינו לבין ביטחון לאומי אין כל קשר לכאורה, התגלה כבעל חשיבות הרת גורל עבור המדינה לנוכח הזיקה ההדוקה בינו לבין תחומים כגון תעסוקה, דיור, פיתוח עירוני, פערים חברתיים וכמובן ביטחון.

הזיקה ההדוקה בין תשתיות לבין ביטחון לאומי אינה מובנת מאליה, כמובן. המקור הטוב ביותר שממנו אפשר להתחיל ללמוד על הנושא הוא הספר הנדון – 'עליית מדינת התשתיות – כיצד היריבות בין ארצות הברית לסין מעצבת את הפוליטיקה והמרחב ברחבי העולם'. עורכי הספר, הגיאוגרפים ד"ר ג'סיקה דיקארלו (Jessica DiCarlo) ופרופ' סת' שינדלר (Seth Schindler), הם מקימי מיזם 'מרכז התצפית על המלחמה הקרה השנייה' (Second Cold War Observatory),[1] – קולקטיב ייחודי של חוקרים מרחבי העולם העוסקים במלחמה הקרה השנייה, בין סין וארצות הברית, ובהשפעתה על הסדר העולמי, על מקומות ואנשים.

החשיבות של המאבק ארצות הברית לסין לרגע הנוכחי בהיסטוריה העולמית נובעת מכך שמערכת היחסים ביניהן עיצבה במידה רבה את הסדר העולמי מאז סיום המלחמה הקרה הראשונה. "פקס אמריקנה" והסדר הבינלאומי הליברלי במהלך שלושת העשורים האחרונים לא היו מתאפשרים ללא הכסף הזול, העבודה הזולה והמוצרים הזולים שהגיעו מהאינטגרציה של אסיה בכלכלה העולמית ובפרט השתלבותה של סין (Ferguson & Schularick, 2007). במילים אחרות, אם ארצות הברית הייתה הלב הפועם של העולם, היה זה דלק סיני שזרם בעורקיו. התלות ההדדית בין המדינות אומנם נמשכת גם היום, אולם שתי המדינות עושות מאז העשור הקודם מאמצים רבים על מנת לצמצמה, ובדרך משנות את העולם כמעט בכל היבט אפשרי של יחסים בינלאומיים.

חיינו היום תלויים במערך מורכב גלובלי וחוצה גבולות מדינתיים של רשתות תקשורת, צינורות גז ונפט, ערוצים פיננסיים, שרשראות אספקה, פסי ייצור, נתיבי מסחר, חוות שרתים ותשתיות תחבורה. הן לסין והן לארצות הברית תפקיד מרכזי במערך גלובלי זה, הנתפס בראייתן כזירה חשובה ביותר לצורך הבטחת האינטרסים המדיניים, הכלכליים והביטחוניים שלהן. מאמציהן לשמר ולהרחיב את השפעתן בזירות מאבק אלה באים לידי ביטוי בניסיון לעצב את כללי המשחק בהן (לדוגמה, מי יכול לקחת בהן חלק או כיצד פועלים במסגרתן); או בניסיון להחליט מה יהיה מבנה הרשתות, הערוצים, השרשראות וכדומה (למשל, שרשראות אספקה מסוימות יוקמו או יעברו בשטחן של מדינות מסוימות, אך לא באחרות) (Schindler et al., 2023).

בשל כך יש למאבק הבין-מעצמתי ולהשלכותיו על הסדר העולמי השפעה ישירה וממשית על יסודות הביטחון הלאומי של ישראל. מספר מרכיבי יסוד של הביטחון הלאומי הישראלי, עליונותה הצבאית ביחס לאויביה, יכולותיה הטכנולוגיות וחוסנה הכלכלי כרוכים בסדר העולמי החולף, ובפרט תלויים בשווקים הפתוחים ובסחר חופשי של מוצרים, ידע וחומרי גלם שאפיינו את העולם בעשורים האחרונים.

ספר פורץ דרך זה מספק לקוראים סקירה פנורמית ומעמיקה על המקום המרכזי והמפתיע של התשתיות במסגרת המאבק הבין-מעצמתי בין ארצות הברית לסין כיום. באמצעות ההתמקדות בתשתיות מצליח הספר להמחיש כיצד המאבק הבין-מעצמתי משפיע בצורה ישירה וארוכת טווח על דמותן של מדינות רבות ברחבי העולם ועל חייהם של מיליונים. קוראי הספר נחשפים לכך שהמאבק הבין-מעצמתי אינו מתבטא אך ורק במגעים דיפלומטיים או בעימותים צבאיים מתוקשרים אלא גם בחוויה היום-יומיות והמוחשית מאוד של רבים ברחבי העולם, הנובעת מהתהוותם של פרויקטים חשובים כגון תשתיות תחבורה, תקשורת, מסחר, אנרגיה. לפרויקטים חומריים מסוג זה השפעה רבה על מרקם החיים התעסוקתי, הסביבתי, הבריאותי והמשפחתי, ומעבר ולצד ההשלכות הלאומיות מושפעים גם המעמד, הדימוי ועוצמת המדינות שבהן מתקיימים פרויקטים אלה.

הספר כולל יותר מ-20 פרקים על פרויקטי תשתית מגוונים (בתחומי גרעין, חלל, תחבורה, אנרגיה, מסחר ועוד) באפריקה, במזרח אירופה, במזרח התיכון, באסיה ובדרום אמריקה. באמצעות הסטת המבט מבחינה אקסקלוסיבית של מערכת היחסים הבין-מעצמתית ארצות הברית-סין לעבר מדינות רבות בדרום הגלובלי או בעולם השלישי – הספר נענה באופן בלתי מוצהר לקריאתם משנת 2012 של החוקרים ג'ין וג'ון קומרוף ל"תאוריה מהדרום" (Comaroff & Comaroff, 2012). על פי בני הזוג קומרוף לא ניתן להסתפק במבט על "הצפון הגלובלי" בלבד על מנת להבין את מצב העולם או לשאוב השראה תאורטית. בעולם הנוכחי מדינות הדרום הגלובלי מקדימות את מדינות הצפון הגלובלי, התהליכים הגלובליים המשמעותיים מתרחשים בהן ומגיעים באיחור לצפון. מגמות ואירועים מפתיעים או מוזרים לכאורה שאנו חווים היום בצפון הגלובלי התרחשו כבר פעמים רבות בעבר בדרום הגלובלי, ובאופן שאפשר להוגים ולחוקרים ממדינות אלה לפתח ידע רלוונטי (תאורטי ומעשי) על אודותם. כך למשל, במקום להיות במבוכה לנוכח המשברים החוזרים והנשנים בתחומי הכלכלה, החברה או הגיאופוליטיקה הפוקדים אותנו בשנים האחרונות, ייתכן שיהיה מועיל יותר להפנות את המבט למדינות באפריקה או באמריקה הלטינית למשל, שבהן ייתכן שיש חוקרים והוגים שפיתחו תאוריות או רעיונות מדיניים שיהיו רלוונטיים גם עבור ישראל.

הלקונה המרכזית של הספר היא כנראה בתחום העיון המושגי. למשל, באופן מפתיע הספר אינו דן בהרחבה בשאלה מהן תשתיות, או כיצד השתנתה המשמעות של המושג לאורך ההיסטוריה. דרך אחת להבין את המושג היא "מערכת של מערכות המאפשרות את תפקודה של חברה" (Coyle, 2024). כלומר תשתיות הן לא רק אותן מערכות הנדסיות מורכבות של צינורות או נתיבי תחבורה אלא גם "תשתיות חברתיות", כלומר תשתיות פיזיות בתחומי החינוך הבריאות או הרווחה, ואפילו תשתיות דיגיטליות כגון מרכזי נתונים (Data centers) נגישים לציבור.

מפאת קוצר היריעה לא נוכל לסקור כאן את כל מקרי המבחן המוצגים בספר. צמד מקרי המבחן של לאוס (פרק 12) ונפאל (פרק 13) שבהם נתמקד מגלמים את ארכיטקטורת ההזדמנויות החדשה שהמלחמה הקרה השנייה מציעה למדינות קטנות ובינונית כגון ישראל. הן אינן הבחירה הברורה מאליה משום שהן נתפסות כעניות, חלשות ומבודדות. ואולם דווקא בשל כך, השינוי בדימוי, במעמד ובעוצמתן המדינית והכלכלית צריך להמחיש את הפוטנציאל האדיר של מינוף המאבק הבין-מעצמתי בתחום התשתיות. מעבר לכך, מקרי המבחן הללו מגלמים מרכיבים מרכזיים בתהליך מוצלח של השתנות מדינתית לטובת אימוץ מודל של "מדינת תשתיות מודרנית", ומהם ניתן וצריך ללמוד. לאוס ונפאל ניצלו את המאבק בין המעצמות כדי ליזום ולקדם פרויקטים חסרי תקדים של תשתיות פיזיות, שלא היו מתאפשרים קודם לכן או בנסיבות גיאופוליטיות אחרות. הגם שמקרי המבחן מציגים מדינות שבחרו לקשור את גורלן עם מיזם התשתיות העולמי של סין 'החגורה והדרך' )המכונה לעיתים 'דרך המשי החדשה'), קיימים כמובן מקרי מבחן אחרים של מדינות שחברו לארצות הברית לצרכים דומים ובאמצעים דומים.

מקרי המבחן של לאוס ונפאל

ב-2017 התקיים ביקור מתוקשר של נשיא סין שי ג'ין-פינג בלאוס, ובמהלכו חתמו המדינות על שורה ארוכה של הסכמים בתחומי התחבורה, האנרגיה, החקלאות, התיירות, המסחר, הבנקאות והתעשייה. ההסכמים אומנם חיזקו את התלות של לאוס בסין אך חשוב מכך – הם היוו אבן דרך חשובה בתהליך של עשרות שנים, שבמסגרתו הצליחה לאוס להפוך את הגיאוגרפיה שלה מנטל ליתרון. פרויקטים כגון מסילות רכבת, כבישים ומחסנים לוגיסטיים נועדו לשנות את מצבה של לאוס לטובה ולהעניק אפשרויות תעסוקה רבות יותר לתושבי המדינה. הם הניבו ללאוס הלוואות בסך של עשרות מיליארדי דולרים לפיתוח תשתיות מאז תחילת העשור הקודם. פרויקטים אלו ובראשם החבירה לפרויקטי תשתיות שונים במסגרת מיזם החגורה והדרך הסיני גררו שינויים גם במנגנוני המדינה. גופים ממשלתיים חדשים בתחומי המחקר, הייעוץ והניהול הוקמו לצורך הגשמת יעדי הפיתוח הלאומי של לאוס. הוקמו גופים חדשים לטובת שיפור שיתוף הפעולה בין לאוס לסין, בדגש על טיוב תהליכים משותפים לקבלת ההחלטות. גופים אלה אמונים על גיבוש המלצות בדבר סוגי הפרויקטים שיש להקים, אמצעי המימון שלהם ואופן ביצועם. מעבר לשינויים בממשלה, פרויקטים בלאוס במסגרת מיזם החגורה והדרך משפיעים על תחומים רבים ומגוונים – מחוקי המיסוי דרך מעמד הרכוש הפרטי במדינה ועד העומס הבירוקרטי על עסקים פרטיים.

שנתיים לאחר ביקורו בלאוס ביקר שי ג'ין-פינג בנפאל, לראשונה מזה 23 שנים. במהלך הביקור הוא תיקף את המחויבות הסינית לבניית מסילת רכבת אזורית, כבישים חוצי גבולות, מסדרונות כלכליים, נמלים יבשתיים ואפילו אוניברסיטה. בדומה ללאוס, גם עבור נפאל פרויקטים רחבי היקף של תשתיות לאומיות היו חלק מאסטרטגיה של פיתוח והגשמת יעדים לאומיים. לאחר שנים של ליברליזציה כלכלית וצמצום המעורבות הממשלתית בכלכלה המקומית, ההשתלבות בפרויקטי תשתית במסגרת מיזם החגורה והדרך חייבה את הממשלה הנפאלית למלא תפקיד פעיל יותר ויוזם, לגדול ולשכלל את יכולותיה. בדומה למקרה המבחן של לאוס, פרויקטים אלה ואחרים במסגרת מיזם החגורה והדרך נועדו לחבר את נפאל בצורה הדוקה יותר לכלכלת האזור ולשוקי העולם כדי לתרום לכלכלה המקומית. מעבר לתרומה הישירה לכלכלת המדינה, למיזם החגורה והדרך הייתה השפעה חיובית גם על המיצוב הגאופוליטי של נפאל, כפי שניתן למשל להתרשם מהשפעתו על יחסיה עם הודו. העניין הסיני בנפאל והאפשרויות הכלכליות שהיו זמינות לנפאל במסגרת מיזם החגורה והדרך אפשרו לנפאל מרחב תמרון חדש וגדול מבעבר מול הודו, לאחר שנים רבות של תלות בכלכלה ההודית. בהקשר זה יש לבחון למשל את ההסכם בין המדינות, שבמסגרתו הסכימה הודו להשקיע בהקמת צינור נפט באורך כ-70 ק"מ בין המדינות, לצד השקעות בנמלים יבשתיים, מסילת רכבת ועוד.

לסיכום, מנהיגי לאוס ונפאל ראו בפרויקטים התשתיתיים בשטחם אבן ראשה בתוכניות פיתוח לאומיות ארוכות טווח, אשר ייתנו מענה למכלול הצרכים והרצונות של המדינות. הפרויקטים היו כאלה שקיומם חייב גם השתנות רחבה יותר של לאוס ונפאל ושל סביבתן הגיאוגרפית הקרובה. פרויקטים של תשתיות פיזיות שנועדו לענות על צרכים לאומיים ממוקדים הפכו למנועים לצמיחה כלכלית, למודרניזציה טכנולוגית, לפיתוח אזורי (עירוני, כפרי וחקלאי) ולקידום חברתי. ההשתנות הלאומית הרחבה הייתה לא רק תוצר לוואי רצוי של הפרויקטים הללו אלא גם ביטוי להכרה של המנהיגות המקומית בכך שפרויקטים אלה לא ישיגו את יעדיהם אם לא ילוו ברפורמות נדרשות בתחומים מגוונים, לרבות אופן הפעילות ומבנה מנגנוני המדינה.

ממדינת היי-טק למדינת תשתיות מודרנית

האם הספר מכיל תובנות או לקחים הרלוונטיים לביטחון הלאומי של ישראל? התשובה חיובית. הספר לכל הפחות מאפשר לנו לחשוב על עצמנו מחדש כעל מדינת תשתיות מודרנית. הכוונה לכך שמדינת ישראל תקדם פרויקטים לאומיים של עיצוב מרחבי באמצעות הקמה וניהול תשתיות ציבוריות – מהקמת גשרים וספריות ציבוריות ועד מעבדות מחקר ופיתוח לאומיות – על מנת לחזק את האינטגרציה בינה לבין כלכלות העולם (לרבות במישור האזורי) ולהגשים יעדי פיתוח לאומיים שאפתניים בתחומי הכלכלה-חברה, הסביבה והביטחון. הנזק הרב שנגרם ליישובים בצפון המדינה ובדרומה מאז תחילת המלחמה ופינוי תושביהם יוצר צורך דחוף, אך גם הזדמנות, לשיקומם של אזורים וקהילות אלה כחלק משינוי לאומי רחב יותר בתחום התשתיות. במדינת תשתיות מודרנית התשתיות השונות ישמשו את כלל הציבור ולטובתו – יחידים כקהילות. מדובר במודל לפיתוח כלכלי-חברתי לאומי שונה ממודל מדינת הסטארט-אפ שאפיין את ישראל בעשורים האחרונים. למודל זה היו יתרונות רבים, אך הוא לא הצליח להוות מקור לצמיחה לאומית מכלילה ובת קיימא (מגור, 2022, 2024), והוא עלול להפוך בשנים הבאות גם לבלתי ישים, לנוכח המלחמה הקרה השנייה והשפעתה המזיקה על שרשראות אספקה גלובליות, בפרט בתחומי הטכנולוגיה (כנס מיוחד, 2023).

ביטוי להכרה הישראלית בפוטנציאל הרב בתשתיות הוא החזון השאפתני של ממשלות ישראל האחרונות להפוך את ישראל לחלק משרשראות האספקה גלובליות של ארצות הברית. זאת בדמות יוזמת המסדרון הכלכלי הודו-המזרח התיכון-אירופה (IMEC) שאמור היה לעבור בישראל. המיזם השאפתני שנועד להוות תגובה ואלטרנטיבה למיזם החגורה והדרך נתקל בקשיים גאופוליטיים בשנים האחרונות, בשל המלחמה האזורית במזרח התיכון. הלחימה עצמה, כמו גם השינויים המשמעותיים במאזן הכוחות באזור ואף בזהות השחקנים ובאינטרסים שלהם, מציבים סימני שאלה לגבי היתכנותו. אף על פי כן, השחקנים המעורבים טרם התנערו ממנו פומבית ולהערכתי הוא יֵצא לפועל בסופו של דבר, גם אם לאחר שינויים מסוימים במתווה המתוכנן כיום. המיזם מתוכנן כמסדרון תחבורתי (ימי ויבשתי) היוצא דרך הים מחופי הודו דרך מצר הורמוז לדובאי, ממשיך עד חיפה דרך ערב הסעודית וירדן, משם בנתיב ימי עד פיראוס ביוון וממנה ביבשה עד צפון אירופה. ליוזמת המסדרון הכלכלי, אם תתממש, עשויות להיות השלכות מרחיקות לכת עבור ישראל והאזור כולו. ישראל תיהנה לא רק מתשתיות תחבורה חדשות שיעברו בשטחה אלא גם ממגוון הנגזרות של היותה חלק ממערכת סחר על-לאומית בחסות אמריקאית – מהידוק יחסיה עם יתר המדינות החברות ביוזמה דרך דיווידנדים כלכליים ישירים אפשריים מהכנסות ממיסוי ומהידוק הזיקה בין הכלכלה הישראלית לכלכלות האזור, ועד פיתוח המרחב העירוני שבו יעבור המסדרון. לא מן הנמנע כי ביום שאחרי הקמת המסדרון, כמו גם מיזמי תשתית נוספים בחסות אמריקאית, יתעצם האינטרס האמריקאי לשימור נוכחות ומעורבות צבאית באזור, שהוכחה כחיונית לביטחונה של ישראל.

יש לבחון את יוזמת המסדרון הכלכלי בזיקה לפרויקטי תשתיות נוספים ספורדיים במימון חיצוני, שקמו או מתוכננים לקום בישראל. בהקשר זה אפשר לבחון את החלטת חברת אנבידיה האמריקאית להקים תשתיות דיגיטל ותקשורת בישראל (מרכזי פיתוח ומידע), את המעורבות הסינית במיזמי תחבורה כגון נמל המפרץ בחיפה, מנהרות הכרמל, את חברות האנרגיה המשקיעות בפיתוח שדות גז במים הטריטוריאליים של ישראל ועוד. בעוד שניתן להסביר כל אחת מן הדוגמאות הללו בנפרד, נכון יותר יהיה הן להבין אותן בדיעבד והן לנהל אותן מעתה ואילך כאבני דרך בתהליך המודרניזציה הטכנולוגית של ישראל, פיתוחה הכלכלי ומיצובה המדיני-האזורי והעולמי. כלומר, פרויקטי התשתית הלאומיים צריכים להיות חלק מודע וממוסד של האסטרטגיה הכוללת החדשה של ישראל כמדינת תשתיות מודרנית.

מקורות

כנס התשתיות (2024, 20 במארס). גלובס. https://tinyurl.com/2s3bfz49

כנס מיוחד: השלכות תחרות המעצמות ושוק השבבים בישראל (2023, 10 בינואר). המכון למחקרי ביטחון לאומי. https://tinyurl.com/38abz89w

מגור, א' (2022). היי-טק לעם. תלם 08. https://tinyurl.com/bdzhn6uc

מגור, א' (2024, 27 ביוני). חזרתה של המדיניות שאין לומר את שמה – מה ישראל יכולה ללמוד מהנעשה בעולם בתחום המדיניות התעשייתית החדשה? מכון יסודות. https://tinyurl.com/5af4379p

Comaroff, J., & Comaroff, J.L.. )2012(.Theory from the South: Or, how Europe is evolving toward Africa. Anthropological Forum 22(2), 113-131. https://doi.org/10.1080/00664677.2012.694169

Coyle, D. (2024, April 19). The West's new infrastructure imperative. Project Syndicate. https://tinyurl.com/2u7f2r93

Ferguson, N., & Schularick, M. (2007). ‘Chimerica’ and the Global Asset Market Boom. International Finance, 10(3), 215-239. https://doi.org/10.1111/j.1468-2362.2007.00210.x

Schindler, S., Alami, I., DiCarlo, J., Jepson, N., Rolf, S., Bayırbağ, M.K., Cyuzuzu, L., DeBoom, M.J., Farahani, A.F., Liu, I.T. McNicol, H., Miao, J.T., Nock. P., Trei, G., Vila Seoane, M., Ward, K., Zajontz, T., & Zhao, Y. (2023). The Second Cold War: US-China competition for centrality in infrastructure, digital, production, and finance networks. Geopolitics, 29(4), 1038-1120. DOI:10.1080/14650045.2023.2253432

* הכתוב מייצג את דעת הכותב בלבד, ואינו מייצג את עמדת צה"ל או את עמדת מערכת הביטחון הישראלית.

________________________

[1] המלחמה הקרה השנייה https://tinyurl.com/2p8naz4x