עדכן אסטרטגי

מבוא

מאז הקמתה בשנת 1948 ניצבה מדינת ישראל בפני אתגרים ביטחוניים רבים, שחלקם היו איומים ביטחוניים שסיכנו את קיומה. על פי קובי מיכאל (Michael, 2009, p. 689), אפשר להגדיר איומים מסוג זה כמגמה, תהליך או התפתחות המסכנים באופן מהותי את קיומה של מדינת ישראל כבית הלאומי של העם היהודי. על מנת להתגבר על האיומים הללו, מדינת ישראל בחרה לפעול נגדם בדרכים שונות. כך, במהלך 73 שנות קיומה עברו על ישראל מלחמות, פעולות צבאיות מוגבלות והתקפות צבאיות ממוקדות, כגון השמדת כורים גרעיניים בעיראק ובסוריה, המאמץ החשאי למנוע מאיראן לרכוש נשק גרעיני והמערכה בין המלחמות (מב"ם), במטרה למנוע מחזבאללה להשיג נשק מתקדם. בעוד שברוב המקרים בחרה ישראל להשתמש באמצעים צבאיים על מנת להתמודד עם איומים ביטחוניים, היו מקרים שבהם בחרה ההנהגה הישראלית לפעול באמצעים לא-צבאיים, כפי שמדגים היטב המקרה של הסכמי אוסלו.

בחלוף 28 שנים מלחיצת היד המתוקשרת בין ראש ממשלת ישראל יצחק רבין ליו"ר אש"ף יאסר ערפאת על מדשאות הבית הלבן ב-13 בספטמבר 1993, הסכמי אוסלו עודם נושא שנוי במחלוקת. לצד הטענה כי הסכמי אוסלו היו פריצת דרך היסטורית בדרך לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני (Waxman, 2019, pp. 116-117), יש הטוענים כי ההחלטה הישראלית לחתום על ההסכמים עם אש"ף הייתה טעות אסטרטגית, שמקורה באשליה שערפאת ואש"ף היו שותפים לשלום עם ישראל (קארש, 2016, עמ' 7; שיפטן, 2011, עמ' 763-762; 2020, עמ' 42). עם זאת, בעוד שאחרים ניתחו והציגו את הסכמי אוסלו כחלק מתהליך שלום ישראלי-ערבי (בר-סימן-טוב, 1996; Barak, 2005) וכשינוי תרבותי בקרב מקבלי ההחלטות הישראלים (Barnett, 1999; Rhynold, 2007), מאמר זה מציג גישה שונה להחלטתו של רבין לקדם את התהליך עם אש"ף. 

כך, למרות הטענה הרווחת כי הסכמי אוסלו היו השלב הראשון בתהליך שלום ישראלי-פלסטיני, טענתי המרכזית היא ששלושת ההסכמים שנחתמו בשנים 1995-1993 בין ישראל לאש"ף היו בבסיסם מהלך ביטחוני שנועד לבלום את איום המדינה הדו-לאומית. אכן, החשש של רבין מהסוגיה הדמוגרפית כבר הוזכר על ידי כותבים אחרים (אבן, 2013, עמ' 74; בר-סימן-טוב, 1996, עמ' 67). אולם בהקשר של הסכמי אוסלו והחלטתו של רבין לקדם את תהליך השלום עם אש"ף, האיום הדמוגרפי ואיום המדינה הדו-לאומית ראויים לתשומת לב נוספת, בייחוד אם ברצוננו לחקור את הסכמי אוסלו כצעד ביטחוני, כחלק מנקודת מבט כוללת של הביטחון הלאומי. 

למרות הטענה הרווחת כי הסכמי אוסלו היו השלב הראשון בתהליך שלום ישראלי-פלסטיני, טענתי המרכזית היא ששלושת ההסכמים שנחתמו בשנים 1995-1993 בין ישראל לאש"ף היו בבסיסם מהלך ביטחוני שנועד לבלום את איום המדינה הדו-לאומית.

תוך אימוץ נקודת מבט של תאוריית הבּיטְחוּן (Securitization Theory, הידועה גם בשם תאוריית הביטחוניזציה), אחת התאוריות המרכזיות ביחסים בינלאומיים ובלימודי הביטחון, העוסקת בניתוח התהליך שבמסגרתו נושאים הופכים לאיומים ביטחוניים, מאמר זה בוחן כיצד מדינת ישראל התמודדה עם איומים ביטחוניים קיומיים על עתידה כמדינה יהודית ודמוקרטית, תוך שימוש באמצעים דיפלומטיים. בהקשר זה טענתי היא שהרצון ליצור הפרדה בין ישראל לפלסטינים המתגוררים בגדה המערבית וברצועת עזה, ובכך להבטיח את עתידה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, היה השיקול העיקרי בקידום הסכמי אוסלו. כדי לבלום את אופציית המדינה הדו-לאומית, שבמסגרתה ישראל תאבד את הרוב היהודי שלה, קידם ראש הממשלה יצחק רבין את הסכמי אוסלו עם אש"ף במטרה להקים אוטונומיה עצמאית לפלסטינים החיים בגדה המערבית וברצועת עזה. כך, על ידי יצירת הפרדה בין הפלסטינים למדינת ישראל בחר רבין להבטיח רוב יהודי מוצק בישראל, ובכך להבטיח את עתידה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

בניגוד לספרות הדנה בביטחון הלאומי של ישראל בראייה האנליטית הקונוונציונלית, מאמר זה יכול להוות נקודת פתיחה הולמת לבחינת תהליכי קבלת החלטות הנוגעים לביטחון הלאומי של ישראל תוך שימוש בכלים תאורטיים. במאמר זה שלושה חלקים עיקריים: בחלק הראשון אציג את תאוריית הביטחוניזציה, אשר מציעה שיטה אלטרנטיבית לתיאור התהליך שבמסגרתו נושאים הופכים לאיומים ביטחוניים. בחלק השני אבחן כיצד מדינת ישראל התמודדה עם איומים ביטחוניים באמצעים לא-צבאיים, כפי שממחיש מקרה הבוחן של תהליך אוסלו בשנים 1995-1993. בחלקו השלישי של המאמר אסביר כיצד ניתן לעשות שימוש בתאוריית הביטחוניזציה ככלי להבנה ולניתוח קבלת החלטות בביטחון לאומי, תוך ניתוח ביקורתי של הסכמי אוסלו והשלכותיהם.

תאוריית הביטחוניזציה: היווצרותם של איומים ביטחוניים

אחת התעלומות המוכרות ביחסים בינלאומיים ובלימודי ביטחון היא כיצד ומדוע נושאים מסוימים מסומנים כאיומים ביטחוניים על המדינה ואזרחיה, ואילו נושאים אחרים אינם נתפסים כך. חידה זו מתייחסת גם לדיון האקדמי הרחב לגבי מהות המושג ביטחון (Security) וכיצד הוא נתפס בדיסציפלינות השונות בתחום מדעי החברה. מבחינה אובייקטיבית, המושג ביטחון מודד את היעדרם של איומים על ערכים נרכשים, ובמובן סובייקטיבי הוא מודד את היעדר הפחד שערכים כאלה יותקפו (Wolfers, 1962, p. 150). 

משמעות המושג ביטחון הייתה בעבר שימוש בכוח צבאי,  ואילו המדינה הייתה האובייקט שעליו היה צריך להגן (Collins, 2016, p. 2). ביטחון היה בעבר התחום שבו מדינות איימו זו על זו, ערערו על ריבונות זו של זו, ניסו לכפות את רצונן זו על זו ולהגן על עצמאותן (Waever, 1995, p. 50). אולם לאחר תום המלחמה הקרה, כשהמושג ביטחון והנחות הליבה לגבי מהות האובייקט שעליו יש להגן החלו להעסיק את מחשבותיהם של חוקרים, התפתחו גישות חלופיות לשאלה מהו ביטחון, כאלו המציעות אובייקטים שונים שעליהם יש להגן (Collins, 2016, p. 2). בהקשר זה, נושאים אחרים שנתפסים כאיומים ביטחוניים קיומיים אינם קשורים לתחום הצבאי, כגון הגירה (Baker-Beall, 2019; Leonard & Kaunert, 2019), מחסור במקורות מים (Stetter et al., 2011) ומחלות (Elbe, 2006; Hanrieder & Kreuder-Sonnen, 2014; Kamradt-Scott & McInnes, 2012; McInnes & Rushton, 2013; Sjostedt, 2011 ).

אחת התרומות המהותיות של תאוריית הביטחוניזציה היא האופן שבו נתפס המושג ביטחוֹן. בניגוד לתפיסה הריאליסטית, שתופסת איומים באופן אובייקטיבי, תאוריית הביטחוניזציה מאמצת גישה קונסטרוקטיביסטית למושג ביטחון, שלפיה איומים אינם בהכרח "אמיתיים" אלא "נתפסים" ככאלו.

 בניסיון להגדיר מחדש את המושג ביטחון באופן רחב יותר, פיתחו חברי אסכולת קופנהגן את תאוריית הביטחוניזציה, אשר בוחנת את התהליך שבו גורמים חברתיים הופכים נושאים לאיומים ביטחוניים. למעשה, תאוריית הביטחוניזציה מציגה תפיסה ביטחונית רחבה יותר, הכוללת לא רק ביטחון צבאי אלא גם ביטחון פוליטי, חברתי, כלכלי וסביבתי (Buzan et al., 1998; Waever, 1995 ).

אחת התרומות המהותיות של תאוריית הביטחוניזציה היא האופן שבו נתפס המושג ביטחוֹן. בניגוד לתפיסה הריאליסטית, שתופסת איומים באופן אובייקטיבי, תאוריית הביטחוניזציה מאמצת גישה קונסטרוקטיביסטית למושג ביטחון, שלפיה איומים אינם בהכרח "אמיתיים" אלא "נתפסים" ככאלו. לפיכך, תאוריית הביטחוניזציה מתמקדת בתהליך שבו נושאים הופכים באופן בין-סובייקטיבי (intersubjectively) לאיומים ביטחוניים. במילים אחרות, סוגיה הופכת לאיום ביטחוני לא רק או לא בהכרח משום שהיא מהווה איום אובייקטיבי ל"אובייקט", אלא כאשר "קהל" מקבל את עמדת "שחקן הביטחון" (הדמות שנתפסת בעיני קהל היעד כסמכות רלוונטית בנושאים ביטחוניים) כי הנושא מהווה איום קיומי על אותו "אובייקט". במובן זה לא ניתן לוודא באופן מוחלט אם איום הוא "אמיתי" או לא, שכן תאוריית הביטחוניזציה מתמקדת בתהליך שבו נושאים הופכים לאיומים ביטחוניים וכיצד נושאים אלה נתפסים. למעשה יש שלושה מרכיבים עיקריים בתאוריית הביטחוניזציה: הראשון - אובייקט: ישות שנתפסת כנתונה לאיום קיומי ויש לה רצון לגיטימי לשרוד (למשל מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית); השני - שחקן הביטחון: שחקן שמכריז על כך שנושא מסוים מהווה איום ביטחוני על האובייקט; המרכיב השלישי - קהל: קהל היעד שצריך לשכנעו כי מוטל איום קיומי על האובייקט. לפיכך, בתהליך הביטחוניזציה, שחקן הביטחון מצביע על כך שדבר מסוים מטיל איום קיומי על האובייקט, ולכן הוא שואף להשיג את תמיכת הקהל ליישום אמצעים מיוחדים לצורך התמודדות עם האיום (Buzan et al., 1998; Waever, 1995, 2004).

על פי אסכולת קופנהגן אנחנו יכולים להתייחס לביטחון כאל פעולת דיבור (speech act). בהתבסס על הטענה שבמקרים מסוימים השפה לא רק מתארת דברים או מציאות אלא גם יוצרת מציאות מעצם פעולת הדיבור (Austin, 1962), חוקרי אסכולת קופנהגן טוענים כי יש "כוח קסם חברתי" של השפה, שכן המילה ביטחון היא המעשה, הפעולה, ועל ידי אמירתה נעשה משהו המשפיע על המציאות (Waever, 1995, p. 55). למרות שנראה כי המעבר ממצב רגיל למצב של איום ביטחוני הוא מיידי, התהליך המתואר על ידי תאוריית הביטחוניזציה הוא למעשה הדרגתי מאוד ונדיר מאוד, כי נושא עובר ישירות מקטגוריה של מצב נורמלי לקטגוריה של איום ביטחוני (Abrahamsen, 2005). יתר על כן, הביטחוניזציה מתרחשת גם כאשר הסוגיה הביטחונית ממוקמת ברמה הנמוכה יותר של הספקטרום בין נורמליות לאיום קיומי, ולפיכך הביטחוניזציה אינה משלבת בהכרח היבטים של חירום וחריגות (Leonard & Kaunert, 2019, pp. 23-29).

לסיכום, תאוריית הביטחוניזציה היא אחת התאוריות הבולטות ביחסים בינלאומיים ובלימודי הביטחון. היא משמשת לניתוח התהליך שבו סוגיה מוגדרת כאיום ביטחוני וכיצד מקבלי ההחלטות מחליטים להתמודד עימה. ברם, למרות שישראל היא מקרה בוחן הולם לחקר במסגרת לימודי ביטחון, אין לה מקום נרחב בשיח של תאוריית הביטחוניזציה (Lupovici, 2014). עם זאת, חוקרים אחדים עשו שימוש בתאוריה זו כדי להמחיש כיצד ישראל התמודדה עם איומים ביטחוניים. למשל, בהמחשת האופן שבו חקיקת חוקים הייתה הכלי ששימש לביטחוניזציה של האוכלוסייה הערבית בישראל ותיוגה כאיום ביטחוני, רוני אולסקר (Olesker, 2014, p. 387) טוענת שתאוריית הביטחוניזציה, אשר אפשרה לאליטה הפוליטית בישראל לנסח אתניוּת כנושא של ביטחון לאומי, מסייעת לנו להבין כיצד חוקים מפתחים את תפיסת הביטחון הלאומי ומחזקים את אופייה היהודי של ישראל. דוגמאות נוספות לנושאים שבוּטחְנו (securitized) כאיומים ביטחוניים בישראל הם איום הגרעין האיראני, בפרט בשנים 2012-2009, במהלך כהונת ממשלתו השנייה של בנימין נתניהו (Lupovici, 2016), ולוחמת השלוחים ההיברידית של איראן באמצעות חזבאללה (Kaunert & Wertman, 2020). 

חוקר נוסף שהשתמש במקרה הבוחן הישראלי לחקר תאוריית הביטחוניזציה הוא אוריאל אבולוף (Abulof, 2014), שטוען כי "תרבות האיום" של התנועה הציונית סיפקה קרקע פורייה לביטחוניזציה, קרי סיווגם כאיום ביטחוני של נושאים כגון טרור, פלישה ערבית ותוכנית הגרעין האיראנית. בהקשר זה הוא טוען כי ראש הממשלה אריאל שרון ביטחֵן את הנושא הדמוגרפי על מנת לתת לגיטימציה לתוכנית ההתנתקות מרצועת עזה בקיץ 2005 (Abulof, 2014, p. 408). אך למרות טענתו כי תהליך אוסלו הונע בחלקו מהתמריץ הדמוגרפי (Abulof, 2014, p. 406), הסכמי אוסלו אינם מתוארים על ידו כמהלך ביטחוני בראי תיאוריית הביטחוניזציה. לפיכך, בטענה כי ניתן לתייג את ההסכמים עם אש"ף כצעד ביטחוני, חלקו הבא של המאמר ינתח בעזרת שימוש בכלים של תיאוריית הביטחוניזציה כיצד מדינת ישראל בחרה להתמודד עם איום קיומי בדמות אובדן צביונה היהודי והדמוקרטי באמצעות חתימה על הסכמי אוסלו. 

ביטחוניזציה באמצעות שלום: הסכמי אוסלו 1995-1993

הסכמי אוסלו הם מקרה בוחן הולם הממחיש מעשה ביטחוניזציה ישראלי שבמסגרתו בחרה ישראל בתהליך שלום על מנת להתמודד עם איום ביטחוני קיומי. ההסכמים הללו, אשר נחתמו בין ישראל לאש"ף במהלך 1995-1993, היו תוצר של גישתו הריאליסטית של ראש ממשלת ישראל דאז יצחק רבין, אשר סבר שהסכסוך הישראלי-ערבי אינו מועיל לביטחון הלאומי של ישראל. בטענה שהמשך העימות עלול להביא לתרחיש שיסכן את קיומה של מדינת ישראל, רבין גרס כי הזמן אינו פועל לטובתה של ישראל וכי יש לקדם בדחיפות תהליך שלום (אבן, 2013, עמ' 74; Aronoff, 2014, p. 101). רבין הכיר בשני גורמים בעלי פוטנציאל מהותי לאיים על מדינת ישראל. 

בהיותו חסיד "גישת ההפרדה" בין ישראל לפלסטינים תפס רבין את פתרון המדינה הדו-לאומית, שבמסגרתה לא יהיה רוב יהודי מוצק בתוך ישראל, כאיום קיומי על ישראל כמדינה יהודית.

ראשית, בהיותו חסיד "גישת ההפרדה" בין ישראל לפלסטינים (שיפטן, 1999, עמ' 45) תפס רבין את פתרון המדינה הדו-לאומית, שבמסגרתה לא יהיה רוב יהודי מוצק בתוך ישראל, כאיום קיומי על ישראל כמדינה יהודית (א' סנה, ראיון, 23 בדצמבר 2020; שבס, 2020, עמ' 662-661). למעשה, עד פרוץ האינתיפאדה הראשונה תמך רבין ב"אופציה הירדנית", שלפיה ירדן תהיה השותפה להסכם עם ישראל כדי לפתור את הבעיה הפלסטינית (גולדשטיין, 2006, עמ' 356-354). אולם האינתיפאדה הראשונה הביאה את רבין למסקנה שהכיבוש הישראלי בגדה המערבית וברצועת עזה פוגע בביטחון הלאומי של ישראל. הוא הניח שכדי שישראל לא תיחשב בעיני הקהילה הבינלאומית למדינת אפרטהייד, היא תצטרך להעניק זכויות אזרח מלאות לפלסטינים בגדה המערבית וברצועת עזה - מעשה שבסופו היא לא תהיה מדינה יהודית (גולדשטיין, 2006, עמ' 367-366; קלינטון, 2005, עמ' 540Aronoff, 2014, p. 116; Peri, 2006, pp. 34-35;). לפיכך רבין רצה להבטיח רוב יהודי מוצק של כ-80 אחוזים בקרב האוכלוסייה הישראלית:

אני שייך לאלה שלא רוצים לספח 1.7 מיליון פלסטינים כאזרחי ישראל. לכן, אני נגד מה שקרוי ארץ ישראל השלמה [...] בנסיבות הקיימות, בין מדינה דו-לאומית ובין מדינה יהודית, אני מעדיף מדינה יהודית. מימוש הריבונות על כל ארץ ישראל המנדטורית משמעו שיהיו לנו שבעה מיליון פלסטינים אזרחי מדינת ישראל. זו אולי תהיה מדינה יהודית בגבולותיה, אבל דו-לאומית בתכניה, בדמוגרפיה ובדמוקרטיה שלה [...] לכן אני נגד סיפוח (נריה, 2016, עמ' 26-25). 

לאור הכרתו של רבין כי הפלסטינים נמצאים בלב הסכסוך הערבי-ישראלי, הוא היה משוכנע כי תחילה יש להגיע להסכם עימם. בהקשר זה סבר רבין כי הסכם שלום ישראלי-פלסטיני יפחית את המוטיבציה של מדינות ערב לצאת למלחמה נגד ישראל כדי לכבוש מחדש את השטחים שנכבשו מהן במלחמת ששת הימים (נריה, 2016, עמ' 27-26). נוסף על כך טען רבין כי רוב השטחים הכבושים אינם חיוניים לביטחון ישראל בעידן של טילים בליסטיים (קלינטון, 2005, עמ' 540). לפיכך, תוך טענה כי התנחלויות הממוקמות בלב הגדה המערבית אינן חיוניות לביטחון ישראל, סבר רבין שאפשר יהיה להגן על ישראל מבקעת הירדן (נריה, 2016, עמ' 28).

שנית, רבין ראה בהמשך מרוץ החימוש במזרח התיכון - שיוביל בסופו של דבר לרכישת נשק גרעיני על ידי מדינות ערב האויב - איום על מדינת ישראל. במובן זה סבר רבין כי הסכם שלום ישראלי-פלסטיני לא רק יבטיח את עתידה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית אלא גם יפחית את האיומים הנשקפים משכנותיה הקרובות של ישראל. לפיכך טען רבין כי אם ישראל תחיה בשלום עם שכנותיה, הסבירות להתקפה עליה מצד מדינות אחרות כמו עיראק ואיראן תצטמצם מאוד (Aronoff, 2014, p. 116; Kurtzer et al., 2013, p. 34;Ross, 2015, p. 256-257).

במארס 1992 הצהיר רבין:

אני מאמין שאם נצליח להגיע בחמש עד שבע השנים הבאות לשלום, או כמעט לשלום, עם הפלסטינים, עם ירדן, ולאחר מכן עם סוריה, נצמצם חלק גדול מהמוטיבציה למרוץ חימוש (ענבר, 2004, עמ' 188).

בהקשר זה, החזון של ראש ממשלת ישראל רבין התבסס בעיקר על ההיבט הביטחוני, בייחוד למניעת מצבים שעלולים לסכן את ביטחונה ואת קיומה של מדינת ישראל (נריה, 2016, עמ' 29). רבין חשש שרוסיה תחזור להיות מעצמה עולמית פרו-ערבית וכי איראן ועיראק עלולות לפתח נשק גרעיני, דבר שיוביל אותן לכפות על מדינות אחרות באזור את מדיניותן נגד תהליך השלום. על כן, מתוך ההכרה שיש חלון הזדמנויות זמני שבו ארצות הברית היא המעצמה היחידה וישראל חזקה מאויביה במזרח התיכון, רבין סבר כי זהו רגע בשל להגיע להסכם שלום עם שכנותיה הערביות של ישראל, שאותו יש לנצל לפני שההזדמנות תיעלם. במילים אחרות, בהתחשב בכך שחלון ההזדמנויות הבינלאומי ייסגר בסופו של דבר כעבור חמש שנים, טען רבין כי הזמן פועל נגד ישראל (מוריס, 2003, עמ' 573; ענבר, 2004, עמ' 187; רבינוביץ', 2017, עמ' 199-198; רוס ומקובסקי, 2020, עמ' 887-882). 

במושגים של תאוריית הביטחוניזציה, ראש ממשלת ישראל יצחק רבין, אשר מילא את תפקיד "שחקן הביטחון", ראה ברעיון המדינה הדו-לאומית איום קיומי על מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. על מנת לחסל את האיום הזה על ה"אובייקט", קרי על מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, טען רבין כי יש להשיג שלום עם הפלסטינים. על כן החליט רבין לקדם את הסכמי אוסלו, אשר במושגים של תאוריית הביטחוניזציה היו האמצעים המיוחדים לביטְחוּן רעיון המדינה הדו-לאומית, במטרה להעניק אוטונומיה לעם הפלסטיני בשטחי הגדה המערבית ורצועת עזה, ובכך ליצור הפרדה מלאה בין ישראל לפלסטינים. 

למעשה, תהליך אוסלו היה מהלך ביטחוני הדרגתי, שבמסגרתו נחתמו שלושה הסכמים עיקריים בין מדינת ישראל לאש"ף במהלך השנים 1995-1993. על מנת לבַטחֵן בהצלחה את איום המדינה הדו-לאומית, רבין היה צריך לקבל את תמיכת ממשלת ישראל והכנסת, אשר במונחים של תאוריית הביטחוניזציה מילאו את תפקיד ה"קהל". בפועל, ללא תמיכת הממשלה והכנסת, שני "קהלים" שהייתה להם הסמכות החוקית לאשר נסיגה ישראלית משטחים, הסכמי אוסלו לא יכלו להיות בעלי תוקף חוקי ומדינת ישראל לא יכולה למעשה ליישם את ההסכמים.

שלב א': הצהרת העקרונות

בתחילת כהונתו הודיע ראש ממשלת ישראל יצחק רבין כי בכוונתו להשלים את המשא ומתן על אוטונומיה לפלסטינים בשטחים תוך שישה עד תשעה חודשים. בנאומו בפני הכנסת הצהיר רבין כי הסכמי שלום עם מדינות ערב השכנות יחזקו את ביטחון ישראל:

כוונת הממשלה, שיש לי הזכות והכבוד לעמוד בראשה, היא אכן למצות את הסיכויים, והסיכויים גדולים, לקידום עשיית השלום עם מדינות ערב ועם התושבים הפלסטינים בשטחי יהודה, שומרון ועזה [...] בעיני יש לשלום מרכיב חשוב כגורם המבטיח את ביטחונה של מדינת ישראל. שלום שאין עמו ביטחון אין לו משמעות בעיני. אבל שלום אמיתי מגדיל את ביטחונה של מדינת ישראל (רבין, 1992).

למרות טענתו כי הסכם שלום עם הפלסטינים חיוני לביטחון ישראל, דחה רבין כל משא ומתן עם אש"ף, הארגון הייצוגי הרשמי של הפלסטינים. רבין ראה באש"ף ארגון טרור גרידא, ולכן העדיף לנהל משא ומתן עם הנהגה פלסטינית מקומית מהשטחים תוך התעלמות מאש"ף (בר-זהר, 2006, עמ' 605-604; יתום, 2009, עמ' 300; ענבר, 2004, עמ' 199; פונדק, 2013, עמ' 16; רמון, 2020, עמ' 1325; Kurtzer et al., 2013, p. 38).

באותה תקופה התקיימו בוושינגטון שיחות בין משלחת ישראלית לבין משלחת ירדנית-פלסטינית, שהורכבה מנציגים מקומיים מהגדה המערבית ומרצועת עזה, אך בפועל הצוות הפלסטיני במשלחת המשותפת קיבל הוראות מהנהגת אש"ף בתוניס (Khalidi, 2013, p. 48). האמת היא שהשיחות הללו היו חסרות תועלת ולא יצרו תוצאות משמעותיות. ערפאת, שרצה להבהיר לצד הישראלי כי אפשר להגיע לכל התקדמות עם הפלסטינים רק באמצעות משא ומתן ישיר עם אש"ף, לא העניק שום מנדט למשלחת הפלסטינית בוושינגטון (אינדיק, 2009, עמ', 35; בר-זהר, 2006, עמ' 615-614;Kurtzer et al., 2013, p. 32). 

בהקשר זה, ערפאת והנהגת אש"ף בתוניס דאגו לחיזוק ההנהגה המקומית הפלסטינית בשטחים, הן מצד תומכי אש"ף כמו פייסל חוסייני והן מצד ארגון חמאס האסלאמי, שהקו הלוחמני שלו מול ישראל זכה לפופולריות בקרב הציבור הפלסטיני. לפיכך, מחשש כי תוקם הנהגה פלסטינית מקומית חלופית על חשבונו, קיווה ערפאת לנהל משא ומתן ישיר עם ישראל (ענברי, 1994, עמ' 178-172). למעשה, כבר בספטמבר 1992 הגיש בכיר אש"ף מחמוד עבאס (אבו מאזן) לישראל באמצעות מצרים הצעה לפתוח במשא ומתן חשאי עם אש"ף (Makovsky, 1996, p. 22). הצעה נוספת לישראל מטעם שליחי אבו מאזן הועברה באוקטובר למקורבו של רבין, חבר הכנסת אפרים סנה (סנה, 2002, עמ' 23). ברם, רבין היה נחוש בדעתו שלא לנהל משא ומתן עם אש"ף והעדיף את מתכונת השיחות בוושינגטון, שבהן צוות פלסטיני מקומי היה חבר מרכזי במשלחת הירדנית-פלסטינית המשותפת.

במקביל למסלול בוושינגטון נוצר בינואר 1993 באוסלו ערוץ שיחות סודי בין פרופ' יאיר הירשפלד וד"ר רון פונדק, שני אקדמאים ישראלים שהיו מקושרים לסגן שר החוץ יוסי ביילין, לבכיר אש"ף אחמד קריע (אבו-עלא) (הירשפלד, 2000, עמ' 96-92; פונדק, 2013, עמ' 65-38). לאחר שתי פגישות שהתקיימו במהלך ינואר-פברואר 1993 והסתיימו בטיוטת הסכם ביניים על הרעיון "עזה תחילה" (ביילין, 1997, עמ' 87-79; הירשפלד, 2000, עמ' 112-111; פונדק, 2013, עמ' 128-90; Qurie, 2008, pp. 40-96), ביילין הבין שהגיעה העת להכניס את שר החוץ פרס לסוד העניינים. ב-14 בפברואר חשף ביילין בפני פרס את הערוץ הסודי באוסלו והציג בפניו את הטיוטה כמסמך שיכול לשמש בסיס לתיווך אמריקאי בין הצדדים. כעבור מספר ימים הציג פרס את הטיוטה לרבין, שמצידו לא התנגד להמשך הערוץ באוסלו. זאת ועוד, בעודו מביע חוסר אמון במתרחש בנורווגיה הדגיש ראש ממשלת ישראל כי הוא חושש שהערוץ החדש עם אש"ף עלול לפגוע בשיחות וושינגטון. לפיכך הורה רבין להמשיך את הערוץ כשיחות אקדמיות פרטיות ולא ליצור את הרושם שהוא עצמו עומד מאחוריו (ביילין, 1997, עמ' 89-87).

במקביל להמשך שני מסלולי המשא ומתן בוושינגטון ובאוסלו, רבין המשיך להתריע במפורש מפני איום המדינה הדו-לאומית וטען כי יש לבצע הפרדה מהפלסטינים למען ביטחונה של ישראל:

השאלה המרכזית שסביבה יש חילוקי דעות, וזה לגיטימי, היא, מה הפתרון, האם לספח את כשני מיליוני הפלסטינים החיים בשטחים ולהפכם לתושבי ישראל נגד רצונם, גם נגד רצוני, או למצוא דרך של דו-קיום, דו-קיום תוך שמירת הייחוד היהודי של מדינת ישראל כמדינת היהודים [...] [עלינו] להביא להפרדה כדי לתת ביטחון. בלי הפרדה לא יהיה ביטחון אישי. ככל שתהיה הפרדה חדה יותר כך יוחזר הביטחון (רבין, 1993).

בחודש מאי הסכים רבין להצעתו של פרס להעלות את דרג השיחות על ידי שליחת נציג רשמי של ישראל, מנכ"ל משרד החוץ אורי סביר. אולם רבין התנה את המשך מסלול אוסלו בהמשך שיחות וושינגטון, שמירה על סודיות הערוץ הנורווגי ואי-העלאת נושא ירושלים בשיחות (ביילין, 1997, עמ' 101-100; גיל, 2018, עמ' 128-127). במהלך יוני-יולי המשיכו שני הצדדים להיפגש בחשאי באוסלו וערכו חמישה סבבי שיחות (ביילין, 1997, עמ' 119-111; סביר, 1998, עמ' 72-53; פונדק, 2013, עמ' 314-250). במקביל, רבין ניצל את הקשר של שר הבריאות חיים רמון עם יועצו של ערפאת אחמד טיבי על מנת לקדם את המשא ומתן. מטרתו של רבין הייתה לזהות במדויק מהן העמדות הפלסטיניות ולבחון אם אפשר לסגור עסקה שתתאים לדרישותיו הבסיסיות. בעיקרו של דבר, דרישותיו העיקריות של רבין היו כדלקמן: ניהול תהליך הדרגתי עם הסכמי ביניים; מעמדה הסופי של ירושלים יוכרע רק במהלך שיחות הקבע; כל ההתנחלויות יישארו במקומן במהלך תקופת הביניים; הסמכות הביטחונית בשטחים תישאר בשליטת ישראל. 

ב-16 באוגוסט 1993 קיבל רבין את תשובתו החיובית של ערפאת לתנאיו באמצעות ערוץ רמון-טיבי, וכתוצאה מכך החליט שהגיע הרגע הבשל לסגור עסקה עם אש"ף (נריה, 2016, עמ' 66-63; רמון, 2020, עמ' 1335-1327). באותו יום נפגש רבין עם פרס ונתן לו אור ירוק לסגור עסקה (פונדק, 2013, עמ' 356), וכעבור ארבעה ימים, ב-20 באוגוסט, חתמו שני הצדדים על זיכרון דברים בנורווגיה (ביילין, 1997, עמ' 135; גיל, 2018, עמ' 140-138; סביר, 1998, עמ' 78; פונדק, 2013, עמ' 367-363).

טקס החתימה על הצהרת העקרונות בין ישראל לאש"ף, 13 בספטמבר 1993

ב-30 באוגוסט הציג רבין את ההסכם הסודי בפני ממשלתו. היה ברור שהממשלה המורכבת מ-18 שרים (13 מהעבודה, ארבעה ממרצ ואחד מש"ס) תתמוך במדיניותו של רבין, ואכן ההסכם עם אש"ף אושר על ידי הממשלה עם 16 תומכים ושני נמנעים (בר-סימן-טוב, 1996, עמ' 85). לאחר שהסכם ההכרה ההדדית בין ישראל לאש"ף הושג באמצעות חילופי מכתבים ב-10-9 בספטמבר, נחתמה הצהרת העקרונות בין ממשלת ישראל לבין אש"ף ב-13 בספטמבר 1993 בוושינגטון. על פי ההסכם, אש"ף הכיר במדינת ישראל והתחייב לשלול כל פעולות אלימות, וישראל הכירה באש"ף כנציג העם הפלסטיני וכשותף למשא ומתן. נוסף על כך, שני הצדדים הסכימו שמטרת המשא ומתן היא להקים רשות פלסטינית לממשל עצמי לתקופת הביניים - המועצה הנבחרת עבור העם הפלסטיני בגדה המערבית וברצועת עזה - לתקופת מעבר שלא תעלה על חמש שנים, אשר תוביל להסדר קבע המבוסס על החלטות מועצת הביטחון של האו"ם 242 ו-338. 

בהיבט הביטחוני, שני הצדדים הסכימו כי במהלך תקופת הביניים ישראל תשלוט בכל האחריות הביטחונית בגדה המערבית וברצועת עזה, כולל סוגיות הביטחון החיצוני ומעברי הגבול (י' זינגר, ראיון, 11 במאי 2021; הצהרת העקרונות, 1993; Singer, 2021). עוד הוסכם כי במהלך תקופת הביניים יישמר הסטטוס קוו של מזרח ירושלים וההתנחלויות הישראליות, כלומר ירושלים המזרחית תישאר בריבונות ישראלית וההתנחלויות לא יפונו, וכי עתיד שתי הסוגיות יידון במהלך שיחות המשא ומתן על הסדר הקבע (י' זינגר, ראיון, 11 במאי 2021; מוריס, 2003, עמ' 578). 

ב-23 בספטמבר, עשרה ימים לאחר החתימה על הצהרת העקרונות בוושינגטון, זכה ההסכם עם אש"ף לתמיכת הכנסת עם 61 תומכים לעומת 50 מתנגדים (בר-סימן-טוב, 1996, עמ' 85). במונחים של תאוריית הביטחוניזציה, ראש ממשלת ישראל רבין (שחקן הביטחון), אשר טען כי אופציית המדינה הדו-לאומית מהווה איום קיומי על מדינת ישראל (האובייקט), קיבל את תמיכת הממשלה והכנסת (הקהל). בכך הושלם השלב הראשון בתהליך הביטחוניזציה שהוביל רבין כנגד איום המדינה הדו-לאומית.

שלב ב': הסכם עזה-יריחו

השלב הבא לאחר החתימה על הצהרת העקרונות היה להגיע להסכם עם אש"ף, שבמסגרתו יועברו רצועת עזה ואזור יריחו לשליטה פלסטינית. ב-13 באוקטובר 1993 החל המשא ומתן בטאבה על הסכם עזה-יריחו. בראש המשלחת הישראלית עמד סגן הרמטכ"ל אמנון ליפקין-שחק - מינוי שהמחיש את ההיבט הביטחוני, שהיה בעל חשיבות עליונה לראש הממשלה רבין במשא ומתן עם הפלסטינים (סביר, 1998, עמ' 122-120).

אך לא כולם בכנסת הסכימו עם מדיניות הביטחוניזציה של רבין, שלפיה ההסכם עם הפלסטינים היה הדרך להתמודד עם איום המדינה הדו-לאומית. המבקר הבולט ביותר של רבין היה ראש האופוזיציה בנימין נתניהו, שהעביר מסר ברור נגד הסכמי אוסלו עם ערפאת ואש"ף. למעשה, נתניהו קבע כי הסכמי אוסלו מהווים איום ביטחוני על מדינת ישראל, בכך שהם יובילו לנסיגה ישראלית לגבולות 1967 ולהקמת מדינה פלסטינית. עבור הפלסטינים, טען נתניהו, הסכמי אוסלו הם חלק מ"תוכנית השלבים" של אש"ף שאומצה בשנת 1974, שלפיה כל שטחי פלסטין ישוחררו בשלבים, מהים ועד הנהר (הודעת הממשלה, 1993). וכך, במקביל למשא ומתן בין ישראל לאש"ף, הגבירו מתנגדי תהליך השלום בזירה הפוליטית הישראלית את מחאתם על ההסכם המסתמן על מסירת עזה ויריחו. הנהגת המתנחלים, הליכוד ומפלגות אופוזיציה אחרות מימין שדחו את המשא ומתן עם אש"ף המשיכו במחאתם בהפגנות המוניות, בתקווה לשכנע את הציבור הישראלי להתנגד לתהליך המדיני (גולדשטיין, 2006, עמ' 421-419; Sprinzak, 2001, p. 70).

אנו מעדיפים מדינה יהודית, ולו גם לא בכל חלקי ארץ-ישראל, על פני מדינה דו-לאומית שתבוא לעולם אם יסופחו ‎2.2 מיליוני פלשתינים תושבי רצועת-עזה והגדה המערבית. [...] בחרנו במדינה יהודית כי אנו משוכנעים שמדינה דו-לאומית עם מיליוני ערבים פלשתינים לא תוכל למלא את ייעודה היהודי הכלל-עולמי של מדינת ישראל שהיא מדינת היהודים.

בצד הפלסטיני היו גם גורמים שהתנגדו לתהליך השלום. עבור חמאס, ארגון האופוזיציה הפלסטיני הגדול ביותר לערפאת ולארגון פתח וגם עבור הג'האד האסלאמי, כל פשרה ומשא ומתן עם ישראל נחשבים לבגידה באינטרס הפלסטיני ולכפירה בדת האסלאם (ברטל, 2012, עמ' 97-96; משעל וסלע, 2006, עמ' 83; Gunning, 2007, p. 199). נוסף על כך, מנהיגי חמאס הבינו שתהליך השלום עם ישראל הרחיק אותם לחלוטין מהשתתפות במוסדות המדינה הפלסטינית העתידית (אלדר, 2012, עמ' 70). לפיכך, על מנת לחבל בתהליך השלום החלו חמאס והג'האד האסלאמי לבצע פיגועי טרור נגד מטרות ישראליות, שבהם נרצחו 12 ישראלים במהלך אוקטובר-דצמבר 1993. 

למרות הטרור הפלסטיני, אשר העלה ספקות בקרב הישראלים לגבי תהליך השלום עם הפלסטינים, החליט ראש ממשלת ישראל רבין להמשיך במשא ומתן עם ערפאת ואש"ף. עם זאת, היו פערים רחבים בין ישראל לאש"ף בשל גישות שונות בנוגע ליישום הצהרת העקרונות על ידי שני הצדדים, בעיקר בנושאי ביטחון והשליטה על מעברי הגבול שההסכם קבע כי הם צפויים להישאר בשליטת ישראלית. פריצת הדרך הושגה בסופו של דבר בפברואר 1994, לאחר שלפלסטינים לא הייתה ברירה אחרת אלא לקבל את דרישות הביטחון של ישראל. אחרת, לאור חוסר הנכונות של הצד הישראלי להתפשר על בנושא הביטחון, אילולא התפשרו הפלסטינים בסוגיה זו, לא היה עולה בידם להגיע להסכם עם ישראל (נריה, 2016, עמ' 305-104; סביר, 1998, עמ' 144-119).

בינתיים, בעקבות פיגוע הטרור שביצע מתנחל ישראלי במערת המכפלה בחברון שבו נרצחו 29 פלסטינים בפברואר 1994, חלה עליית מדרגה בעוצמת הטרור הפלסטיני. חמאס והג'האד האסלאמי החלו לבצע פיגועי התאבדות, בייחוד בתוך אוטובוסים עמוסים באזרחים חפים מפשע, ורצחו 15 ישראלים במהלך אפריל (שטיינברג, 2008, עמ' 280-279; Chronology, 1994a; Chehab, 2007, pp. 55-56; Hroub, 2006, p. 52). ישראל הגיבה ישירות נגד ארגוני הטרור הפלסטינים במעצר מאות מפעיליהם, אך למרות המשך האלימות הפלסטינית החליט רבין שלא לעצור את המשא ומתן עם ערפאת ואש"ף (ענבר, 2004, עמ' 206; Chronology, 1994a)

בסוף אפריל 1994 הגיעו ישראל ואש"ף להסכם עזה-יריחו, שבמסגרתו נקבע כי ישראל תיסוג מאזור יריחו ומ-83 אחוזים משטח רצועת עזה (אריאלי, 2018, עמ' 162) ותעביר את האחריות על הסדר הציבורי וביטחון הפנים לרשות הפלסטינית, בעוד צה"ל יפקח הן על הביטחון הכולל של הישראלים באזורים הללו והן על הגבולות עם ירדן ומצרים. נוסף על כך הסכימו שני הצדדים על הקמת הרשות הפלסטינית וכוחות הביטחון שלה, ועל שחרור 5,000 אסירים פלסטינים מבתי הכלא הישראליים (הסכם עזה-יריחו, 1994). ב-1 במאי אישרה ממשלת ישראל פה אחד את הסכם עזה-יריחו, ובכך העניקה לרבין את הסמכות הפורמלית לחתום על ההסכם בקהיר כעבור שלושה ימים, ב-4 במאי 1994 (בר-סימן-טוב, 1996, עמ' 85). ב-10 במאי הוגש ההסכם לאישור הכנסת. לאחר שהאופוזיציה של מפלגות הימין בכנסת החליטה לא לקחת חלק בהצבעה, בטענה שרוב הציבור הישראלי דוחה את ההסכם עם אש"ף, הכנסת אישרה את הסכם עזה-יריחו עם 52 תומכים וללא מתנגדים (בר-סימן-טוב, 1996, עמ' 85). 

במונחים של תאוריית הביטחוניזציה, ראש ממשלת ישראל רבין (שחקן הביטחון), שטען כי אופציית המדינה הדו-לאומית מהווה איום קיומי על מדינת ישראל (האובייקט), קיבל את אישור הממשלה והכנסת (הקהל). מכאן שמדיניות הביטחוניזציה של רבין הצליחה לעבור את השלב השני, שבמסגרתו נוצרה הפרדה חלקית בין ישראלים לפלסטינים. 

שלב ג': הסכם הביניים

לאחר החתימה על הסכם עזה-יריחו, ישראל החלה ליישם את ההסכם עם אש"ף, העבירה את השליטה בשטחים הללו לידי הרשות הפלסטינית ושחררה 4,000 אסירים פלסטינים (Chronology, 1994b). אחת ההשלכות החשובות של ההסכמים עם הפלסטינים הייתה הסכם השלום שנחתם עם ירדן ב-26 באוקטובר 1994. בפועל, למרות היחסים הבלתי פורמליים שניהל חוסיין מלך ירדן עם ישראל, הוא לא יכול היה לחתום עימה על הסכם שלום עד אשר חלה התקדמות מסוימת ביחסים בין ישראל ואש"ף (גולדשטיין, 2006, עמ' 432-429; ענבר, 2004, עמ' 211-209; שליים, 2009, עמ' 467-156). 

על אף הציפייה של רבין כי חזרתו של ערפאת והקמת הרשות הפלסטינית יצמצמו את היקף הטרור הפלסטיני, המציאות בשטח לא הייתה מתואמת עם הנחתו של ראש ממשלת ישראל. חמאס והג'האד האסלאמי המשיכו לבצע פיגועי טרור נגד ישראלים: באוקטובר 1994 בתל-אביב, פיגוע שבו נרצחו 23 אזרחים ישראלים, ובינואר 1995 בצומת בית ליד, שבו נרצחו 21 ישראלים (מוריס, 2003, עמ' 583; Chronology, 1995a). בעקבות זאת דחק רבין בערפאת לפרק מנשקם את חמאס ושאר ארגוני הטרור הפלסטינים, אך האחרון סירב להתעמת איתם. זאת ועוד, הצהרותיו של ערפאת שהשוו את הסכמי אוסלו ל'הסכם חודיבייה' עוררו ספק בצד הישראלי בדבר היותו של מנהיג אש"ף שותף אמיתי לשלום עימה (קארש, 2004, עמ' 75-74). ברם, למרות הפיגועים החמורים וחוסר המאמץ של ערפאת להילחם בטרור הפלסטיני, החליט רבין להמשיך בתהליך השלום במטרה להרחיב את השליטה הפלסטינית בגדה המערבית (סביר, 1998, עמ' 176). בסופו של דבר הורה רבין לצוות המשא ומתן הישראלי להציג את עמדות הביטחון הבסיסיות שלו, שלפיהן ישראל תשלוט בביטחון החיצוני ובגבולות, בהתנחלויות ובכבישים עוקפים בגדה (סביר, 1998, עמ' 200).

במקביל, במהלך דיון בכנסת במאי 1995, חזר רבין על מדיניות הביטחון שלו, תוך אזהרה מפני החלופה של המדינה הדו-לאומית:

אנו בתהליך של פתרון הסכסוך בינינו לבין הפלסטינים. אכן יש חילוקי דעות בבית הזה בין שתי תפיסות עולם. אנחנו מאמינים שחלום של דורות של יהודים מאז חרב הבית השני ותפילתם לשוב לציון אינם למען הקמת מדינה דו-לאומית. חלום דורות של יהודים במציאות העכשווית הוא להקים מדינה יהודית ובירתה ירושלים המאוחדת; לא מדינה דו-לאומית אלא בצדנו ישות פלסטינית (רבין, 1995א').

בינתיים חלה התקדמות במשא ומתן, כאשר שני הצדדים הסכימו כי הגדה המערבית תחולק לשלושה אזורים, ובמסגרתם יפוצלו האחריות הביטחונית והאזרחית בין ישראל לרשות הפלסטינית (שטח A: שליטה פלסטינית מלאה; שטח B: שליטה אזרחית פלסטינית מלאה עם שליטה ביטחונית ישראלית מלאה; שטח C: שליטה ישראלית מלאה). כמו כן, רבין הבטיח שעד אמצע 1997 תעביר ישראל לפלסטינים את כלל האזורים שאינם בעלי חשיבות ביטחונית לישראל, אך לא ציין מה יהיה היקפם (סביר, 1998, עמ' 129). 

למרות שהמשא ומתן נמשך ושני הצדדים היו על סף סיכום, חמאס ביצע שני פיגועי התאבדות במהלך יולי-אוגוסט 1995 ורצח תשעה ישראלים (Chronology, 1995b). כדי לא לאפשר לטרור הפלסטיני להכתיב את סדר היום, הורה רבין להפסיק את השיחות למשך שבוע, ולאחר מכן התחדש המשא ומתן (סביר, 1998, עמ' 248). משהבין כי ערפאת אינו מתאמץ דיו להילחם בטרור הפלסטיני, החליט רבין כי אפשר יהיה לשפוט את פעולותיו של יו"ר אש"ף רק לאחר הבחירות. במובן זה, תוך הערכה כי באותו זמן היה מסובך יותר עבור ערפאת לפעול נגד ארגוני הטרור הפלסטיניים טרם נערכו הבחירות ברשות הפלסטינית, האמין רבין כי ליו"ר אש"ף יהיה קל יותר להיענות לדרישות ישראל לאחר שיקבל מנדט מהציבור הפלסטיני (יעלון, 2018, עמ' 84-83).

בסוף אוגוסט הסכימו שני הצדדים שישראל תעביר לרשות הפלסטינית שטח של 26 אחוזים מהגדה המערבית (23 אחוזים בשטח A ושולשה אחוזים בשטח B) (אריאלי, 2018, עמ' 165), וכי הסטטוס קוו בירושלים יישמר עד להסכם הקבע (Chronology, 1996a). בסופו של דבר, הסכם הביניים (אוסלו ב') נחתם ב-28 בספטמבר 1995. ההסכם קבע כי ישראל תיסוג מהערים ומהכפרים הפלסטיניים במהלך אוקטובר-דצמבר 1995, וכי כל הסמכויות הביטחוניות והאזרחיות באזורים הללו יועברו לרשות הפלסטינית. שני הצדדים הסכימו גם כי בחירות למועצה הפלסטינית ולתפקיד היו"ר יתקיימו במהלך ינואר-אפריל 1996, וכי משא ומתן על הסדר הקבע יתחיל במאי 1996 ויסתיים לא יאוחר משלוש שנים ממועד זה (הסכם ביניים, 1995).

לאחר שממשלת ישראל אישרה פה אחד את הסכם אוסלו ב' (עם 18 תומכים ושני נמנעים), רבין היה זקוק גם לתמיכת הכנסת כדי ליישם את ההסכם עם אש"ף (בר-סימן-טוב, 1995, עמ' 86). ב-5 באוקטובר התכנסה הכנסת כדי להחליט אם לתמוך בהסכם. במהלך הדיון, בעת שביקש מהכנסת לאשר את ההסכם, חזר רבין על אזהרתו בנוגע לאיום המדינה הדו-לאומית וטען כי אם לא תתבצע הפרדה מלאה מהפלסטינים, קיומה של ישראל כמדינה יהודית יהיה בסכנה ניכרת:

היום, לאחר מלחמות ואירועי דמים לאין ספור, אנו שולטים על יותר מ-‎2 מיליוני פלשתינים באמצעות צה"ל ומנהלים את חייהם על-ידי מינהל אזרחי [...] הממשלה הזאת החליטה לתת סיכוי לשלום [...] במסגרת פתרון הקבע אנו שואפים להגיע בראש ובראשונה לכינונה של מדינת ישראל כמדינה יהודית, שלפחות ‎80% מאזרחיה יהיו והם יהודים [...] עוד לפני הבחירות לכנסת הנוכחית הבהרנו והדגשנו בפני ציבור הבוחרים ובכל הזדמנות, כי אנו מעדיפים מדינה יהודית, ולו גם לא בכל חלקי ארץ-ישראל, על פני מדינה דו-לאומית שתבוא לעולם אם יסופחו ‎2.2 מיליוני פלשתינים תושבי רצועת-עזה והגדה המערבית. היה עלינו לבחור בין ארץ-ישראל השלמה שמשמעותה מדינה דו-לאומית והרכב האוכלוסייה שלה נכון להיום יהיה ‎5.4 מיליוני יהודים ויותר מ-‎3 מיליוני פלשתינים [...] בחרנו במדינה יהודית כי אנו משוכנעים שמדינה דו-לאומית עם מיליוני ערבים פלשתינים לא תוכל למלא את ייעודה היהודי הכלל-עולמי של מדינת ישראל שהיא מדינת היהודים [...] אנו קוראים מעומק הלב לכל אזרחי מדינת ישראל ובוודאי לאלה החיים ביהודה, שומרון וחבל עזה, כמו לתושבים הפלשתינים, לתת הזדמנות לכינון השלום (הודעת הממשלה, 1995).

לא כל חברי הכנסת הסכימו עם מדיניות הביטחון של רבין, ולאחר דבריו של ראש הממשלה עלה לנאום ראש האופוזיציה בנימין נתניהו והזהיר מפני ההסכם הקרוב עם אש"ף:

והנה מונח לפנינו הסכם אוסלו ב' [...] מה שעולה ממנו הוא לא הכוונה שלכם להקים מדינה יהודית, אלא לסכן את זו שכבר קיימת; לא להיפרד מערביי יהודה ושומרון, אלא להיפרד מן הביטחון שמקנים לנו אזורי יהודה ושומרון. נטשתם את ארץ-ישראל השלמה לטובת מדינת ישראל קטנטונת, מגומדת ומצומקת שביטחונה תלוי בחברך ערפאת [...] אתם יוצרים פה איום מיידי, איום טרור, איום אסטרטגי, איום על עצם קיומה של המדינה [...] אתה מסכן את ביטחון מדינת ישראל ואזרחיה (הודעת הממשלה, 1995).

בסופו של דבר, רוב חברי הכנסת הסכימו עם מדיניות הביטחון של רבין, וב-6 באוקטובר 1995 אישרה הכנסת את הסכם הביניים עם 61 תומכים מול 59 מתנגדים (בר-סימן-טוב, 1996). במונחים של תאוריית הביטחוניזציה, ראש ממשלת ישראל רבין (שחקן הביטחון), שטען כי אופציית המדינה הדו-לאומית מהווה איום קיומי על מדינת ישראל (האובייקט), קיבל את תמיכת הממשלה והכנסת (הקהל). כך סיים רבין בהצלחה את השלב השלישי במדיניות הביטחון שלו, תוך יצירת הפרדה בין ישראל לפלסטינים.

הסכמי אוסלו כמכשיר ביטחוני

בדיעבד, 28 שנים לאחר החתימה על הצהרת העקרונות וההשקה של תהליך אוסלו, נראה כי המהלך הביטחוני של רבין לבלימת איום המדינה הדו-לאומית הצליח, אם כי באופן חלקי. בניגוד לחזון הרומנטי של שמעון פרס בדמות מזרח תיכון חדש, נראה כי החזון הביטחוני של רבין ליצירת הפרדה פוליטית בין ישראל לפלסטינים, כפי שממחיש הניתוח בראי תאוריית הביטחוניזציה, עמד במבחן המציאות. בפועל, ההסכמים שנחתמו בין ממשלת רבין לאש"ף הביאו להקמת הרשות הפלסטינית וליצירת הפרדה מדינית מוחלטת כמעט בין ישראל לפלסטינים החיים בגדה וברצועת עזה - מעמד שבולם באופן משמעותי את איום המדינה הדו-לאומית. 

נכון ומצער מאוד שהסכם שלום ישראלי-פלסטיני אינו נראה באופק בשלב זה, מסיבות רבות. אך מבחינת החזון הביטחוני של רבין, כפי שבא לידי ביטוי בנאומו בכנסת ב-5 באוקטובר 1995, לפלסטינים יש מאז ישות שהיא פחות ממדינה, בעוד שישראל שמרה על כל נכסיה הביטחוניים כמו בקעת הירדן, ההתנחלויות וירושלים (אבן, 2013, עמ' 78). לפיכך, פעולת הביטחוניזציה שהוביל רבין, שמטרתה הבסיסית הייתה ליצור הפרדה מדינית בין ישראל לפלסטינים, סייעה להתגבר על איום המדינה הדו-לאומית. קשה לומר כיצד רבין ראה לנגד עיניו את הסכם הקבע עם הפלסטינים, אך אם נאומו בכנסת מאוקטובר 1995 אכן שיקף את דעותיו, סביר מאוד להניח שלא היה נחתם הסכם קבע ישראלי-פלסטיני. ייתכן שרבין אף הבין שפער העמדות בין הצדדים אינו מאפשר הגעה להסכם קבע, וכתוצאה מכך ראה בהסכמי אוסלו מכשיר ליצירת הפרדה. העובדה שהוא המשיך בתהליך אוסלו גם כשהבין שערפאת לא עשה מאמץ מהותי להילחם בארגוני טרור פלסטינים רק מחזקת את הטענה כי בלימת איום המדינה הדו-לאומית ויצירת הפרדה הייתה המטרה האסטרטגית העליונה של רבין באימוץ הסכמי אוסלו.

למרות הטענות המוצדקות על כישלון תהליך אוסלו, נראה כי למרות חסרונותיו, המהלך הביטחוני שהוביל רבין היה הכרחי, הן כדי להוכיח לציבור הישראלי ולקהילה הבינלאומית כי ישראל עשתה מאמץ להגיע להסכם שלום עם הפלסטינים, אך בעיקר כדי להתמודד עם איום המדינה הדו-לאומית ולהבטיח את עתידה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

בכל הנוגע לניתוח התאורטי של קבלת החלטות בנושאי ביטחון לאומי, השימוש בתאוריית הביטחוניזציה וניתוח התבטאויותיו של רבין מסייעים לנו להבין את מכלול השיקולים הרחב שלו ואת תפיסתו באשר להסכמי אוסלו כצעד ביטחוני ליצירת הפרדה מדינית בין ישראל לפלסטינים. זאת ועוד, בחינת הסכמי אוסלו בראי תאוריית הביטחוניזציה מספקת זווית שונה לאירוע היסטורי זה: לא רק הסכמי שלום ותהליך פיוס עם הפלסטינים אלא גם צעד ביטחוני שמטרתו העיקרית היא לבלום את איום המדינה הדו-לאומית, ובכך להבטיח את עתידה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. 

כך, בדומה לשימוש בכוח צבאי, דיפלומטיה והסכמים פוליטיים גם הם כלים בידי מקבלי ההחלטות להשגת ביטחון, כפי שממחישים היטב הסכמי אוסלו. אין ספק שבמכלול השיקולים של רבין בוודאי היו תמריצים אחרים להחלטתו לאמץ את הסכמי אוסלו. ברם, ההתבוננות בהסכמי אוסלו בראי תאוריית הביטחוניזציה מסייעת להתמקד בשיקולים העיקריים שעמדו לנגד עיניו של ראש הממשלה רבין כאשר הוא אימץ את מסלול אוסלו, אשר נועדו בראש ובראשונה להבטיח את ביטחונה ועתידה של מדינת היהודים.

סיכום

אמצעים צבאיים הם אומנם השיטה הנפוצה ביותר להתמודדות עם איומי ביטחון, אולם נקיטת אמצעים לא-צבאיים כגון דיפלומטיה ושאיפה לשלום היא דרך נוספת שבה מדינות יכולות להתגבר על איומים קיומיים. מאמר זה בחן, תוך שימוש בכלים של תאוריית הביטחוניזציה, כיצד מדינת ישראל, אשר ניצבה בפני אתגרים ביטחוניים מאז הקמתה, התמודדה עם איום קיומי תוך שימוש בהסכמים מדיניים. 

מתוך תפיסה כי המשך הכיבוש הישראלי בגדה המערבית וברצועת עזה מהווה איום קיומי על עתידה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, החליטה ממשלת רבין לחתום על הסכמים עם אש"ף, שבמסגרתם נועדה לקום ישות פלסטינית בגדה המערבית וברצועת עזה. וכך, תוך יצירת הפרדה בין ישראל לרשות הפלסטינית, רבין וממשלתו שאפו לבַטחֵן את התרחיש הממשמש ובא בדמות מדינה דו-לאומית. במונחים של תאוריית הביטחוניזציה, רבין, שמילא את תפקיד שחקן הביטחון, ראה במדינה הדו-לאומית איום קיומי על מדינת ישראל (האובייקט). על מנת לבטחֵן סכנה זו היה עליו לקבל את תמיכת ממשלת ישראל והכנסת, אשר מילאו את תפקיד הקהל.

אף על פי כן, לא כולם הסכימו עם מדיניות הביטחוניזציה של רבין, עובדה המצביעה על כך שאיומים אינם בהכרח אמיתיים אלא נתפסים ככאלו, כפי שמציעה תאוריית הביטחוניזציה. כך, בעוד שרבין סבר כי ההסכמים עם אש"ף הם האמצעים הדרושים להתמודדות עם איום קיומי בדמות איום המדינה הדו-לאומית, נתניהו קבע כי הסכמי אוסלו מהווים בעצמם איום קיומי על מדינת ישראל. בסופו של דבר, הדיון הזה הוכרע על ידי הקהל – הממשלה והכנסת - כיוון שבסופו של התהליך הן תמכו במדיניות הביטחוניזציה של רבין, שבמסגרתה חתמה ישראל על הסכמי אוסלו ויישמה אותם על מנת לבלום את איום המדינה הדו-לאומית.

במאמר זה הוצגה גישה אחרת להסכמי אוסלו, תוך שימוש בפרספקטיבה של תאוריית הביטחוניזציה. הסכמים אלו הוצגו כמהלך ביטחוני שהוביל רבין לבלימת איום המדינה הדו-לאומית. בשונה מהספרות הדנה בביטחון הלאומי של ישראל באמצעות הגישה האנליטית הקונוונציונלית, מאמר זה יכול להוות נקודת פתיחה הולמת לבחינת תהליכי קבלת החלטות בתחום הביטחון הלאומי מנקודת מבט תאורטית. כמו כן, ראוי יהיה לנתח אירועים אחרים שהתרחשו בישראל (למשל הסכמי אברהם), ולא בהכרח לבחון אותם מנקודת מבט של שלום ופיוס.

בהקשר זה, בתנאים אופטימליים הסכמי אוסלו יכולים היו להסתיים בשלום ישראלי-פלסטיני, אולם בפועל הם היו עבור רבין - אשר חתר לבלום את איום המדינה הדו-לאומית - מכשיר ליצירת הפרדה מדינית, אפילו באופן חלקי, בין ישראל לפלסטינים. 

נכון להיום, 28 שנים לאחר חתימת הסכמי אוסלו, אפשר לקבוע כי למרות שלא הושג שלום ישראלי-פלסטיני, מדיניות ההפרדה שקידם רבין הצליחה, אם כי חלקית. אולם למרות הטענות המוצדקות על כישלון תהליך אוסלו (קארש, 2016, שיפטן, 1999), נראה כי למרות חסרונותיו, המהלך הביטחוני שהוביל רבין היה הכרחי, הן כדי להוכיח לציבור הישראלי ולקהילה הבינלאומית כי ישראל עשתה מאמץ להגיע להסכם שלום עם הפלסטינים, אך בעיקר כדי להתמודד עם איום המדינה הדו-לאומית ולהבטיח את עתידה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

מקורות

אבן, ש' (2013). עשרים שנה להסכמי אוסלו: לקחים לישראל. עדכן אסטרטגי, כרך 16, גיליון 2. המכון למחקרי ביטחון לאומי. 

אינדיק, מ' (2009). שלום אמריקני. עם עובד.

אלדר, ש' (2012). להכיר את חמאס. כתר.

אריאלי, ש' (2018). כל גבולות ישראל – מאה שנים של מאבק על עצמאות, זהות, התיישבות וטריטוריה. ידיעות ספרים.

ביילין, י' (1997). לגעת בשלום. משכל.

בר-זהר, מ' (2006). כעוף החול: שמעון פרס - הביוגרפיה. משכל.

ברטל, ש' (2012). דרך ג'האד בפלסטין. כרמל.

בר-סימן-טוב, י' (1996). המעבר ממלחמה לשלום: המורכבות בקבלת ההחלטות – המקרה הישראלי. אוניברסיטת תל אביב – מרכז תמי שטיינמץ למחקרי שלום. 

גולדשטיין, י' (2006). רבין - ביוגרפיה. שוקן.

גיל, א' (2018). נוסחת פרס – מיומנו של שותף סוד. כנרת זמורה דביר.

הודעת הממשלה בנושא הצהרת העקרונות בדבר הסדרי ביניים של ממשל עצמי וחילופי האיגרות עם אש"ף (1993, 21 בספטמבר). דברי נתניהו בכנס מיוחד של הכנסת. http://www.knesset.gov.il/Tql/knesset/Knesset13/html/19930921@19930921002@002.html

הודעת הממשלה על אישור הסכם ישראלי-פלשתיני בדבר הגדה המערבית ורצועת-עזה (1995, 5 באוקטובר). דברי רבין ודברי נתניהו בכנסת. https://www.knesset.gov.il/Tql/knesset/Knesset13/html/19951005@19951005001@001.html

הירשפלד, י' (2000). אוסלו: נוסחה לשלום (ע' כרמל, מתרגם). מרכז יצחק רבין לחקר ישראל/עם עובד.

הסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (1994, 4 במאי). הכנסת. https://www.knesset.gov.il/process/docs/cairo_agreement.htm

הסכם ביניים ישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (1995, 28 בספטמבר). הכנסת.  https://www.knesset.gov.il/process/docs/heskemb1.htm  

הצהרת העקרונות בדבר הסדרי ביניים של ממשל עצמי עם אש"ף (1993, 13 בספטמבר). הכנסת.     https://www.knesset.gov.il/process/docs/oslo.htm  

יעלון, מ' (2018). דרך ארוכה קצרה. ידיעות ספרים, משכל. 

יתום, ד' (2009). שותף סוד – מסיירת מטכ"ל ועד המוסד. ידיעות ספרים, משכל. 

מוריס, ב' (2003). קורבנות – תולדות הסכסוך הציוני-ערבי 2001-1881. עם עובד.

משעל, ש' וסלע, א' (2006). זמן חמאס – אלימות ופשרה. משכל. 

נריה, ז' (2016). בין רבין לערפאת יומן מדיני 1993-1944. המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה.

סביר, א' (1998). התהליך: מאחורי הקלעים של ההכרעה ההיסטורית (ע' כרמל, מתרגם). משכל.

סנה, א' (2002). ניווט בשטח מסוכן. משכל. 

ענבר, א' (2004). רבין והביטחון הלאומי של ישראל (נ' כרמל, מתרגמת). משרד הביטחון, ההוצאה לאור.

ענברי, פ' (1994). בחרבות שבורות: הפלסטינים בתהליך השלום. משרד הביטחון, ההוצאה לאור.

פונדק, ר' (2013). ערוץ חשאי: אוסלו – הסיפור המלא. משכל.

קארש, א' (2004). ערפאת: האיש ומלחמתו בישראל. ספריית מעריב. 

קארש, א' (2016). אסון אוסלו. עיונים בביטחון ישראל מס' 123, מרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים (בס"א), אוניברסיטת בר-אילן. 

קלינטון, ב' (2005). חיי (א' כץ, מתרגם). משכל. 

רבין, י' (1992, 9 בספטמבר). תשובה להצעות לסדר היום, הכנסת.     http://www.rabincenter.org.il/Items/01831/3k.pdf

רבין, י' (1993, 8 באפריל). תשובה להצעות האופוזיציה להתפטרות הממשלה, הכנסת.  http://www.rabincenter.org.il/Items/01833/6k.pdf

רבין, י' (1995א', 15 במאי). הודעת רש הממשלה בעניין ירושלים, הכנסת. http://www.rabincenter.org.il/Items/01843/16k.pdf

רבינוביץ', א' (2017). יצחק רבין: חייל מדינאי מנהיג. כנרת זמורה דביר. 

רוס, ד' ומקובסקי, ד' (2020). חזק ואמץ – ההנהגה הישראלית ניצבת לפני ההכרעה הגורלית ביותר מאז הקמת המדינה (ר' טל, מתרגם). משכל. 

רמון, ח' (2020). נגד הרוח. משכל. 

שבס, ש' (2020). חבר. משכל. 

שטיינברג, מ' (2008). עומדים לגורלם: התודעה הלאומית הפלסטינית 2007-1967. משכל. 

שיפטן, ד' (1999). כורח ההפרדה: ישראל והישות הפלסטינית. אוניברסיטת חיפה וזמורה-ביתן. 

שיפטן, ד' (2011). פלסטינים בישראל: מאבקו של המיעוט הערבי במדינה היהודית. כנרת זמורה-ביתן, דביר. 

שיפטן, ד' (2020). היעדים הלאומיים של ישראל – פרספקטיבה כוללת. עדכן אסטרטגי, פרסום מיוחד. המכון למחקרי ביטחון לאומי. 

שליים, א' (2009). המלך חוסיין: ביוגרפיה פוליטית (ד' ברעם, מתרגמת). דביר. 

Abrahamsen, R. (2005). Blair's Africa: The politics of securitization and fear. Alternatives, 30(1), 55-80.

Abulof, U. (2014). Deep securitization and Israel's "Demographic Demon". International Political Sociology, 8(4), 396–415.

Aronoff, Y. (2014). The political psychology of Israeli prime ministers: When hard-liners opt for peace. Cambridge University Press.

Austin, J.L. (1962). How to do things with words: The William James lectures delivered at Harvard University in 1955. Oxford University Press.

Baker-Beall, C. (2019). The threat of the 'returning foreign fighters': The securitization of EU migration and border control policy. Security Dialogue, 50(5), 1-17.

Barak, O. (2005). The failure of the Israeli-Palestinian peace process, 1993-2000. Journal of Peace Research, 42(6), 719-736. 

Barnett, M. (1999). Culture, strategy and foreign policy change: Israel's road to Oslo. European Journal of International Relations, 5(1), 5-36. 

Buzan, B., Waever, O. & De Wilde, J. (1998). Security: A new framework for analysis. Lynne Rienner Publishers.

Chehab, Z. (2007). Inside Hamas: The untold story of militants, martyrs and spies. I.B. Tauris.

Chronology, 16 February- 15 May 1994. (1994a). Journal of Palestine Studies, 23(4), 154-175.

Chronology, 16 May-15 August 1994. (1994b). Journal of Palestine Studies, 24(1), 152-174.

Chronology, 16 August- 15 November 1994. (1995a). Journal of Palestine Studies, 24(2), 156-181.

Chronology, 16 May - 15 August 1995. (1995b). Journal of Palestine Studies, 25(1), 162-186.

Chronology, 16 August - 15 November 1995. (1996a). Journal of Palestine Studies, 25(2), 160-182.

Collins, A. (2016). Introduction: What is security studies? In A. Collins (Ed.), Contemporary Security Studies (pp. 1-10). Oxford University Press.

Elbe, S. (2006). Should HIV/AIDS be securitized? The ethical dilemmas of linking HIV/AIDS and security. International Studies Quarterly, 50(1), 119-144.

Gunning, J. (2007). Hamas in politics: Democracy, religion, violence.: Hurst.

Hanrieder, T. & Kreuder-Sonnen, C. (2014). WHO decides on the exception? Securitization and emergency governance in global health. Security Dialogue , 45(4), 331-348.

Hroub, K. (2006). Hamas: A beginner’s guide. Pluto.

Kamradt-Scott, A. & McInnes, C. (2012). The securitization of pandemic influenza: Framing, security and public policy. Global Public Health, 7(2), 95-110.

Kaunert, C. & Wertman, O. (2020). The securitization of hybrid warfare through practices within Iran-Israel Conflict: Israel's Practices to securitize Hezbollah's proxy war. Security and Defense Quarterly, 31(4), 99-114.

Khalidi, R. (2013). Brokers of deceit: How the US has undermined peace in the Middle East. Beacon Press.

Kurtzer, D., Lasensky, S., Quandt, W., Spiegel, S. & Telhami, S. (2013). The peace puzzle: America's Quest for Arab-Israeli Peace, 1989-2011. Cornell University Press.

Leonard, S., & Kaunert, P. (2019). Refugees, Security, and the European Union. Routledge. 

Lupovici, A. (2014). The limit of securitization theory: Observational criticism and the curious absence of Israel. International Studies Review, 16(3), 390-410. 

Lupovici, A. (2016). Securitization Climax: Putting the Iranian nuclear project at the Top of the Israeli public agenda (2009–2012). Foreign Policy Analysis, 12(3), 413-432.

Makovsky, D. (1996) Making Peace with the PLO: The Rabin government's road to the Oslo Accord. Routledge. 

McInnes, C. & Rushton, S. (2013). HIV/AIDS and securitization theory. European Journal of International Relation, 19(1), 115-138.

Michael, K. (2009). Who really dictates what an existential threat is? The Israeli Experience. Journal of Strategic Studies, 32(5), 687-713.

Olesker, R. (2014). National identity and securitization in Israel. Ethnicities, 14(3), 371-391. 

Peri, Y. (2006) Generals in the cabinet room: How the Military shapes Israeli Policy. United States Institute of Peace Press.

Qurie, A. (2008). From Oslo to Jerusalem: The Palestinian story of the secret negotiations . I.B. Tauris.

Ross, D. (2015). Doomed to succeed: The U.S-Israeli relationship from Truman to Obama. Farrar, Straus & Giroux.

Rynhold, K. (2007). Cultural shift and foreign policy change: Israel and the making of the Oslo Accords. Cooperation and Conflict, 42(4), 419-440.

Singer, J. (2021) The Israel-PLO mutual recognition agreement. International Negotiation, 26, 1-25.

Sjostedt, R. (2011). Health issues and securitization: The construction of HIV/AIDS as a US national threat. In T. Balzacq (Ed.) Securitization theory: How security problems emerge and dissolve (pp. 150-169). Routledge.

Sprinzak, E. (2001). The Israeli right and the peace process. In S. Sofer (Ed.), Peacemaking in a divided society: Israel after Rabin (pp. 67-96). Frank Cass.

Stetter, S., Herschinger, E., Tiechler, T. & Albert, M. (2011). Conflict about water: Securitization in a global context. Cooperation and Conflict, 46(4), 441-459.

Waever, O. (1995). Securitization and desecuritization. In R.D. Lipschutz, (Ed.), On Security (pp. 46-87). Columbia University Press.

Waever, O. (2004). Peace and security: Two concepts and their relationship. In S. Guzzini, & D. Jung (Eds.), Contemporary security analysis and copenhagen peace research (pp. 53-66). Routledge.

Waxman, D. (2019). The Israeli-Palestinian conflict: What everyone needs to know. Oxford University Press.Wolfers. A. (1962). Discord and collaboration: Essays on international politics. John Hopkins University Press.