עדכן אסטרטגי

מילות מפתח: משא ומתן, מודיעין, ישראל, מנהיגות, קבלת החלטות

מבוא

תפקידו הקלאסי של המודיעין במשא ומתן הוא לספק למקבלי ההחלטות מידע רלוונטי על יכולותיהם וכוונותיהם של השחקנים השונים. 1 משאב המודיעין מזהה לא רק איומים אלא גם מגמות חיוביות והזדמנויות שמתרחשות במקביל, או מתגבשות בתהליך המשא ומתן. כך או כך, מעורבותם של משאבי מודיעין במשא ומתן היא אתגר מקצועי וממשלתי מורכב, שכלל אינו מובן מאליו.

גופי המודיעין מתמודדים עם אתגרים רבים בתהליך של משא ומתן. ראשית, קיים האתגר של איסוף מודיעין בתהליך שהוא מטבעו דינמי, הנתון להשפעות ולהפרעות מבפנים ומבחוץ. גוף המודיעין נדרש אפוא לבצע איסוף מודיעין, להוכיח יכולות מבצעיות ולספק הערכות על סמך מחקרים שוטפים ואומדנים משתנים. שנית, אתגר חדש יחסית עבור גופי מודיעין הוא הצורך לשלב בצורה גמישה ודינמית שלל תחומי ידע ונתונים כגון ניתוח מעמיק של מגמות תרבותיות, חברתיות, כלכליות ופסיכולוגיות. ולבסוף, בעידן של לוחמת סייבר וירידת קרנה של האמת, חדשות כזב (פייק ניוז) וחדירת נתונים מניפולטיביים מערימות קשיים נוספים על גופי המודיעין בבואם להתמודד עם משימות המשא ומתן.

המאמר הנוכחי עוסק במסגרת המבצעית של גופי המודיעין, בתפקידיהם בתהליך המשא ומתן ובפוטנציאל שלהם לשמש מסגרת תומכת החלטות. הוא מנתח יכולות מודיעיניות בהקשר של משא ומתן ומציע מסגרת לניהול יחידת מודיעין ייעודית למשא ומתן כחלק בלתי נפרד ומובנה בצוות המשא ומתן, הן בתפקידים שהיא תמלא מאחורי הקלעים והן כשותפה בשיחות.

מודיעין ותהליך המשא ומתן

המודיעין מעורב בכל שלבי המשא ומתן, מהרגע שבו הכניסה לתהליך כזה נשקלת, מזוהה או מסתמנת. מודיעין יכול לזהות אפשרות כניסה למשא ומתן על בסיס ניתוח והערכה שוטפים של יכולות היריב ושל הכוונות, הלחצים והגורמים המשפיעים על כך, לצד התפתחויות בינלאומיות, אזוריות ופנימיות. בעקבות זאת יכולים גופי המודיעין להציג למנהיגים המלצות לקידום המשא ומתן או לדחייתו. אם יוחלט להמשיך באופציית המשא ומתן, יש לוודא שגופי איסוף המודיעין מוכנים ומזומנים למקד את מאמציהם ולבנות תוכנית לאיסוף מודיעין שניתן יהיה להוציאה לפועל במהירות ובגמישות הנדרשת, וכן להיות ערוכים לקחת חלק בשיתוף הפעולה האינטגרטיבי עם גופים רלוונטיים אחרים.

תפקיד המודיעין בהקשר זה הוא תמיכה מודיעינית במשא ומתן לפני שהוא יוצא לדרך, במהלכו ולאחר סיומו. תהליכי המשא ומתן מתנהלים בקצב משתנה ולעתים קרובות משולבים בהם אילוצים של פוליטיקה פנימית, אלימות וטרור בעוצמות משתנות, לצד מרכיבים ומשתנים רבים נוספים. לכן על המודיעין לשמור על ערנות, דריכות ומיקוד לאורך כל התהליך, בין שמדובר בחודשים, בשנים או בעשורים. לעיתים קרובות נעשה שימוש בטקטיקות קוגניטיביות ובלוחמה פסיכולוגית כדי למנף יתרונות מול חולשות היריב, לשם השגת התוצאות הרצויות.

גופי המודיעין שהוקמו לצורכי משא ומתן צריכים להיות זמינים ומוכנים בכל מקרה, בין שהמנהיגים יבחרו להשתמש בהם ובין שלא.

פעילות המודיעין נמשכת גם כאשר המשא ומתן מגיע לשלביו הסופיים, מכיוון שבשלב זה על גופי המודיעין להתמקד בדרך שבה הצד השני עתיד לקיים את ההסכם הצפוי. גם לאחר הגעה להסכם סופי נחוצה הכוונה מודיעינית, ולכן מומלץ שלא לפרק את מִנהלת המשא ומתן (אם אכן הוקם גוף כזה) בסיום השיחות, אלא לשמר את יכולותיה.

ההכוונה והתשומות שנותן המודיעין בעת משא ומתן הן כלי חיוני ומרכזי, המעניק יתרון למנהיגים ולאחראים על המשא ומתן מטעמם, בבואם לקבל החלטות ברמה הטקטית והאסטרטגית גם יחד. יש להגדיר בצורה ברורה, מערכתית ומבנית את גבולות האחריות והמסגרת של גופי המודיעין, על מנת לאפשר למנהיגים להתמודד בצורה הטובה ביותר עם אתגרי המשא ומתן. גופי המודיעין שהוקמו לצורכי משא ומתן צריכים להיות זמינים ומוכנים בכל מקרה, בין שהמנהיגים יבחרו להשתמש בהם ובין שלא.

דילמות סביב השימוש במודיעין

אין חולק על ערכה של קהילת המודיעין כמרכיב מרכזי ואינטגרלי בתהליכי קבלת החלטות לאומיים ובינלאומיים, והדרגים הפוליטיים הגבוהים ביותר מסתמכים עליה ועל תשומותיה. ואולם מעורבות המודיעין בתהליך שלום אינה דבר מובן מאליו. למרות פוטנציאל התרומה של המודיעין למקבלי ההחלטות, יש מנהיגים שיעדיפו לא לערב מודיעין בתהליכי שלום. כך למשל, בשנת 1970 בחר נשיא ארצות הברית ריצ'רד ניקסון שלא לעדכן את גופי המודיעין במדיניותו כלפי סין או בכוונותיו לפלוש לקמבודיה, ככל הנראה משום שצפה התנגדות. ואכן, זכותו של כל מנהיג להשתמש במשאבי המודיעין כראות עיניו. עם זאת, כאשר מנהיג מחליט בכל זאת לערב מודיעין בתהליך, הוא משיג כלי יעיל המשרת הן את הצורך שלו והן את הצורך של ציבור בוחריו.

מיכאל הרצוג, שהיה בצוות המשא ומתן עם סוריה, טען כי אומנם יש צורך באיסוף מידע ומודיעין על המניעים וההיבטים האישיים של משתתפי המשא ומתן, אך מידע מסוג זה יכול גם לפגוע בתהליך המשא ומתן ולקדם חוסר אמון בין הצדדים. לדוגמה, מודיעין שנאסף ממידע אינטימי כמו שיחות פרטיות עלול לחשוף חוסר אמון בין הצדדים, וזה כשלעצמו עלול להזיק בעת כניסה לתהליך של שיחות שלום. חיסרון זה יכול להתאזן מול החשיבות שבהבנת המוטיבציה של כל משתתפי המשא ומתן, והשגת תובנה רבה יותר לגבי מטרותיהם.

בתהליכי שלום יכול המודיעין לתרום שתי תרומות עיקריות. הראשונה היא היכולת למנוע הפתעות ולהתריע על שינויים הנוגעים למערכת היחסים בין הצדדים. השנייה היא היכולת לספק מידע בלעדי על עמדות הצד האחר ורמת המחויבות שלו לתהליך.

מודיעין במהלך משא ומתן על שלום

המודיעין מקצה הרבה מאוד יכולות של איסוף נתונים ומחקר כדי לעקוב אחר הצד השני ולהבין את מהלכיו, בדרך כלל כחלק מהיערכות למלחמה. ניתן להקצות את אותם משאבים גם למטרות משא ומתן לשלום. גופי מודיעין מספקים מידע ברמות שונות – טקטיות, מבצעיות ואסטרטגיות – בנוגע לגורמים השונים המעורבים בתהליך. כל המאמצים הללו מאפשרים למנהיגים ולצוותי המשא ומתן להיערך בצורה טובה יותר לדיאלוג ולמקסם את התוצאות הפוטנציאליות של התהליך. 2

בתהליכי שלום יכול המודיעין לתרום שתי תרומות עיקריות. הראשונה היא היכולת למנוע הפתעות ולהתריע על שינויים הנוגעים למערכת היחסים בין הצדדים. השנייה היא היכולת לספק מידע בלעדי על עמדות הצד האחר ורמת המחויבות שלו לתהליך. במצב זה, גופי מודיעין שואפים להיות יותר מספקי אספקת מידע בלבד, והם מדגישים את הערך של יכולותיהם האנליטיות.

במקביל למתן מודיעין טקטי למנהיג, לממשל ולצוות המשא ומתן, התיאום בין גופי המודיעין השונים עשוי לשפר באופן משמעותי את איכותן של פעילויות רבות. לדוגמה, במהלך פסגת קמפ דייוויד בשנת 2000, גופי המודיעין הישראליים עסקו בהתמדה בהערכה של השאיפות, הכוונות והפעולות של המתווכים האמריקאים, למקרה שהפסגה תיכשל. הם גם ביצעו הערכות רצופות של עמדת ארצות הברית כלפי כל צד, כדי לקבוע אם יש סימני הטיה כלפי צד מסוים.2 הקשיים והמחסומים שעלולים להיווצר כתוצאה מאיסוף מודיעיני על מתווכים נובעים ממשבר אמון פוטנציאלי בין הצד החוקר לבין הצד המתווך, ומן ההסתייגויות האפשרית, כתוצאה מכך, מהמתווך המציג את עצמו כאובייקטיבי וניטרלי.

מרחב הפעולה של המודיעין

המידע שנאסף בידי גופי מודיעין מתמקד בכוונות, ביכולות, באילוצים ובמגבלות של הצד האחר או הצדדים האחרים. ניתוח מאזן הכוחות של היריב כולל בחינת דירוגים פנימיים, מאבקי כוח ועוצמת החיכוך הפנימי, אינטרסים שונים, קואליציות, אופוזיציות, אמונות ותפיסות. סוג כזה של ניתוח מצריך הבנה מעמיקה של הדינמיקה הפנימית של היריב מבחינת הצוות, הסמכויות, הקואליציות, הלכי הרוח והאישיות של המשתתפים, וכן התמקדות במערכת היחסים בין אנשי הצוות למנהיגיהם. גם צוות המשא ומתן עצמו עשוי לתרום מידע חשוב להפקת התוצרים המודיעיניים הללו, מכיוון שהוא חשוף לדינמיקה הפנימית בצוות היריב, ולכן יש גם לו תפקיד מרכזי בהעשרת תמונת המודיעין המקיפה, שהוא-עצמו צרכן מרכזי שלה.

השימוש במודיעין מתרחב מעבר לצורך הבסיסי של הבנת היריב. למעשה, ניתן להשתמש במודיעין לאיסוף מידע על מגוון רחב של נושאים ובהם שינויים כלכליים, השפעות דתיות והשפעת החברה האזרחית בצד הנגדי, ועל השלכותיהם של כל אלה על תהליך קבלת ההחלטות. המודיעין גם יכול לאפשר חיזוי של התגובה שתהליך שלום וכל הסכם שיבוא בעקבותיו יעורר בציבור הרחב וברשתות החברתיות. מודיעין במהלך משא ומתן אינו יכול לפעול במנותק משיקולי המנהיג; מהשלכות המדיניות על גורמים אזוריים ובינלאומיים; מהשלכות על מיליטריזציה; מהשלכות המשא ומתן על החברה האזרחית; ומהשפעות אפשריות ברמת המנהיגות. רבים מתחומים אלה של מידע ומאגרי נתונים לא בהכרח מטופלים או מעובדים על ידי גופי המודיעין במהלך עבודתם השוטפת, וחלקם נמצאים מחוץ להישג ידם או למומחיותם.

נוסף על איסוף מידע, מקורות המודיעין אחראים גם על מתן הערכה הכוללת בין היתר מערך של תרחישים, תגובות ומקרים אפשריים. הערכה כזו תתייחס ליכולות המשא ומתן של היריב ולכלים העומדים לרשותו; לאופן שבו בעלי האינטרסים בתהליך משפיעים על ההתנהלות - הן בחדרי המשא ומתן והן מחוצה להם; לחזון המערכתי של היריב, לרבות קווים אדומים וגמישות מרחבי התמרון או נוקשותם; ולאסטרטגיות להשגת מטרות, לצד טקטיקות פעולה. החזון המערכתי מתייחס במידת האפשר גם להערכות היריב באשר לחוזקותיו, מגבלותיו וחולשותיו.

תרומתו של צוות המשא ומתן היא בשיקוף והעברה של המידע שבידו, לצורך הערכה כזו. הצוות רואה בזמן אמת את ההתנהלות של הצד או הצדדים האחרים, וזה משוב חיוני לגופי המודיעין שעשוי לאפשר להם לדייק ולמקד את מאמציהם. הם בתורם יעבירו את תובנותיהם לצוות המשא ומתן בתהליך הלוך ושוב ("מעגל מודיעיני שלם"). קשר כזה מחייב רגישות ומקצועיות כדי להפחית את הסיכון לחשיפת המקורות שעליהם מתבססת הערכת המצב המודיעינית המתגלגלת. יתרה מכך, ניתן להניח כי גם בצד האחר מפעילים יחידת מודיעין מקבילה המנתחת את התנהלות היריב. לכן, חלק מתרומת המודיעין צריכה להיות "בניית חומת אש": התייחסות להיבטים שיכתיבו כיצד לשמור ולהגן בצורה הטובה ביותר על המידע התכנוני, על הכלים ועל הטקטיקות במהלך ניהול השיחות.

בנסיבות מסוימות, צעד נבון של אחד הצדדים הוא חשיפת חולשותיו והודאה בחוסר יכולתו לעמוד בכמה מהבקשות של הצדדים האחרים. במקרים כאלה, גופי המודיעין יכולים לאמת את האותנטיות של חוסר היכולת של הצד האחר. אומנם יש שיפרשו פגיעות כסימן לחולשה, אולם הצגתה בתהליך משא ומתן יכולה לבנות אמון, שהוא חיוני להצלחת המשא ומתן. מובן שאם גוף המודיעין ימצא שטענת הצד שכנגד כוזבת, הדבר יפגע קשות במשא ומתן ובמקרים קיצוניים עלול אף להביא לקריסתו.

היבטים מבניים

במשא ומתן, פועלת סביב המנהיג קבוצת אמון מצומצמת ביותר של שותפי סוד, ובה יהיה לרוב גם מי שיוביל את צוות המשא ומתן כנושא ונותן ראשי וידווח להנהגה המצומצמת. זאת ועוד, מנהיג יכול להסתייע גם במִנהלת, בצוות או במטה שעוצבו והותאמו בהתאם לנסיבות המשא ומתן ולצרכים העולים תוך כדי התהליך.

ניהול משא ומתן מחייב גמישות ארגונית, מבנית ותהליכית. בהתאם ליעדים, למערך, לנסיבות ולנושאי המשא ומתן - במשא ומתן מדיני יש רלוונטיות למומחיות ספציפית בתחומי שפה, היסטוריה, מדע המדינה, תקשורת, יכולות גרעין, פסיכולוגיה, כלכלה, דמוגרפיה, אקדמיה, אקולוגיה, אנרגיה, דת, תרבות, משפט - וכמובן למרכיבים פוליטיים, צבאיים, ביטחוניים ומודיעיניים. גם יכולתו של אדם להסתגל בהצלחה למסגרות תרבותיות חדשות חיונית במשא ומתן מדיני ובינלאומי, מכיוון שיש לכך רלוונטיות מיוחדת למסגרות רב-תרבותיות ולהקשרים גלובליים.

לקחים מניסיון העבר משקפים את הקושי לסנכרן בין הממשלה, שהעומד בראשה מגדיר את אסטרטגיית המשא ומתן, לבין גופי המודיעין במערכת הביטחון (אך לא רק הם), המחזיקים במנופים הרלוונטיים ומיישמים את האסטרטגיה המדינית. הסנכרון נעשה מורכב יותר בשל הגופים הרבים המשתתפים בתהליך, בפרט כאשר תהליך המשא ומתן עובר התפתחויות מהירות ומתאפיין בריבוי נקודות מבט. בין הקשיים הללו ניתן לציין את הצורך לפענח אילו נתונים נדרש המודיעין לאסוף, באיזה אופן, ועל ידי מי מבין הגופים המעורבים. על כל אלה נוספו בשנים האחרונות האתגרים המורכבים של ידיעות הכזב (פייק ניוז) ודעיכת האמת.

המלצות

כל עוד קיימת מחויבות מצד הדרגים הגבוהים לשלב גופי מודיעין בתהליך המשא ומתן, גופים אלה חייבים להעמיק את שיתופי הפעולה ולפעול יחד עם משרדי ממשלה, עם גורמים בשוק הפרטי (כגון מכוני סקרים), מכוני מחקר, חברות היי-טק וסייבר – עם חלקם או עם כולם, על פי הצורך ובהתאם לנושא ולהקשר. נוסף על כך, על מנת לפעול בצורה היעילה ביותר יש לעדכן את פעילות המודיעין במשא ומתן בצורה שוטפת על פי התפתחויות בכל הנוגע לתהליך, בתוך חדר המשא ומתן ומחוצה לו. כל תחומי הידע עשויים לסייע לגופי המודיעין להציג כיצד הנהגת הצד השני רואה את המשא ומתן, ולהעריך עד כמה הצדדים רחוקים או קרובים לתנאי הפתיחה של המשא ומתן ולקביעת הנושאים שיידונו בו.

במסגרת כזו מודיעין יהיה אחד המרכיבים ההכרחיים ביותר. יש לבנות את המסגרת הארגונית לפני תחילת תהליך המשא ומתן, על מנת לאפשר לאנשי הצוות שייבחרו להתכונן, ובמידת הצורך, להתכנס ולהיערך לכל משימה בהתראה קצרה.

חיוני להקים מנהלת קבועה שתשמש מטה של ההנהגה לתהליך הכולל; לגבש צוות משא ומתן מקצועי ומנוסה (במידת האפשר, מכיוון שהמנהיג יבחר בכל מקרה את מי שיימצא לנכון); ולהקים גוף מודיעיני שיתמוך במנהיג באמצעות מודיעין והערכות ברמה האסטרטגית, ובצוות המשא ומתן ברמה הטקטית.

משא ומתן הוא תהליך המחייב תשומת לב מרובה של המנהיג ושל הנהגת המדינה בכללותה, וכן משאבים לאומיים ניכרים ותשומות רבות, לרוב לאורך תקופה ממושכת ואולי אף מעבר לתקופת הכהונה הפוליטית של מנהיג יחיד. חיוני להקים מסגרת ארגונית שתבנה יכולות מצטברות ותשמר ידע, ואשר ניתן יהיה להתאים את פעילותה על פי הצרכים והנסיבות. במסגרת כזו מודיעין יהיה אחד המרכיבים ההכרחיים ביותר. יש לבנות את המסגרת הארגונית לפני תחילת תהליך המשא ומתן, על מנת לאפשר לאנשי הצוות שייבחרו להתכונן, ובמידת הצורך, להתכנס ולהיערך לכל משימה בהתראה קצרה. בראש היחידה מומלץ להעמיד קצין מודיעין מנוסה ובכיר, ועליה להיות מסוגלת לשלב את כל המשאבים, לעשות שימוש באיסוף מידע ובכלים אחרים, ולהגדיר סמכויות מול שאר הגופים בקהילה.

מכיוון שהיחידה שתוגדר כ"מובילת המודיעין" תגובש זמן קצר בלבד לפני תחילת המשא ומתן, ראוי שהאחריות לשמירה על רמת המוכנות תוטל על גוף שיהיה גמיש מספיק על מנת להתאים עצמו לנסיבות שונות ומשתנות.

מנהלת המשא ומתן, שתהיה המסגרת הארגונית המרכזית לניהול מאמצי משא ומתן רב-ממדיים, צריכה לפעול לגיבוש ולאיסוף המרכיבים הנדרשים לתשומות המודיעין במשא ומתן; לתכנן את פעילות המודיעין במסגרתה על בסיס צרכים והקשר; לקדם שיתוף פעולה בין גופי מודיעין; ולבנות רשת לפעילות המודיעין במעגלי ההשפעה השונים, החל מההתרחשויות סביב שולחן המשא ומתן ועד מגמות והתפתחויות הכלליות המתרחשות מחוץ לו. הסבירות לחידוש ולניהול משא ומתן מדיני משתנה תדיר. זו בדיוק הסיבה לכך שתכנון, הכנה ובניית יכולות הם הכרחיים ומצריכים הקמת מסגרת מודיעינית מנהלית לתמיכה במשא ומתן.