מילות מפתח: דרום אפריקה, בית הדין הבינלאומי לצדק, רצח עם, לוחמה משפטית, עזה, הרשות הפלסטינית, ישראל, משפט בינלאומי, חמאס

מבוא

ב-28 בדצמבר 2023 פתחה דרום אפריקה בהליך משפטי נגד ישראל בבית הדין הבינלאומי לצדק, בטענה שישראל הפרה את התחייבויותיה על פי האמנה בדבר מניעתו וענישתו של הפשע השמדת עם. פעולה זו אינה אמורה להיתפס כמפתיעה, לאור תולדות יחסיה של דרום עם ישראל ועם הפלסטינים לאורך השנים, ובהתחשב בצרכים ובעדיפויות של מדיניות הפנים והחוץ של דרום אפריקה בפתח שנת 2024.

גם אם התביעה הנוכחית נראית מוזרה ואף חסרת ערך בעיני רבים מהישראלים ותומכיהם, יש בה היגיון פנימי מנקודת המבט של ממשלת דרום אפריקה, למרות הסיכון הממשי שהיא מציבה למוניטין שלה. במאמר אנסה להסביר את המדיניות ואת השיקולים ההיסטוריים שהובילו את דרום אפריקה להגיש מסמך שלא היו לה המשאבים לגבשו בעצמה, אלא היא פעלה כשלוחה (פרוקסי) של הפלסטינים בלוחמה המשפטית שהם מנהלים נגד ישראל.

יחסים היסטוריים עם הפלסטינים

הקונגרס הלאומי האפריקני (ANC) הוא תנועת השחרור המרכזית של דרום אפריקה. הוא הוקם ב-1912 ופעילותו נאסרה ב-1960. במהלך חלק ניכר מתקופת הלחימה שלו נגד האפרטהייד בדרום אפריקה הוא ניהל גם יחסי חוץ, ובנה קשרים עם בעלות ברית ותומכים ברחבי אפריקה ועם שותפים בעולם כמו ברית המועצות, סין וקובה, שהציעו הכשרה, תמיכה מדינית ומימון. ה-ANC גם מצא מכנה משותף עם תנועות שחרור אחרות ברחבי העולם, ובהן הארגון לשחרור פלסטין.

במשך שנים היה הקונגרס הלאומי האפריקני מזוהה ברחבי העולם כפנים של המאבק באפרטהייד בדרום אפריקה. בתחילת השינוי בדרום אפריקה בפברואר 1990 בוטל האיסור על פעילות התנועה, ונלסון מנדלה שוחרר לאחר 27 שנות מאסר. כעבור ארבע שנים התקיימו בחירות דמוקרטיות והקונגרס הלאומי האפריקני הפך למפלגת השלטון בדרום אפריקה. הוא הצליח להמשיך לשמור על רוב מוחלט בכל מערכת בחירות מאז, למרות שהמוניטין של המפלגה נפגע קשות מגילויי שחיתות ומחוסר יעילות בשורה של תחומים.

חלק נכבד במדיניות החוץ של ה-ANC היה שימור היחסים עם בעלי הברית ההיסטוריים, לרבות עם אש"ף. אחת הפגישות הראשונות שערך מנדלה לאחר שחרורו מהכלא הייתה עם יאסר ערפאת, שהיה חלק ממשלחת של מנהיגים לזמביה. למרות הלחץ מצד רבים במערב ומצד הקהילה היהודית של דרום אפריקה, מנדלה המשיך לשמר ולפתח את מערכת היחסים הזו. ב-1995 דרום אפריקה הכירה רשמית בפלסטין כמדינה עצמאית.

ציטוט איקוני של מנדלה מנאומו בפרטוריה בדצמבר 1997 לציון יום הסולידריות הבינלאומי עם העם הפלסטיני הבטיח: "אבל אנחנו יודעים היטב שהחופש שלנו לא יהיה שלם ללא החופש של הפלסטינים; ללא פתרון הסכסוכים במזרח טימור, בסודאן, ובחלקים אחרים של העולם". במשך השנים הפכו הנקודה ופסיק (;) באותו ציטוט לנקודה, והמחצית השנייה של המשפט נשכחה.

ממשלת דרום אפריקה מממנת את השגרירות הפלסטינית בדרום אפריקה (היא עשתה כך גם לגבי סהרה המערבית, כאשר תמכה ברפובליקת סהרה הערבית הדמוקרטית נגד מרוקו בסוגיית השטח השנוי במחלוקת בסהרה המערבית). דרום אפריקה גם מינתה זה מכבר נציג דיפלומטי לרשות הפלסטינית, שהוא חבר רשמי בסגל של שגרירות דרום אפריקה בישראל, אך פועל באופן עצמאי ונתפס בדרום אפריקה כשגריר שלה בפלסטין. התופעה של אקטיביזם חברתי למען הפלסטינים נראתה כבר בוועידה העולמית השנויה במחלוקת נגד גזענות, שנערכה בדרבן ב-2001 והייתה עוד חוליה חשובה בקשר שבין דרום אפריקה לפלסטינים.

היחסים עם ישראל

בתחילת שנות ה-60 ישראל תמכה בפועל בקונגרס הלאומי האפריקני בהצבעות נגד האפרטהייד באו"ם. עמדה זו עלתה בקנה אחד עם הושטת היד לאפריקה בשנות ה-50 וה-60. למעשה, ההצבעה באו"ם נגד דרום אפריקה גררה מחאה זועמת מצד הנדריק פרוורד, ראש ממשלת דרום אפריקה דאז. אחרי מלחמת ששת הימים ב-1967 ובייחוד אחרי מלחמת יום הכיפורים ב-1973, ישראל מצאה את עצמה מבודדת באפריקה כאשר רוב המדינות ניתקו את היחסים עימה, והיא ראתה בקשרים עם דרום אפריקה דרך להקלת ההתמודדות עם האתגר הזה. קשריה של ישראל עם ממשלת האפרטהייד התהדקו ושני הצדדים פיתחו קשרים כלכליים וצבאיים משמעותיים.

בסופו של דבר ישראל שמה קץ לקשרים הללו, בשל לחץ החרם של הקהילה הבינלאומית על דרום אפריקה ולחץ אמריקאי מצד ממשל רייגן ומהקונגרס. תקופת הזוהר של תהליך אוסלו לשלום בתחילת שנות ה-90 הציעה פתח מסוים ליחסים בין ישראל לממשלה הדמוקרטית החדשה בראשות נלסון מנדלה. הנשיא עזר ויצמן אף התארח בטקס ההשבעה ההיסטורי של מנדלה לנשיאות במאי 1994, ומייד לאחר הטקס הוזמן לפגישה פרטית עם מנדלה, שאליה הצטרף מאוחר יותר במפתיע יאסר ערפאת.

בתקופת נשיאותו של יורשו של מנדלה, תאבו מבקי (Thabo Mbeki), אורגנה בשנת 2002 פגישה בין פלסטינים לפעילי שלום ישראלים במתחם הנופש הנשיאותי חוות ספייר (Spier) ליד קייפטאון. קשר אישי התפתח בין מבקי לסגן ראש ממשלת ישראל דאז אהוד אולמרט, והקשרים בין שתי המדינות פרחו לזמן קצר. אחת הסיבות לכך הייתה התקווה של דרום אפריקה שהיא תוכל למלא תפקיד בתהליך השלום המחודש בין ישראלים לפלסטינים, על בסיס אותה פגישה.

בכל מקרה, דרום אפריקה ראתה עצמה בדרך כלל כמובילה של גוש המדינות הבלתי מזדהות וכבעלת ברית של הפלסטינים. היא קראה בקביעות לפתרון שתי המדינות, אך בהדרגה נטתה לכיוון יחסים עם הפלסטינים והתרחקה מכל מעורבות עם ישראל, תוך שהיא מותירה מאחור את שאיפותיהם של מנדלה ומבקי להשפיע לחיוב על תהליך השלום במזרח התיכון.

לפחות בעשר השנים האחרונות לא נערכו פגישות פומביות בין שרים ישראלים ודרום אפריקאים. בארבע שנות כהונתי כשגריר ישראל בדרום אפריקה, מי שהייתה שרת החוץ שלה לא הסכימה להיפגש איתי אפילו פעם אחת. בשנת 2018 החזירה דרום אפריקה את השגריר שלה מישראל ולא שלחה מחליף במקומו.

תגובת דרום אפריקה מאז אירועי ה-7 באוקטובר 2023

משרד החוץ של דרום אפריקה (DIRCO) פרסם ב-7 באוקטובר הצהרה שקראה להפסקת אש מיידית, בשעה שמעשי הטבח של חמאס היו בעיצומם. ההודעה לא הזכירה את חמאס, את הרג 1,200 הישראלים או את אלה שנחטפו לעזה. אפילו המילה עזה הופיעה רק פעם אחת באזכור "המצור" של ישראל עליה. למעשה ההצהרה האשימה את ישראל באירועים של אותו יום: "ההתלקחות החדשה נוצרה מהמשך הכיבוש הבלתי חוקי של אדמות פלסטין, המשך הרחבת ההתנחלויות, חילול מסגד אל-אקצא והמקומות הקדושים לנוצרים ודיכוי מתמשך של העם הפלסטיני".

באמצע אוקטובר ניהלה שרת החוץ של דרום אפריקה נלדי פנדור שיחת טלפון שנויה במחלוקת עם מנהיג חמאס אסמאעיל הנייה. לאחר שחמאס פרסם קריאה שבה הודה לדרום אפריקה על השיחה ועל הבעת התמיכה, פרסם משרד החוץ של דרום אפריקה "הבהרה", שבה נטען כי השיחה התקיימה בתגובה ל"בקשה להתקשר" של הנייה, וכי "השרה פנדור שבה וחזרה על מסר הסולידריות והתמיכה של דרום אפריקה עם העם הפלסטיני והביעה עצב וצער על אובדן חיים של חפים מפשע, פלסטינים וישראלים כאחד".

בלי קשר למה שנאמר או לא נאמר במהלך אותה שיחה, בסוף נובמבר ביקרה משלחת של בכירי חמאס בדרום אפריקה, כפי הנראה כאורחים של ה-ANC. אין זו הפעם הראשונה שנציגים רשמיים של חמאס מבקרים במדינה ויש אף טענות, שהוכחשו על ידי גורמים רשמיים בדרום אפריקה, כי חמאס פתח לשכה במדינה.

בנובמבר, בעוד הפרלמנט של דרום אפריקה נערך להצבעה על הקריאה לסגור את השגרירות הישראלית (החלטה לא מחייבת בנושא התקבלה ברוב גדול), ישראל החזירה את השגריר שלה להתייעצויות ומתחה ביקורת על ההצהרות התוקפניות נגדה מצד דרום אפריקה. מוקדם יותר החזירה דרום אפריקה את כל הסגל הדיפלומטי שלה וסגרה זמנית את שגרירותה בישראל.

בתחילת דצמבר נפגש נשיא דרום אפריקה סיריל רמאפוזה עם משלחת של מועצת הצירים של יהודי דרום אפריקה. הפגישה אפשרה לשני הצדדים לתת ביטוי לחששותיהם, אולם נראה שנמצא בסיס צר מאוד להסכמה הדדית. מעניין לציין כי לדברי מועצת הצירים רמאפוזה הצהיר כי אין תוכנית לניתוק היחסים בין שתי המדינות, אך ציין שהסגל הדיפלומטי של דרום אפריקה ישוב לישראל רק בתום המלחמה. הפגישה הייתה דוגמה נוספת למצב המורכב של הקהילה היהודית הקטנה אך התוססת של דרום אפריקה, שקיימת כבר יותר מ-180 שנה. רוב אנשי הקהילה הם אזרחים נאמנים, שבמקביל מזדהים עמוקות עם ישראל.

הפנייה של דרום אפריקה לבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ), שהוגשה ב-28 בדצמבר, כוללת הצהרות ונאומים פומביים רבים שלה עצמה, המבטאים את עמדותיה בשאלה של השמדת עם. הפנייה אף כוללת גינוי לתקיפת חמאס, שצץ בשלב די מאוחר: "40. [...] דרום אפריקה מגנה באופן חד-משמעי את הפגיעה באזרחים ישראלים ובאזרחים זרים על ידי חמאס וקבוצות חמושות פלסטיניות אחרות, ואת לקיחת בני הערובה ב-7 באוקטובר 2023, כפי שצוין במפורש באיגרת (Note Verbale) שלה לישראל מתאריך 21 בדצמבר 2023". דיון מקדמי התקיים בהאג ב-12-11 בינואר 2024, עם הצגות ארוכות של שתי המדינות בפני בית הדין.

מגמות במדיניות החוץ של דרום אפריקה

דרום אפריקה גאה מאוד באות S בשמו של ארגון מדינות BRICS, שמייצגת אותה. מאז הצטרפותה לארגון ב-2010, שנה לאחר הקמתו, הרחיבה דרום אפריקה את קשריה עם שאר המדינות החברות בו, ובעיקר עם רוסיה וסין. בהיותה המדינה הקטנה ביותר מבין גרעין המדינות הראשונות, עד הצטרפותן של חמש חברות נוספות בינואר 2024, דרום אפריקה רואה ב-BRICS פורום שמאפשר לה להיתפס כשחקנית בינלאומית גדולה ומצליחה.

עמדה בינלאומית מרכזית של דרום אפריקה היא תמיכה ברוסיה במלחמתה נגד אוקראינה. בדומה ליחסיה עם הפלסטינים, הידידות עם רוסיה היא מורשת של עידן המאבק של תנועת ANC וקשריה עם ברית המועצות. העובדה שגם אוקראינה הייתה חלק מברית המועצות לא הרתיעה את דרום אפריקה מהצבעה אקטיבית נגדה ומפעילות מאחורי הקלעים לתמיכה ברוסיה באו"ם ובפורומים בינלאומיים אחרים.

המדיניות הפרו-רוסית של דרום אפריקה מאכזבת את ארצות הברית במסגרת ניסיונותיה לבנות קואליציה רחבה בעד אוקראינה. מערכת היחסים בין ארצות הברית לדרום אפריקה הגיעה לנקודת משבר לאחר שספינה רוסית הפועלת תחת סנקציות בשם ליידי R, שנשאה מטען צבאי, עגנה בדצמבר 2022 בנמל בעיר סיימונס טאון, ליד קייפטאון. השגריר האמריקאי בדרום אפריקה האשים את דרום אפריקה באספקת נשק לרוסיה בחשאי. אומנם נראה שהצדדים הצליחו להסדיר את הסוגיה בתום חקירה, אך לזמן מה נדמה היה שדרום אפריקה עלולה לאבד את קשרי המסחר המועדפים שלה עם ארצות הברית, שמוקנים לה מכוח חוקAGOA  (African Growth and Opportunity Act).

שינוי נוסף שמתפתח במהירות הוא בנושא זכויות אדם בינלאומיות. בעבר הייתה דרום אפריקה של מנדלה דוגמה מרשימה של מעבר לדמוקרטיה בצורה שקטה יחסית, כולל חוקה חדשה. ואולם לאחרונה, עם הנזיפה מה-ICC על סירובה לעצור את שליט סודאן עומר אל-בשיר והוצאתו המהירה מדרום אפריקה ועם השקפות על המשפט הבינלאומי הנוטות יותר לריאליזם, המוניטין העולמי של דרום אפריקה סופג מכה.

בהמשך לכך, דרום אפריקה מצביעה שוב ושוב בפורומים שונים של האו"ם נגד הפניית אצבע מאשימה למדינות מסוימות כמו איראן, רוסיה, ונצואלה וסודאן. בדרך כלל היא מדגישה עמדה עקרונית בעניין זה על ידי הימנעות או הצבעה נגד החלטות המתירות חקירה של בעיות זכויות אדם. היא עושה כך עבור כל מדינה – מלבד ישראל.

סיכום ומסקנות

רבים מאזרחי דרום אפריקה מבינים שטענות קולניות בדבר "רצח עם" ו"אפרטהייד" רק נגד ישראל, ולא נגד סודאן או איראן, נתפסות בקרב חלקים מהמערב כהתנהגות צינית וצבועה. נראה שהיתרונות של החברות בארגונים כמו BRICS או המדינות הבלתי מזדהות קיבלו בשנים האחרונות עדיפות על פני המוניטין שלה בעבר – "מדינת הקשת בענן".

כמו במדינות רבות, גם בדרום אפריקה שנת 2024 תהיה שנת בחירות. הסקרים האחרונים מצביעים על המשך המגמה הקיימת בשנים האחרונות, של ירידה בתמיכה ב-ANC. חלק מהפרשנים סבורים כי ייתכן שהמפלגה תאבד לראשונה את הרוב המוחלט שלה. בקרב אנשי המפלגה יש המקווים שהמאמץ הבינלאומי והקולני להפגין עמדה פרו-פלסטינית קיצונית עשוי לקרוץ למיליון המוסלמים במדינה, המתגוררים בעיקר בכף המערבי (Western Cape) – המחוז היחידי שאינו בהובלת ה-ANC. אוכלוסייה זו באופן מסורתי אינה מצביעה ל-ANC, אבל המפלגה סבורה שאין לה מה להפסיד בניסיון לגייס לשורותיה את מצביעי מעמד הביניים הללו.

שיקול פנימי נוסף הוא הרצון למצוא פרויקט חדש, שיש לו סיכוי טוב להצליח ולהחזיר לדרום אפריקה ולו חלק מהיוקרה הבינלאומית. דוגמה לכך יכולה להיות שאיפה ליצור משב רענן של דיווחים בתקשורת, שיחליף את הסיפורים המקומיים הקבועים על שחיתות מושרשת, מחסור עצום בחשמל, תשתיות כושלות ומעגל אבטלה בלתי שביר.

אנשי ה-ANC מתרפקים על ימי הגבורה של המאבק למען החירות. הם רואים עצמם בתפקיד תובעי החוק והצדק למען חבריהם הפלסטינים הסובלים, שמתאים היטב לנרטיב הזה, גם אם מדובר בזיכרון ימי התהילה שחלפו, הנראה דרך משקפיים ורודים.

הנטייה הנמשכת של דרום אפריקה לעבר ארגון BRICS תוך התרחקות מהברית הצפון-אטלנטית מתיישבת גם היא עם הזדהות חד-צדדית בסוגיה הישראלית-פלסטינית, ואינה מודל להשכנת שלום. בכך היא מצטרפת למדינות נוספות שמאמצות עמדה של ריאליזם, כמו סין ורוסיה.

דרום אפריקה מוכנה לחתום בשמה על ההליך בבית הדין הבינלאומי לצדק ולהצטרף למדינות נוספות בתלונה לבית הדין הפלילי הבינלאומי נגד ישראל. יש בכך מהלך מאזן להתנגדותה לשימוש בפורומים בינלאומיים נגד רוסיה או לדיונים קודמים על עזיבת בית הדין הפלילי הבינלאומי, וניסיון לעצב מחדש את מעמדה כמגינה של הדין ההומניטרי הבינלאומי.

גם אם בית הדין הבינלאומי לצדק ידחה את התביעה, דרום אפריקה תישאר לוחמת נאמנה במאבק הפלסטיני עם מעט מאוד סיכונים או חסרונות, למרות שלל הדרכים שבהן יכלה להרוויח ממנהיגות אחראית יותר, המיישרת קו עם המערב.

נראה שארצות הברית פועלת יתר על המידה לשימור מדינות ידידות ובעלות ברית, אבל עליה לחדול מכך לגבי דרום אפריקה. יש בדרום אפריקה כאלה הסבורים שמדינתם חופשית להתקרב לארגון BRICS אפילו יותר, מבלי שיהיו לכך השלכות על ההטבות מחוק AGOA או על הסיוע אמריקאי למאבק באיידס. אם נראה שארצות הברית נסוגה מאיומיה בנוגע לאונייה ליידי R, ייתכן שיש אפילו פחות סיכון לדרום אפריקה במקרה שתפעל נגד ישראל. אם ארצות הברית תהיה מוכנה להשתמש במנופים כמו סירוב הקונגרס לאשר המשך גישה להטבות הסחר של AGOA, יהיה לה סיכוי להשפיע על עמדותיה של דרום אפריקה.

בין ישראל לדרום אפריקה יש מעט מאוד אינטרסים אסטרטגיים ואין אינטראקציה ישירה, לכן המחיר שדרום אפריקה משלמת על הובלת המהלך בבית הדין נמוך למדי. ממשלת דרום אפריקה לא הראתה עניין בקידום סחר דו-צדדי, למרות קיומם של מגעים משמעותיים לעסקי B2B בין שתי המדינות ושל קהילה מכובדת של עולים מדרום אפריקאים בישראל. הקהילה היהודית בדרום אפריקה קטנה ומזדקנת ואינה תומכת ב-ANC בשום דרך בעלת משמעות, לא כמצביעים ולא מבחינה כלכלית.

לאור כל אלה אין הכרח שישראל תשים דגש על יחסיה עם דרום אפריקה, כל עוד זו אינה מוכנה לבחון מחדש את החלטתה בנוגע לקיום יחסים דו-צדדיים ידידותיים. לישראל יש מגוון רחב של שותפות חשובות וידידותיות ברחבי אפריקה, ולמעט אחינו ואחיותינו היהודים בדרום אפריקה, אין לנו סדר עדיפות לאומי חיוני שם. בהתייחס לתביעה בבית הדין הבינלאומי לצדק, על ישראל להתמקד בטיעונים משפטיים המראים בצורה משכנעת שגם אם יש מקום לביקורת על המלחמה בעזה, הרי אין מקום לטענתה של דרום אפריקה בדבר רצח עם, כפי שנעשה באופן מרשים על ידי הצוות המשפטי הישראלי בהאג ב-12 בינואר 2024.