מילות מפתח: ישראל, ירדן, גדה מערבית, דמוגרפיה, תוכנית אלון, מסמך גלילי, תוכנית הפדרציה, המלך חוסיין

מבוא

מציאות השליטה בשטחי יהודה ושומרון לאחר מלחמת ששת הימים הובילה לדילמות רבות בקרב מקבלי ההחלטות בישראל. הצורך להתמודד עם כמיליון תושבים ערבים ולדאוג לכל צורכיהם כלל סוגיות ביטחוניות, מדיניות, חוקיות, פוליטיות, אזרחיות, כלכליות ואנושיות, ולשם כך כונן ממשל צבאי בשטחים. במהלך שני העשורים שלאחר המלחמה נוסדו בגדה המערבית וברצועת עזה עשרות יישובים יהודיים שרובם חקלאיים, אשר יצרו מציאות גיאופוליטית, טופוגרפית ואסטרטגית חדשה בישראל ובגדה המערבית. שלושה מניעים מרכזיים עיצבו את ההתיישבות היהודית בגדה המערבית. האחד הוא מניע ביטחוני – תפיסת ביטחון הדוגלת בגבולות בני הגנה ושליטה על בקעת הירדן וגב ההר מעליה, המהווה מרחב תמרון אסטרטגי. המניע השני הוא דמוגרפי ומדגיש את החזון הציוני של יישוב הארץ על כל חלקיה, יצירת רצף טריטוריאלי התיישבותי, קביעת מציאות דמוגרפית יהודית ועבודה חקלאית. המניע השלישי הוא כלכלי ומדגים את הצורך לשלב את אוכלוסיית השטחים המוחזקים ככוח עבודה זול בשוק הישראלי מצד אחד, ומנגד לדאוג לפרנסתם ולתוצרתם החקלאית במקביל לפיתוח עצמאותם הכלכלית.

ההתמודדות עם השטחים על יושביהם הובילה למחלוקות בממשלה והשפיעה במישרין על דעת הקהל בישראל, על הגדה המערבית לרבות תושביה המקומיים, על ירדן ועל דעת העולם. בתחילת חודש יולי 1967 החליטו ראש הממשלה לוי אשכול ושר הביטחון משה דיין על הקמת ועדות ממשלתיות מקצועיות לשם מתן מענה לאוכלוסייה המקומית בשטחים המוחזקים. מטרת הוועדות הייתה להציע תוכניות לפיתוח ולהתמודדות עם האוכלוסייה המקומית (א"מ, 18/7309). ועדות מקצועיות רבות קמו, וביניהן ועדת המנכ"לים שכללה את מנכ"לי כל המשרדים הממשלתיים ונציגי הצבא, על מנת לחשוב יחד ולתת מענה מקיף עבור כל תחומי החיים הנדרשים לאוכלוסייה המקומית. ועדה נוספת עסקה בתוכניות לפיתוח השטחים המוחזקים, שבמהרה קיבלה את הכינוי "ועדת הפרופסורים" על שם חבריה המלומדים. הוועדה הייתה אמונה על הכנת תוכניות מגובשות להתמודדות עם האוכלוסייה המקומית בשטחים המוחזקים (בראון, 1997; גזית, 1985).

הוועדות הממשלתיות שקמו עסקו בנושאי הגדה המערבית ובפרט בסוגיות דמוגרפיות רבות (א"מ, 18/7309). בוועדות עלו לדיון כל תחומי החיים שהיה צורך לתת את הדעת עליהם, ולמעשה דנו בהן בנושאים דמוגרפיים שונים כגון מעבר תושבים וסחורות חקלאיות מהגדה המערבית למזרחית, העסקת תושבים מקומיים ברחבי הגדה המערבית וגם על ידי גורמים שונים בישראל, חינוך ובריאות, שיקום כפרים, פליטים, איחוד משפחות. עם איחודה של ירושלים שבועיים לאחר סיום מלחמת ששת הימים, בשלהי יוני 1967, החליטה ממשלת ישראל על הענקת תושבות קבע לתושבי ירושלים המזרחית ואפשרה להם להמשיך להחזיק במקביל באזרחות ירדנית (רמון ורונן, 2017). החלטה זו חלה על תושבי מזרח ירושלים בלבד ולא על יתר תושבי הגדה המערבית.

תיחום המאמר לעשור הראשון בלבד לאחר המלחמה ממקד את ההתבוננות בנעשה בישראל בתקופה זו ובשינויים הדמוגרפיים שחלו בה. במפקד האוכלוסין שהוגש סופית לממשלה בחודש נובמבר 1967 נספרו כמיליון תושבים בשטחים המוחזקים ביהודה ושומרון. בפני ממשלות ישראל לא הוצגה תחזית דמוגרפית לגבי גידול האוכלוסייה בשטחים המוחזקים בעתיד. מקבלי ההחלטות בעשור זה סברו שיש להתמקד בהיבטים האסטרטגיים והביטחוניים והתעלמו מהשלכות עתידיות של הממד הדמוגרפי. במפקד שנערך בסוף שנת 1977 עלה כי מניין התושבים בשטחים המוחזקים ביהודה ושומרון עלה בכ‑20% ועמד על כ-1.2 מיליון איש (א"מ, 3/12055). מספר המועסקים בשנה זו נעמד בכ-120 אלף איש. נתונים אלו מעידים על גידול האוכלוסייה המקומית ועל השתלבותה בתעסוקה במשק הישראלי

מאמר זה מטיל זרקור על העשור הראשון לאחר מלחמת ששת הימים, שבמהלכו הועלו על שולחן הממשלה מספר הצעות מטעם שרי הממשלה להתמודדות עם שטחי הגדה המערבית על תושביהם המקומיים. במאמר מוצגת גם הצעתו מנגד של חוסיין מלך ירדן לניהול הגדה המערבית כפדרציה ירדנית, בבחינת "הצעת מראה" המדגישה את ההבדל בשיקולים השונים של כל אחד מן הצדדים כלפי שטחי הגדה המערבית על יושביה. החידוש במאמר הוא בבחינה מדוע הועלו לממשלה מספר כה רב של הצעות, מה היה טיבן ואם ההצעות התקבלו והתממשו, בחלקן או במלואן. השאלה המרכזית שנובעת מתוך ההצעות השונות והמציאות הדמוגרפית החדשה היא: האם בכלל גיבשו ממשלות ישראל בעשור הראשון לאחר מלחמת ששת הימים מדיניות בדבר גבולות המדינה והאוכלוסייה שתיכלל בהם? עניינו המרכזי של המאמר הוא סקירת ארבע ההצעות, ייחודיותן ומה עלה בגורלן, תוך בחינה מדוקדקת של פרטי כל הצעה והשוואתה לאחרות, בדגש על הסוגיה הדמוגרפית.

התמודדות של מדינה עם שינויים דמוגרפיים הנובעים ממעברי אוכלוסייה וכרוכים בשליטה צבאית מולידה אתגרים מורכבים. לצורך הדיון מוצגת במאמר טבלת השוואה ובה בחינת ההצעות על בסיס קווי דמיון ושוני ועמידה על המשמעויות העולות מכך. תכלית ההשוואה היא ליצור הבחנה ברורה בין ההצעות השונות ולדון בטיבן. חשיבות ההשוואה היא בהטלת זרקור על ההצעות השונות והאפשרויות שהוצגו לממשלות ישראל בדבר ההתמודדות עם הממד הדמוגרפי בשטחי הגדה המערבית בין השנים 1977-1967. בהינתן ההצעות שהונחו לפתחן של ממשלות ישראל עונה המאמר על השאלות: מדוע הסתייגו מקבלי ההחלטות מאימוץ רשמי של אחת ההצעות לפחות, והאם בכלל גובשה מדיניות בדבר גבולות המדינה והאוכלוסייה שתיכלל בתוכה?

דגש מיוחד הושם בטבלה על הממד הדמוגרפי בארבע ההצעות, ובפרט בשלוש ההצעות הישראליות שהוגשו לממשלה. באף אחת מן ההצעות אין התבוננות עתידית על גידול דמוגרפי של האוכלוסייה היהודית והערבית מקומית. התשובה לשאלות היא שממשלות ישראל החליטו לא להחליט בנושא השליטה על שטחי הגדה המערבית. השליטה על השטח בגדה המערבית ועל תושביו הפלסטינים סימאה את עיני ההנהגה בישראל, שראתה לנגד עיניה את השליטה על הגדה המערבית וגב ההר כיעד אסטרטגי להבטחת גבולות ההגנה של ישראל ולהרחבתם. הממשלה ראתה באחיזה בקרקע ובקביעת עובדות בשטח יעד מדיני ותמריץ להתיישבות יהודית מהירה בשטחי הגדה המערבית, תוך התעלמות מהדמוגרפיה המקומית הפלסטינית במקום. בעשור המדובר התעלמו ממשלות ישראל מהממד הדמוגרפי ומהשלכותיו על המציאות העתידית בשטחי הגדה המערבית בהיבטים של גידול דמוגרפי של האוכלוסייה היהודית והערבית המקומית. הן נמנעו מקבלת החלטות חותכות באשר לתוכניות המוצעות, כפי שמפורט במאמר. דרך הפעולה היחידה בעיני ממשלות ישראל להתמודדות עם הממד הדמוגרפי הייתה התיישבות יהודית בכל רחבי יהודה ושומרון. על ידי יצירת רצף טריטוריאלי של התיישבות יהודית והבטחת האחיזה בקרקע נוצרה מציאות חדשה של התיישבות יהודית לאורך ולרוחב הגדה המערבית. מקבלי ההחלטות בישראל סברו שזוהי הדרך הבלעדית לשלוט בשטח ולהבטיח "מגן אנושי" לגבולות המדינה.

תוכנית אלון

בימים שלאחר מלחמת ששת הימים נערך מפקד אוכלוסין שנועד לאמוד את האוכלוסייה המקומית בשטחים המוחזקים, על מנת להיטיב את התמודדות הממשלה עם השינויים הדמוגרפיים שחלו בעקבותיה. ממסמך של מפקד האוכלוסין תשכ"ז לשנת 1967 עולה כי התפלגות התושבים המקומיים בשטחים המוחזקים מייד לאחר המלחמה הייתה כדלקמן: רמת הגולן – 6,400; ברצועת עזה היה מניין התושבים כחצי מיליון כמפורט להלן: צפון סיני – 33 אלף; עזה – 119 אלף; ג'באליה – 44 אלף; דיר אל-בלח – 18 אלף; ח'אן יונס – 53 אלף; רפיח – 50 אלף; במחנות הפליטים היו כ-175 אלף תושבים. בגדה המערבית היו 600 אלף איש כמפורט להלן: נפת שכם וג'נין – 226 אלף; נפת טול כרם – 79 אלף; נפת רמאללה – 94 אלף; נפת יריחו – 9,000; נפת ירושלים – 27 אלף; נפת בית לחם וחברון – 162 אלף. הערכת המפקד עמדה על סך כולל של כמיליון תושבים מקומיים ברחבי יהודה ושומרון ורצועת עזה. (א"מ, 7/2608).

על מנת להתמודד עם השינוי הדמוגרפי בשטחים הגיש שר העבודה יגאל אלון לראש הממשלה אשכול ב-26 ביוני 1967 מסמך ששמו "עתיד השטחים ודרכי הטיפול בפליטים" (א"מ, 7309/16, 7309/20; יד טבנקין, חטיבה 41, מכל 9, תיק 5; מילר-כתב, 2012). המסמך כולל תוכנית שלום והסדרים בנוגע ליהודה ושומרון ולעזה ודגש על מציאת פתרונות מדיניים, ביטחוניים, תעסוקתיים ודמוגרפיים גם בשטחי רמת הגולן ובסיני. התוכנית קיבלה את השם "תוכנית אלון", על שם יוזמהּ. נוסחים מתוקנים ממועדים אחרים, כגון 27 בפברואר 1968, 10 בדצמבר 1968, 29 בינואר 1969, 23 בספטמבר 1970, והנוסח האחרון שהובא לדיון הממשלה מ-17 ביולי 1972 הוצגו לממשלת ישראל (א"מ, 13/7022, 14/7022; יד טבנקין, חטיבה 41). ב-15 בספטמבר 1970, ערב נסיעתה של ראש הממשלה גולדה מאיר לארצות הברית, הגיש אלון את תוכניתו בנוסח מחודש.

ייחודה של תוכנית אלון הוא שעקרונותיה יושמו בשטח ונערכו דיונים פוליטיים בעניינה בארץ ובחוץ לארץ עם גורמי חוץ, קרי נציגים רשמיים של ארצות הברית, ממשלות זרות וחוסיין מלך ירדן. התוכנית כשלעצמה, על כל גלגוליה ושכתוביה, לא התקבלה כתוכנית רשמית מטעם ממשלת ישראל בשל מדיניות פנים וחוץ. יגאל אלון התחשב בבקשותיו של ראש הממשלה אשכול שלא להעלות את הצעתו בהצבעות הממשלה, מתוך חשש שזו תעורר התנגדות נחרצת כלפיה. לכן אלון הציגה רק בישיבות מפלגת המערך, שם התקבלה התוכנית כהצעה אפשרית לפעולה ונכללה במצע המפלגה לבחירות לכנסת.

חולשתה של התוכנית הייתה בכך שהביאה בחשבון רק את עמדת ישראל כלפי השטחים המוחזקים, על אוכלוסייתם ועל מורכבותו הדמוגרפית של ניהול השטח. זאת ועוד, בטרם גיבש אלון את תוכניתו הוא לא בחן ובדק אם האוכלוסייה המקומית רוצה להיות תחת ריבונות ישראלית או ירדנית. הוא גם לא בחן את עמדת ירדן ואת יחסה לעובדת הכפפת האוכלוסייה הערבית בשטחים המוחזקים לריבונות ישראלית. רק לאחר פרסום תוכניתו ניסה אלון לשכנע את הירדנים לקבל את עמדת ישראל בנושא, אך הדבר לא עלה בידו. אלון למעשה חזה את השינויים הדמוגרפיים שיתרחשו בשטח בחלוף מספר עשורים וככל שיחלוף הזמן האוכלוסייה תגדל, הדמוגרפיה תשנה את פניה וישראל תעמוד בפני סוגיה מהותית של שליטה על מיליוני פלסטינים בגבולותיה. בחזונו רצה אלון ליצור הפרדה מוחלטת בין האוכלוסייה המקומית הפלסטינית לזו הישראלית. הפרדה זו כפי שאלון הציג בתוכניתו אמורה הייתה להבטיח את קיומם העצמאי של הפלסטינים מחד גיסא, ואת השליטה הביטחונית הרחבה של ישראל בבקעת הירדן ובגב ההר מאידך גיסא, תוך חיזוק האחיזה בקרקע ויישום עקרון ההתיישבות. התוכנית כפי שהוצגה בכל אחת מהטיוטות לא התקבלה בתור מדיניות רשמית של הממשלה. אלון יישם את עיקרי תוכניתו הלכה למעשה בהתיישבות יהודית בשטחים המוחזקים.

עיקרי התוכנית מבוססים על רעיון הפשרה הטריטוריאלית שמייצגת את עמדת ישראל. במרכזה עמד הרעיון של החזקת האזורים החשובים לישראל מבחינה ביטחונית, כגון בקעת הירדן וגב ההר שמעל הבקעה. נוסף על כך הציעה התוכנית להשיב לשליטה ערבית חבלי ארץ שנכבשו במהלך המלחמה והיו מאוכלסים בצפיפות בתושבים ערבים מקומיים, משום ששטחים אלו אינם חיוניים מבחינה ביטחונית למדינה ואף עשויים להיות אבן נגף דמוגרפית בהתנהלות עתידית של ישראל בהם. הנחות היסוד שעמדו בבסיס התוכנית: ראשית, ביסוס הסדרי שלום עם מדינות ערב השכנות. השלום עם ארצות ערב והפלסטינים אפשרי והכרחי. עבור ישראל נדרשה הכרעה לאלתר בדבר קביעת עתידם המדיני של השטחים שנכבשו במלחמת ששת הימים. שנית, שמירת השלמות הגאו-אסטרטגית של ארץ ישראל, שתאפשר גבולות בני הגנה והימנעות ממלחמה בעתיד. שלישית, שמירת רוב יהודי בישראל. מבחינה דמוגרפית חובה לשמור על רוב יהודי במדינת ישראל והדבר יבטיח את קיומה של מדינה יהודית דמוקרטית על פי החזון הציוני. רביעית, עצמאות לעם הפלסטיני. העם הפלסטיני יוכל לממש חיים לאומיים עצמאיים בלי לפגוע בביטחון מדינת ישראל. תתאפשר להם בחירה בקשרים פוליטיים עם מדינת ירדן או עם מדינת ישראל. לגבי בעיית הפליטים יש לקדם יוזמה ישראלית לפתרון הבעיה משום שזה עניין אנושי ומדיני כאחד, וצורך ישראלי לא פחות מצורך ערבי.

בתוכנית הוצגו הסדרים של גבולות על בסיס 'הקו הירוק': הגבול המזרחי של ישראל יהיה נהר הירדן והקו החוצה את ים המלח לכל אורכו, והמשכו הגבול המנדטורי[1] לאורך הערבה. ממערב לירדן – רצועה ברוחב של 15 קילומטרים תצורף למדינת ישראל ותהיה חלק ממנה. "באזור מדבר יהודה, כולל קריית ארבע, יגיע רוחב הרצועה עד 25 קילומטרים, וישמש חוליה מקשרת לנגב מכאן ולבקעת הירדן מכאן. באזור יריחו יהיה פרוזדור מַעבר מהגדה המזרחית של הירדן לגדה המערבית. תהיה רצועת מעבר בין יהודה ושומרון לבין חבל עזה, והיא תאפשר קשר בין האוכלוסייה של יהודה ושומרון לבין האוכלוסין בעזה ומעבר חופשי לנמל בעזה. אזור ירושלים יצורף כולו למדינת ישראל" (יד טבנקין, חטיבה 15-8). באזורים המאוכלסים בצפיפות על ידי ערבים ביהודה שומרון וחבל עזה ייערך משא ומתן בין מדינת ישראל לבין התושבים ומדינות ערב, וייקבע בהם ממשל מוסכם. לגבי שאר הגבולות נקבע כי ייעשו בהם רק תיקוני גבול הכרחיים (יד טבנקין, חטיבה 15-8 ).

מפת תוכנית אלון | מקור: Center for Israeli Education, http://tinyurl.com/tp5bn3wc

אלון היה נחוש להוכיח לממשלה ולציבור בישראל, לפליטים ולעיני העולם הצופות שניתן לפתור את הבעיה הדמוגרפית ואת בעיית הפליטים. הוא הציע במסגרת התוכנית להתחיל בתכנון יישוב אחד לדוגמה, בגדה או בסיני. הבנייה הייתה אמורה להיות על חשבון מדינת ישראל בלא בקשות סיוע כלכלי ממדינות אחרות. עם זאת אלון הציג בתוכנית כי האחריות לקיומם ולשיקומם של הפליטים צריכה להיות על כתפי אונר"א.[2] אלון הציע דבר חשוב נוסף – להקים "רשות אחת ממלכתית שתרכז ותתאם את כל המחקרים והפעולות בשטחים" (א"מ, 7309/16, 7309/20, 7032/10; יד טבנקין חטיבה 15-8).

ממשלת ישראל לא אישרה רשמית את ההצעה, אך בשנים שלאחריה פעלה על פיה בתחומי יהודה ושומרון וגם בעזה. בשנים 1977-1968 הוקמו בשטחים החדשים שנוספו למדינת ישראל בעקבות המלחמה 76 יישובים לפי מתווה תוכנית אלון. יגאל אלון הגיש לממשלה עוד הצעה מתוקנת בפברואר 1968, שבה פירט את הצורך ליישב לאלתר את בקעת הירדן כדי ליצור נוכחות של יישובים אזרחיים ישראליים נוסף על הנוכחות הצבאית במקום. הוא סבר כי על ידי הקמת כמה היאחזויות התיישבותיות ביטחוניות בבקעה יהיו לישראל רצף טריטוריאלי ואיתנות ביטחונית. במקביל, מציאות דמוגרפית יהודית ברחבי יהודה ושומרון תשנה לחלוטין את מפת השטח וכל התייחסות עתידית כלפיו. התיישבות יהודית אמורה ליצור, לדבריו, "נוכחות ישראלית אזרחית וצבאית בבקעת הירדן הינה בבחינת תיקון גבול שאין לו תחליף. ואת מיקום היישובים יש לתכנן באופן שתשארנה כל האופציות פתוחות לפתרונים שונים" (א"מ, 16/7309).

באשר לירושלים ביקש אלון להעלות לסדר יומה של הממשלה את הצורך בהרחבת הבנייה במקום. במאי 1969 כתב אלון עוד הצעה לממשלה ובה ביקש להרחיב לאלתר את תחום בניין הערים של ירושלים השלמה.[3] השר דרש גם להחיל את החוק הישראלי ואת השלטון המוניציפלי של השטחים המצורפים במועד שתראה ממשלת ישראל לנכון לעשות כן. ההסבר של אלון לחשיבות הצעתו היה קסמה המושך של העיר בעיני ישראלים ועולים חדשים המבקשים להשתקע בה. לדבריו, "מכאן שיש להשתית את תכנית האב של העיר על קרקע מתאימה מבחינת הגודל ולהתחיל מיד למקם פרויקטים חדשים בעיר ירושלים" (א"מ, 16/7309, 10/7032).

באשר לרמת הגולן כתב אלון שעל ישראל לגבש עמדה כלפי הגבול עם סוריה. ברמת הגולן נמצאים מקורות המים הראשיים של המדינה, אשר מספקים מים גם לדרום הארץ. מכאן שיש להגן על הגולן, על הגליל העליון והתחתון ועל עמק הירדן. אלון תכנן קו של מאחזים טופוגרפיים שעתיד היה לחסום צירי התקדמות לעבר שטחי ישראל ולהעניק חיפוי להיערכות התקפית לשעת הצורך. הקו גם היה אמור לאפשר התרעה מוקדמת על התקדמות מטוסי אויב ממרחק רב (קיפניס, 2009, עמ' 129-116).

ערב נסיעתה של ראש הממשלה גולדה מאיר לארצות הברית לפגישה עם הנשיא ניקסון בספטמבר 1970 הגיש אלון למאיר עוד מסמך שכלל תרשימי מפות. בדברי הפתיחה של המסמך כתב: "קווי הגבול המוצעים ברוב אורכם הינם בבחינת הקו האדום שאסור לוותר עליהם והנני רואה בהם את האלטרנטיבה היחידה לתכנית רוג'רס"[4] (א"מ, 16/7309, 10/7032).

אלון פירט שוב מה היו לדעתו העקרונות של מפת העתיד של ישראל ושל גבולות המדינה, אשר ייקבעו בחוזה השלום. ראשית, על קווי הגבול להיות בני הגנה מבחינה אסטרטגית. שנית, היבט דמוגרפי הקובע גבולות מדינה המעוגנים בזכותו ההיסטורית של עם ישראל על ארץ ישראל מבחינה מוסרית. בעיקרון השלישי הוסבר כי על קווי הגבולות להבטיח את אופייה היהודי של מדינת ישראל, ושיהיו ריאליים מבחינה מדינית. אלון הדגיש עוד שכל גבול חייב להביא בחשבון את הדרישות האסטרטגיות בעדיפות ראשונה. הוא אף הוסיף שכל עוד אין חוזה שלום בין ישראל לבין שכנותיה, תמשיך ישראל להחזיק בקווי הפסקת האש. עקרונות אלו חוזרים עצמם בניסוחים שונים, אך התכלית נשמרת.

אלון דן גם בנושא אי-היציבות בשטחים ובסכנה של חדירת השפעה של מעצמה עוינת והסביר שהמצב עלול לא לאפשר לישראל לקיים בסיסים או סיורים צבאיים בשטחים שבתחום הריבונות הערבית. לדבריו, גם מסיבה זו אין לסמוך על הסדרים מסוג זה שיהיו הסדרי קבע. העיקרון הרביעי עסק בפירוז מבוקר של שטחים בעלי חיוניות אסטרטגית ואמור היה לשמש אחד היסודות בהסדרי הביטחון. אולם פירוז שטחים כאלו אינו יכול לשמש תחליף לגבולות בני הגנה ממשיים, אשר יימצאו בבעלות ישראלית מבחינת הריבונות המשפטית והשליטה הצבאית כאחת. העיקרון החמישי והחשוב ביותר מבחינת אלון היה שהגבולות חייבים להיות מושתתים על מערכת טופוגרפית, שאמורה הייתה להיות מכשול קבע להיערכות הגנתית מול כוחות יבשה ממוכנים ובסיס לשליטה על השטח של כוחותינו. הגבולות אמורים היו להעניק למדינה עומק אסטרטגי סביר ולהבטיח מערכת אזהרה מוקדמת ככל האפשר מפני התקרבות של מטוסי אויב. אלון ציין גם את בעיית הטרור והחבלה והוסיף כי יש להביא בחשבון אפשרות שתתפתח לוחמת גרילה ואף מעשי טרור וחבלה (א"מ, 16/7309, 20/7309, 10/7302, 14/7022, 13/7022).

היישובים היהודיים ביהודה, שומרון ורצועת 1977-1967 (רשימה חלקית) | מקור: שאול אריאלי, http://tinyurl.com/43d6ujd7

עשר שנים לאחר שהגה את התוכנית נשאל אלון אם הוא עדיין מאמין בה וביכולתה להיות פתרון הולם למציאות בישראל (יד טבנקין, חטיבה 15). תשובתו הייתה נחרצת ועמדה במבחן השנים (ז"ק, 1996, עמ' 29-21; יד טבנקין, חטיבה 15, מכל 4). גם אחרי עשור היה אלון משוכנע כי ההצעה שבידו היא הזדמנות שאסור להחמיץ. היא תעניק לישראל את הביטחון הנחוץ לה כדי להתקיים בבטחה, תאפשר קיום מגעים ומשא ומתן עם המדינות השכנות עד כדי הבנות והסדרים להשכנת שלום אזורי ותיצור חיץ דמוגרפי בין ההתיישבות היהודית ההולכת ומתפתחת לבין היישובים הערביים הקיימים ואלו שעתידים לקום. התוכנית, כפי ששָטח אותה בתקשורת, היא כולה רציונלית ומושתתת על שלושה נתונים בסיסיים: טופוגרפיה, דמוגרפיה ואסטרטגיה. לדבריו, מאז שהניח את התוכנית על השולחן ביוני 1967 לא חל שינוי בשלושת המרכיבים.

לדעתו של אלון הגיאוגרפיה נשארה כפי שהייתה מאז אברהם אבינו, הדמוגרפיה השתנתה לרעה וההתפתחות הטכנולוגית של אמצעי הלחימה מאז מחזקת את התזה האסטרטגית. התוכנית רלוונטית משום שהיא מגלה הבנה לאינטרסים הטריטוריאליים של מדינות ערב, והיא גם תשובה קונסטרוקטיבית לנושאים הקשורים לבעיה הפלסטינית שאין להם פתרון במסגרת תוכנית אלון, וכמובן לצורכי הביטחון של ישראל. אלון לא ראה כל אלטרנטיבה לתוכנית, אלא אם כן תחליט ישראל להשליך את יהבה הביטחוני על ערבויות זרות כתחליף להגנה העצמית. מפני דבר זה הזהיר בכל לשון של אזהרה. אלון הדגיש עוד שהוא בעד משא ומתן ללא תנאים מוקדמים עם נציגי מדינות ערב והתושבים המקומיים, מתוך ידיעה מראש שכל צד עלול להעלות הצעות בלתי קבילות בעיני הצד השני, ומי שמכיר בזכותה של ישראל להגן על עצמה בעצמה, ישלים במוקדם או במאוחר עם תיקוני גבול המאפשרים זאת. אלון הוסיף שישראל לא כבשה את יהודה ושומרון מן הפלסטינים אלא מממלכת ירדן, שתקפה אותנו. "במשך תשע עשרה שנות שלטונן של מדינות ערביות בגדה וברצועת עזה לא ממשו הן את הרעיון הפלשתינאי. לכן, אל נהיה יותר אדוקים מן האפיפיור", אמר אלון (יד טבנקין, חטיבה 15).

תוכנית השר ישראל גלילי לפעולה בשטחים המוחזקים: "יוזמת גלילי"

ב-27 במארס 1972 כתב השר בלי תיק ישראל גלילי מכתב אל ראש הממשלה גולדה מאיר, שבו ריכז הצעות מספר לניהול ולטיפול בשטחים המוחזקים על אוכלוסייתם. במכתב זה, כמו במכתבים הקודמים לפניו ורבים שנכתבו אחריו, פירט גלילי את האפשרויות שעמדו למדינת ישראל בטיפול בשטחים החדשים שנוספו למדינת ישראל ובשינויים הדמוגרפיים הנובעים מכך בעקבות מלחמת ששת הימים. בזמן כתיבת המכתב טרם נקבע הליך מסודר לטיפול ולפעולה בשטחים. מסמך זה נוסף על מסמכים אחרים שגלילי ניסח והגיש לממשלה והיו בסיס למסמך הרשמי שכתב שנה ויותר אחרי כן, לקראת הבחירות לכנסת השמינית בדצמבר 1973, אשר נקרא "מסמך גלילי" על שם מחברו. מסמך זה מפרט בכוללניות בט"ו נקודות את אופן הטיפול באוכלוסייה ובשטחים המוחזקים. את המסמך הסופי ניסח גלילי כנוסחת פשרה בין מסמכו המקורי ובין הצעת השר דיין ויתר חברי הממשלה, מאחר שהיה צורך לאשר את מצע מפלגת העבודה לקראת הבחירות. מסמך גלילי מציג פשרה בלי "מנצחים ומנוצחים".

במארס 1972 פנה גלילי לראש הממשלה גולדה מאיר ואמר כי חיוני בעיניו שיישלח אל נציגי מדינת ישראל – שגרירים ודיפלומטים אחרים – תדריך מוסמך שיכלול פירוט של ההחלטות בנושא הגבולות. ההחלטה הראשונה היא כי יש לשים דגש בראש ובראשונה על הצורך בגבולות בני הגנה מחייבים. לפי עמדה זו יש לומר שישראל תובעת גבולות חדשים, גבולות קבע. גבולות אלו יהיו בני הגנה, מוּכרים ומוסכמים ומעוגנים בחוזי שלום, וכן יהיו שינויים משמעותיים בגבולות הקודמים, דהיינו שינויים טריטוריאליים, שמשמעותם שינוי ריבונות. גלילי מסר עוד שישראל לא תשוב אל קווי שביתת הנשק משנת 1948 ואל הגבול הבינלאומי המנדטורי. התביעה לשינויי גבול חלה על הגבול עם מצרים, עם ירדן ועם סוריה. השאיפה של ישראל הייתה שהשינויים בגבולות יהיו מוסכמים ויושגו במשא ומתן. בהמשך פירט גלילי את כוונתו ואמר שישראל אינה מתכוונת אך ל'נוכחות', 'חכירה' וכדומה מעבר לקווים הקודמים (טראובה, 2017, עמ' 431-407 ; קיפניס, 2009, עמ' 133-129).

גלילי הדגיש את דבריו באומרו כי נוסף על קביעת גבולות חדשים תדרוש ישראל הסדרי ביטחון שונים, כגון פירוז אזורים מסוימים. עוד הדגיש השר כי כמו שמופיע בקווי היסוד של מדינת ישראל, נאמר כי ישראל שואפת להסכמי שלום חוזיים עם מדינות ערב השכנות. עם זאת, באין שלום "תוסיף מדינת ישראל לקיים במלואו את המצב, כפי שנקבע עם הסכמי הפסקת האש שלאחר מלחמת ששת הימים. ישראל תבצר מעמדה בכל מרחב הפסקת האש כפי שמתחייב מצרכי בטחונה והתפתחותה של המדינה" (א"מ, 8/7067).

ההחלטה השנייה היא שמדובר בגבול השלום בין ישראל למצרים. קו הגבול הקודם, קרי הגבול הבינלאומי המנדטורי, יועתק דרומה אל קדמת סיני. רצועת עזה תהיה חלק בלתי נפרד ממדינת ישראל, ובשארם א-שיח' תימשך השליטה הישראלית. כמו כן תיקבע רציפות טריטוריאלית בין שארם א-שיח' לבין מדינת ישראל, אל נקודה מסוימת על חוף הים התיכון. גלילי ציין במסמך שרוחבה של הרצועה טרם נקבע, ודובר גם על הבטחת פירוזם של אזורים מצריים מסוימים במרחב סיני. גלילי הזכיר שאין בדעת ישראל להחזיק בכל סיני ואף לא במרביתו. ההחלטה השלישית עוסקת בגבול ישראל עם ירדן. גלילי אמר לראש הממשלה מאיר שהממשלה טרם החליטה על תוכנית טריטוריאלית מגובשת, והיא לא אימצה את תוכנית אלון אך גם לא תוכנית אחרת.

הממשלה טרם קבעה למעשה את עמדתה באשר לגבול המדיני, ובפועל היא התכוונה לשינויים ניכרים בגבול עם ירדן ולא לתיקונים קלים בלבד. גלילי הדגיש שירושלים המאוחדת היא בירת מדינת ישראל ושיוכרו הזכויות של בני כל הדתות בנוגע למקומות הקדושים. עוד הוסיף שנהר הירדן יהיה גבול הביטחון וצבא ירדן לא יעבור את הגדה המערבית. באשר להיבט הדמוגרפי בבקעת הירדן ולהתנחלויות עד אזור עין גדי, הרי פרט לפרוזדור המחבר את ירדן אל ריכוזי האוכלוסייה הערבית בגדה המערבית ההתנחלויות יהיו חלק בלתי נפרד ממדינת ישראל. השר ציין זאת לפני ראש הממשלה, שגילתה בפומבי כי אינה שואפת לצרף את 600 אלף ערביי הגדה אל מדינת ישראל ולשנות את הדמוגרפיה הפנימית בארץ. גלילי שלל את הקמתה של מדינה פלסטינית לצד ישראל בגדה המערבית של הירדן (א"מ, 8/7067).

 באשר לגבול ישראל עם סוריה אמר גלילי שנדרש שינוי בגבול הבינלאומי. לדידו מדינת ישראל חייבת הייתה לשמור על הגזרה הצפונית, והוא אמר שישראל לא תרד מרמת הגולן ולא תחזור אל הגבול המנדטורי. ההתנחלויות ברמת הגולן לימדו על הכוונות של ממשלת ישראל בנוגע לגבולה עם סוריה באזור הזה. באשר ללבנון הציג גלילי את עמדת ממשלת ישראל שהיא נכונה לכרות חוזה שלום עימה לפי הגבול באותה עת, כמו שנקבע בפועל בתום מלחמת השחרור. בנושא הטריטוריאלי והגבולות אמר כי חובה לדון בכך במסגרת משא ומתן עם מדינות ערב.

השר הזכיר שהמשא והמתן חייב להתנהל בלא תנאים מוקדמים: "ממשלת ישראל לא תיתן לשליח או"ם או למדינות ערב כל התחייבות טריטוריאלית מוקדמת אשר יידרשו ממנה כתנאי למשא ומתן. הממשלה לא תדרוש ממדינות ערב לתת לה כל התחייבות מוקדמת בנושא הטריטוריאלי. הגבולות ייקבעו במהלך משא ומתן, בהסכם ולא בכפייה מטעם גורמים אחרים" (א"מ, 8/7067). זאת ועוד, בסעיפים הבאים המובאים במכתב גלילי נמסר כי במטרה לא להכביד על פתיחת המשא והמתן העדיפה הממשלה עד אותו הזמן להימנע מלקבוע במפורט את כל תביעותיה האולטימטיביות בנושא הטריטוריאלי. השר דרש שהדבר ייעשה בעיתו בנסיבות קונקרטיות ובמהלך משא ומתן. עוד אמר שישראל דוחה מכול וכול את הגרסה שהחלטת מועצת הביטחון 242 פירושה נסיגה מכל השטחים אל הגבולות הקודמים, וכי תשובתה של ישראל לשגריר מטעם האו"ם גונאר יארינג מיום 26 בפברואר 1971 עומדת בתוקפה.[5]

 גלילי הצדיק את עמדתו לפני ראש הממשלה ואמר שממשלת ישראל דוחה הגדרות שמדיניותנו היא מדיניות של "התפשטות" או "סיפוח". ישראל שואפת לגבולות בני הגנה המחייבים שינויים ניכרים בקווים הקודמים. לדבריו, תוך הסתייגות מהמונח סיפוח יש להיזהר מלהטעות את הזולת כאילו בדעת ישראל להשלים עם הקווים הקודמים (הגבול המנדטורי או הקווים שקדמו למלחמת ששת הימים). בנושא הפירוז של השטחים (לאחר שינויי הגבול) אין עמדת ישראל גורסת "פירוז הדדי", שכן ישראל דוחה פירוז של אזורים בשטחה. גלילי הוסיף שישראל שוללת הצבת "כוח בין-לאומי'" בשטחה. לדבריו ישראל מוכנה לנהל משא ומתן עם כל מדינה משכנותיה בנפרד, ואף לחתום על חוזה שלום נפרד עם כל אחת משכנותיה (א"מ, 8/7067). בישיבות מפלגת העבודה ובדיוני השרים בממשלה עלתה הצעת תוכנית הפעולה בשטחים לדיון מספר רב של פעמים. להצעת התוכנית קמו מתנגדים רבים, ואלו הביעו את חששם מפני קביעת עמדה באשר לעתיד השטחים (בלוך, 1973).

הצעת משה דיין בנוגע לשטחים

בהמשך לשתי ההצעות של גלילי ושל אלון שהונחו על שולחן הממשלה הגיש ב-14 באוגוסט 1973 שר הביטחון משה דיין את הצעתו לטיפול בשטחים, באוכלוסייה המקומית ובדמוגרפיה המשתנה. כותרת המסמך שלו הייתה "המדיניות בשטחים בארבע השנים הבאות" (א"מ, 13/7022, 14/7022). בהצעתו מנה דיין עשר דרישות לקידום צורכי האוכלוסייה המקומית ואת תפיסת ההתיישבות בשטחים המוחזקים. הדרישה הראשונה עסקה בפליטים. טיפול מיטבי בסוגיה חייב תוספת תקציב של 100 מיליון לירות בקירוב בשנה עבור מחנות הפליטים הקיימים. הדרישה השנייה דנה בנושא פיתוח תעשייתי לצורכי מסחר וכלכלה בשטחי עזה ויהודה ושומרון, השלישית הייתה מרכזים עירוניים ותעשייתיים. בנוגע לירושלים מדובר היה בהרחבת האכלוס העירוני והתעשייה לכיוון דרום, צפון ומזרח, אל מֵעבר לקו הירוק. ההצעה כללה את תכנון העיר ימית בחצי האי סיני ואת פיתוחה בקצב מזורז כדי שתהיה מרכז אזורי-עירוני ליישובי פתחת רפיח. דיין הרחיב על הצורך בהקמת נמל עמוק מים מדרום לעזה בלא כל קשר לפיתוח נמלי חיפה ואשדוד. ההתיישבות קריית ארבע הוזכרה בהקשר של המשך מזורז של פיתוח התעשייה והאוכלוסייה והקמת יישוב עירוני בנבי סמואל. באשר לאזורים שבהם שכנה אוכלוסייה ערבית פלסטינית בערים קלקיליה וטול כרם, הודגש הצורך בהקמת אזור תעשייה בכפר סבא לטובת תעסוקה של כלל האוכלוסייה באזור: היהודית והפלסטינית, ובמתן אפשרות ליזמים יהודים להקים מפעלי תעשייה ושיכון באזור. אזור התעשייה אמור היה לקום על כ-1,200 דונם של נכסי נפקדים.[6] רמת הגולן הוזכרה אף היא כאזור שיש להקים בו מרכז עירוני תעשייתי שבכוחו לספק תעסוקה לכלל האוכלוסייה במקום.

 ההתיישבות הייתה הדרישה הרביעית בהצעת דיין – הקמת יישובים יהודיים נוספים ברחבי יהודה ושומרון, על מנת לבסס את הדמוגרפיה היהודית בשטחים אלו. החמישית הייתה עידוד הקמת אזורי תעשייה ובהם מפעלים בשטחי יהודה ושומרון. דיין תכנן הקמת יישובים עירוניים שימשכו אוכלוסייה רבה ויהפכו למרכזי תעסוקה ומגורים. הדרישה השישית דנה בהתיישבות כפרית ובהקמת מפעלי תעשייה, השביעית עסקה ברכישת קרקעות. מנהל מקרקעי ישראל נדרש לרכוש קרקעות בשטחים כדי להעמידן לרשות ההתיישבות לשם הקמת מפעלים פרטיים וציבוריים ולצורך חילופי קרקע עתידיים. רכישת חברות, קרקעות פרטיות ורכוש הובאו בחשבון כחלק מיוזמה מדינית וביטחונית. הדרישה השמינית במסמך דנה בהעסקת תושבי השטחים הפלסטיניים. עבודתם בשטחים אמורה הייתה להיות מבוקרת ומפוקחת בכל האמצעים הדרושים, כדי להבטיח את הקבלתה לתנאי העבודה והשכר המקובלים בשטחי ישראל. דרישה תשיעית הייתה לגבי הקשרים עם ירדן. דיין סבר שיש לעודד ולחזק את הזיקה של התושבים מהשטחים לממלכת ירדן ואת הקשרים שלהם עימה. הדרישה העשירית עסקה בקידום העובדים הפלסטינים המקומיים ונאמר כי קידום עובדים מקומיים בשטחים לתפקידי מִנהל, כולל תפקידים בכירים בשירות הממשל בנושאים אזרחיים, הוא חשוב. לדברי דיין יש למסור במהרה תפקידים אלו לערבים המקומיים על מנת לעודד אותם להשתלב בחברה ובתעשייה ולשפר את מצבם הכלכלי (א"מ, 13/7022, 14/7022; מילר-כתב, 2012; קיפניס, 2009, עמ' 135-134).

איחוד הצעות דיין וגלילי ל"מסמך גלילי"

כאמור שתי ההצעות, של גלילי ושל דיין, אשר הובאו בנפרד להצבעת שרי מפלגת העבודה, נדחו. גלילי חיבר בין שתי ההצעות ויצר מסמך מאוחד שכלל את כל הסוגיות משני המסמכים במסמך אחד מחייב וסדור. הצעתו של גלילי לחבר את המסמך התקבלה כהצעת פשרה והוא הופקד על ניסוחה. נערכו דיונים ממושכים במפלגה שהתפרסו על פני ארבע ישיבות,[7] ובסיומם התקבל הנוסח הסופי של הסיכום המשותף. הסיכום עסק בתוכנית הפעולה בשטחים המוחזקים ודן בין היתר בהרחבה בסוגיה הדמוגרפית, תוך העלאת הצעות לטיפול בנושא. הנוסח הסופי של הסיכום בין השרים פנחס ספיר, משה דיין וישראל גלילי הוגש לראש הממשלה מאיר ב-14 באוגוסט 1973. ב-3 בספטמבר 1973 הביא השר ישראל גלילי את הנוסח המכוּנה "סיכומים והמלצות בנושא תוכנית הפעולה בארבע השנים הבאות" לדיון ולאישור הממשלה, והוא קיבל את הכינוי "מסמך גלילי". המסמך נדון במפלגה פעמיים בהפרש של שלושה חודשים – בפעם הראשונה בראשית ספטמבר ובפעם השנייה לאחר מלחמת יום הכיפורים, ב-5 בדצמבר 1973 (דיין, 1976, עמ' 560-553).

במבוא להצעה צוין כי הסיכומים שהתקבלו אינם בבחינת החלטות מוסכמות של מפלגת העבודה ושל המערך, אלא המלצות של שרי מפלגת העבודה.[8] ראש הממשלה הוזכרה בתור מי שהייתה אמורה להביא את הסיכומים לאישור המוסדות המוסמכים, קרי המפלגה והממשלה. הסיכומים ביטאו את מצע המערך לבחירות ונכללו במסגרת תוכנית הפעולה הכוללת של הממשלה. לאחר קבלת אישור הממשלה לעיקרי תוכנית הפעולה היו אמורות להיערך התוכניות האופרטיביות לפרטיהן, ותקציבי הביצוע נכללו בתקציבים השנתיים של הממשלה. תוכנית הפעולה לארבע השנים משנת 1973 ואילך לא הייתה כרוכה בשינוי המעמד המדיני של השטחים ושל המעמד האזרחי של התושבים והפליטים (מילר-כתב, 2012).

עקרונות ההצעה התרכזו בהיבט הדמוגרפי של ביסוס ההתיישבות היהודית בשטחי יהודה ושומרון מחד  גיסא, ובטיפול בהיבטים הדמוגרפיים של האוכלוסייה הפלסטינית המקומית מאידך גיסא. אין בהצעה המשותפת של דיין וגלילי, וגם לא בהצעותיהם הפרטיות, תוכנית להפרדה דמוגרפית בין האוכלוסייה הפלסטינית להתיישבות הישראלית שהלכה והתרחבה ברחבי הגדה המערבית ובקעת הירדן. ההצעה שמה דגש על התיישבות יהודית נרחבת ועל קביעת מציאות בשטח של היאחזות בקרקע, תוך התעלמות מוחלטת מן העתיד הדמוגרפי של השטחים בעשורים הבאים. העיסוק המרכזי בתוכנית כפי שתפורט בהמשך היה ביסוס השליטה הישראלית בשטחים תוך התחשבות בצרכים האזרחיים של התושבים המקומיים. כנציגי הממשלה הם למעשה ניסחו מסמך שאמור היה להתוות קווי התנהלות והתמודדות עם האוכלוסייה הפלסטינית המקומית, אך גם אותו דחתה הממשלה לבסוף.

15 עקרונות נכללו בהצעה זו: העיקרון הראשון עסק באחריות הממשלה הבאה. במסמך נכתב כי הממשלה הבאה אמורה להמשיך לפעול בשטחים על יסוד המדיניות שנקטה הממשלה הנוכחית, בדגש על האוכלוסייה המקומית. הללו באו לידי ביטוי במסמך בהיבטים של פיתוח השטחים למגורים, תחבורה, חקלאות, תעסוקה ושירותים, קשרים כלכליים, הגשרים הפתוחים, פעילות עצמית וחידוש הנציגות המוניציפלית, צווים מטעם הממשל הצבאי, התנחלות כפרית ועירונית, שיקום מחנות הפליטים ותעסוקה מבוקרת ומפוקחת של ערביי השטחים בישראל. העיקרון השני התמקד באזור רצועת עזה. במסמך נכתב כי יושם דגש על שיקום פליטים ופיתוח רצועה עזה לטובת מגורים, חקלאות ותעשייה לרווחת התושבים המקומיים. כמו כן הוצע שתיקבע תוכנית פעולה לארבע שנים ויוקצב המימון הנדרש לביצועה. עיקרי תוכנית הפעולה התמקדו בשיפור מצבם של התושבים המקומיים בשטחים המוחזקים בדגש על תנאי הדיור, קרי הקמת שיכוני מגורים לפליטים בסמיכות למחנות, שיקום המחנות והכללתם באחריות המוניציפלית של הערים הסמוכות, הכשרה מקצועית, קידום שירותי בריאות וחינוך, יצירת מקורות מחיה במלאכה ובתעשייה ועידוד יוזמה עצמית של התושבים לקידום רמת החיים.

העיקרון השלישי במסמך נגע לפיתוח התשתיות ביהודה ובשומרון. ההצעה כללה תוכנית פעולה לארבע שנים שתבטיח את המימון הדרוש לפיתוח התשתית הכלכלית ולקידום השירותים החיוניים, כגון בריאות וחינוך, קידום מערכת המים לצורכי האוכלוסייה, קידום החינוך המקצועי והעל-תיכוני, שיפור שירותי החשמל והקשר – כלומר תקשורת ותחבורה – שיפוץ כבישים ודרכי גישה, פיתוח מלאכה ותעשייה בתור מקורות תעסוקה לתושבים, שיפור דיור לפליטים ועזרה לרשויות מוניציפליות. העיקרון הרביעי במסמך מציג את הסיכום שנקבע בין האוצר לבין משרד הביטחון, שנועד לשמש את המסגרת למימון תוכניות הפעולה ברצועת עזה וביהודה ובשומרון. בעיקרון החמישי נקבע כי ייעשה מאמץ להשיג אמצעים כלכליים ממקורות חוץ למימון תוכניות הפעולה לשיקום הפליטים ולפיתוח בשטחים.

העיקרון השישי במסמך עסק בהקלות ליזמים הישראלים בשטחים. נכתב שיינתנו הקלות והטבות לעידוד יזמים ישראלים שישקיעו את כספם בהקמת מפעלי תעשייה בשטחים (לפי הצעת שר המסחר והתעשייה לוועדת השרים לענייני כלכלה מיום 1 באוגוסט 1973). העיקרון השביעי עסק בפעילות עצמית של התושבים ביהודה ובשומרון שבמסגרתה יקדמו ויפתחו יוזמות עסקיות, חקלאיות וכלכליות באזורי המגורים שלהם בשטחים המוחזקים. העיקרון השמיני דן במתן סיוע לפעילות עצמית של האוכלוסייה בתחומי החינוך, הדת והשירותים ובטיפוח דפוסי הדמוקרטיה בחיים החברתיים והמוניציפליים. המטרה הייתה לעודד את התושבים המקומיים לאייש תפקידים אזרחיים בכירים בשירותי הממשל, על מנת לשלבם בתפקוד השוטף. עוד נכתב שתימשך מדיניות הגשרים הפתוחים. העיקרון התשיעי פירט את שילובם של תושבי השטחים בעבודות שונות בתחומי מדינת ישראל. צוין שעבודתם של תושבי השטחים בישראל ובמשקים היהודיים בשטחים תהיה מבוקרת מבחינה מספרית ואזורית, ויינקטו אמצעים להבטיח לעובדים תנאי עבודה ושכר כמקובלים בישראל (פתיר, 1973).

 העיקרון העשירי התייחס לנעשה בהיאחזויות ובהתנחלויות. סוכם שיוקמו יישובים חדשים ויחוזק מערך ההתנחלויות. ממשלת ישראל תעשה מאמץ לעודד את הגדלת האוכלוסייה היהודית ביהודה ושומרון על ידי פיתוח מלאכה, תעשייה וקיט. בעת קביעת תקציבי הממשלה ייקבעו מדי שנה האמצעים הנדרשים להתנחלויות חדשות, לפי המלצות המחלקה להתיישבות ובאישור ועדת השרים להתיישבות. המגמה הייתה להקים בארבע השנים הבאות עוד יישובים בפתחת רפיח, בבקעת הירדן וברמת הגולן, יישוב עירוני תעשייתי ברמת הגולן ומרכז אזורי בבקעת הירדן, לפתח את צפון-מזרח הכינרת ואת צפון-מערב ים המלח ולהקים את מפעלי המים המתוכננים. בפיתוח אזורי ההתנחלות בשטחים היו אמורים להשתלב גם גורמים לא-ממשלתיים ציבוריים ופרטיים במסגרת התוכניות המאושרות. באשר למרכז האזורי בפתחת רפיח סוכם שיובטח המשך הפיתוח של המרכז האזורי במקום ל-800 יחידות דיור עד השנים 1978-1977. יינתן עידוד לפיתוח תעשייתי ולמתנחלים המוכנים להתיישב במקום באמצעיהם הפרטיים. העיקרון האחד-עשר התמקד בריכוז קרקעות בשטחים וברכישתן. במסמך נכתב שהוגברה הפעילות לריכוז קרקעות לצורכי ההתיישבות הקיימת והמתוכננת (רכישות, קרקעות ממשלה, אדמות נפקדים, חילופי קרקע והסדרים עם התושבים). עוד נקבע כי מנהל מקרקעי ישראל יופעל להרחבת רכישות קרקע ונכסים בשטחים לצרכים של התיישבות, פיתוח קרקע וחילופי קרקע. עוד נכתב כי מנהל מקרקעי ישראל יחכיר קרקע לחברות וליחידים לצורך יישום תוכניות פיתוח מאושרות. עוד יפעל המנהל לרכישת קרקע בכל דרך יעילה, לרבות באמצעות חברות ויחידים, בתיאום עם המִנהל ומטעמו. מצב של רכישת קרקעות ונכסים על ידי חברות ויחידים יאושר רק במקרים שבהם יהיה ברור כי אין המנהל יכול לרכוש את הקרקע ולהיות בעליה, או אינו מעוניין בכך. העיקרון השנים-עשר קובע שהגוף המוסמך לתת אישורים אלו יהיה ועדת השרים. האישורים יינתנו בתנאי שהרכישות נועדו למפעלים קונסטרוקטיביים ולא לספסרות, ולא במסגרת מדיניות הממשלה. מנהל מקרקעי ישראל יפעל לרכוש ולהיות הבעלים גם של קרקעות שרכשו יהודים.

העיקרון השלושה-עשר שהוזכר במסמך היה ירושלים וסביבותיה. הוחלט שיימשכו האכלוס והפיתוח התעשייתי של הבירה וסביבותיה במגמה של התבססות מֵעבר למרחב שהוחל עליו צו מספר 1 (ארכיון צה"ל, 117/1970).[9] למטרה זו ייעשה מאמץ לרכוש עוד קרקעות וינוצלו קרקעות המדינה במסגרת השטח ממזרח לירושלים ומדרום לה, שהממשלה החליטה על סגירתו. העיקרון הארבעה-עשר קובע שיש ליישם את החלטת הממשלה מיום 13 בספטמבר 1970 בדבר יישובו של נבי סמואל. בהקשר לנמל מדרום לעזה נכתב שבהמשך למגמת הפיתוח המזורז של פתחת רפיח ייבחנו בתוך שנתיים-שלוש שנים הנתונים הבסיסיים של ההצעה להקים נמל מים עמוקים מדרום לעזה: נתונים פיזיים, כדאיות כלכלית, שיקולים מדיניים, ולאחר שירוכזו הממצאים ותוגש תוכנית קונקרטית, תחליט הממשלה בנושא. העיקרון החמישה-עשר במסמך הוא הקמת מרכז תעשייתי עבור כפר סבא והסביבה. הוחלט שיובטחו התנאים הדרושים להקמת מרכז תעשייתי לאזור כפר סבא מעֵבר לקו הירוק ולפיתוח תעשייה ישראלית באזורי קלקיליה וטול כרם.

נוסח הצעת דיין וגלילי במסמך מציג את מורכבות הממד הדמוגרפי כפי שבא לידי ביטוי בהתיישבות היהודית ביהודה ושומרון אל מול קיומה של האוכלוסייה הפלסטינית הקיימת שם. עקרונות המסמך פורסים את הדרישות הממשלתיות לביסוס ההתיישבות היהודית על מנת ליצור רצף טריטוריאלי שיבטיח את האחיזה בקרקע ויעודד יזמים יהודים להשקיע את כספם בפיתוח השטח. מנגד הייתה כוונה למצוא פתרונות מעשיים עבור האוכלוסייה המקומית על מנת לאפשר לה קיום, פרנסה ופיתוח תעשייה, חקלאות, חינוך, קשר עם הגדה המזרחית ומעבר בין שתי הגדות, וכן ברחבי יהודה ושומרון ורצועת עזה. השינויים הדמוגרפיים של קבלת האוכלוסייה הערבית המקומית היו כורח המציאות, שחייב את הממשלה במציאת פתרונות מיידיים וכן בניסוח תוכנית ארוכת טווח ליישום עתידי. במקביל ההחלטה של הממשלה להעלות בדחיפות על הקרקע יישובים יהודיים היא פועל יוצא של יישום מדיניות ישראל בשטחים, שמטרתה קביעת מציאות דמוגרפית יהודית בשטח.

תוכנית הפדרציה של המלך חוסיין

ההצעה הרביעית הגיעה מעברו המזרחי של הירדן, מארמון חוסיין מלך ירדן. היא שונה משלוש ההצעות הקודמות – ראשית מעצם היותה הצעה שמגיעה ממדינה ערבית וביוזמת המלך חוסיין. שנית, ההצעה חשפה את שאיפתו של המלך לשמור על רציפות שלטונו וחסותו על האוכלוסייה הפלסטינית בגדה המערבית. שלישית, היא מעין "הצעת מראה" הניצבת בניגוד לשיקולים שעמדו בבסיס שלוש ההצעות הישראליות. עיקרה של ההצעה בשמירת רצף טריטוריאלי ירדני בגדה המערבית ושמירת ההגמוניה הניהולית על השטח והאוכלוסייה בידי ירדן כפטרונית, ולא בידי ישראל. חוסיין דחה את הצעת אלון וסבר כי הצעתו תהיה מקובלת על התושבים המקומיים הערבים ועל הממשל בישראל. ב-15 במארס 1972 שידר רדיו ירדן את הודעת המלך חוסיין בדבר תוכניתו לארגון מחודש של הממלכה ההאשמית ולהפיכתה לממלכה הערבית המאוחדת. במרכז ההצעה מספר עקרונות. הראשון – היא הציעה נקודת אחיזה משותפת לפלסטינים, ובייחוד לתושבים המקומיים בגדה המערבית, שתשמור על הזהות הפלסטינית במסגרת מדינה ערבית ועל רצף דמוגרפי עם ממלכת ירדן. נראה כי המלך סבר שהתושבים יעדיפו לחיות במשטר אוטונומי פדרטיבי ערבי ולא תחת שלטון ישראלי. השני – חוסיין ביקש לייצג את הפלסטינים במקום אותם קולות מיליטנטיים של מנהיגי הפדאיון בשטחי יהודה ושומרון, שניסו לפנים לצאת נגד שלטונו. העיקרון השלישי – המלך ביקש לחתור לפתרון שאלת הגדה המערבית באופן שישיב את השטח אל חיקו, ובכך יבטיח את החזרת האדמה לבני עמו ואת השליטה על ירושלים והמקומות המקודשים בה. הרביעי – חוסיין סבר שפעולה זו תציג אותו בעיני הקהילה הערבית המתונה כמנהיג ערבי בעל שיעור קומה. כך תכנן להשיב את התמיכה של המדינות הערביות בו ואת התמיכה הכלכלית בירדן, שהופסקה בעקבות דיכוי פעולות החבלה של ארגוני הטרור בממלכה. חוסיין ראה בתוכנית הזדמנות לשמור על אחדות דמוגרפית ערבית משתי גדות הירדן ועל מעמדו כמנהיג בלעדי על השטח.

התוכנית הציגה יוזמת חלוקה לשני מחוזות אוטונומיים עיקריים: פלסטין וירדן. על פי התכנון מחוזות אלו אמורים היו להתנהל כפדרציה. מעל המחוזות היה עתיד להיות ממשל מרכזי עם אסיפה לאומית שמושבה בעמאן. לפי התוכנית עמאן הייתה עתידה להיות בירת המחוז הירדני וירושלים – בירת המחוז הפלסטיני, ובכל מחוז מושל כללי לניהול פנימי, ממשלה ומועצת נבחרי העם. תוכנן שהממשל בירדן יהיה האחראי העליון על יחסי החוץ והביטחון, ויהיה צבא מרכזי אחד שהמלך יעמוד בראשו. הרשות השיפוטית המרכזית תהיה בסמכותו של בית דין עליון מרכזי, ותהיה רשות עצמאית בכל מחוז. אין בתוכנית התייחסות לגבי קיומם של היישובים היהודיים שהלכו והתרבו בשטחי יהודה ושומרון ובבקעת הירדן, ואין התייחסות להימצאותם של כוחות צבא וביטחון ישראליים בשטח, מתוקף זאת. כמו כן אין בתוכנית אסטרטגיה או כוונה מדינית למשא ומתן עם ישראל, לרבות שלום. המלך ערך את התוכנית בחשאי ולא שיתף בה את ישראל או את ארצות הברית ואף לא את המדינות הערביות. כאשר הכריז חוסיין על תוכניתו התגובות לא איחרו להגיע, והוא ספג גינוי מוחלט מכל הכיוונים. ישראל סירבה בכל תוקף לוותר על השטחים בגדה המערבית ועל ירושלים ולא הסכימה להתערבות ניהולית ירדנית בשטחיה.

למחרת הכרזת חוסיין על תוכניתו, ב-16 במארס 1972, נאמה גולדה מאיר בכנסת ודבריה היו חריפים ותקיפים. היא אמרה שהמלך מתיימר לנהל שטח שאינו נמצא עוד ברשותו, ואם ברצונו להגיע להסדרים כלשהם עליו לעשות זאת עימה באמצעות משא ומתן. מאיר תקפה את תוכנית המלך משום שלא הוזכר בה ולוּ פעם אחת המונח שלום והיא לא התבססה על הסכם. היא רתחה "על יומרנותו של המלך לקבוע את ירושלים – בירת הנצח של ישראל – כבירת פלסטין" (א"מ, 6/7033). שאר מדינות ערב סברו שהתוכנית אינה אפשרית כלל, היות שהשטח המדובר נמצא תחת שלטון צבאי ישראלי. תנועות מחאה פלסטיניות אף כינו את חוסיין "בוגד" על שדיבר בשמן וניסה "למכור" אותן לישראלים. מועצת נשיאות הפדרציה הערבית שנערכה בקהיר ב-14-11 במארס 1972 פרסמה הודעת גינוי נגד הכרזתו החד-צדדית של המלך חוסיין ואמרה שהיא מזימה נגד העם הערבי. מזכיר המדינה האמריקאי ויליאם רוג'רס הבהיר למלך שארצות הברית לא תנקוט עמדה פומבית בכל הנוגע לתוכניתו כי היא רואה בה עניין פנימי של ירדן, ואילו נשיא מצרים אנואר סאדאת ניתק את הקשרים הדיפלומטיים עם ירדן בתגובה להכרזת חוסיין (אל-פלג, 1977; א"מ 6/7033, 10/7245;).

במשך 21 שנים ניסה המלך חוסיין להשיב אל חיק ממלכתו את שטחי הגדה המערבית על יושביהם. אובדן שטחי ירושלים ויהודה ושומרון על אוכלוסייתם הערבית במלחמה לטובת ישראל נתפס בעיני המלך כפילוג דמוגרפי מלאכותי. על פי תוכניתו הגנוזה היה על ממלכת ירדן לשלוט על השטח ואוכלוסייתו הערבית על מנת לתת ביטוי מלא להגמוניה הערבית במקום, אך משלא עלה בידו לממש את כוונותיו הוא חש נבגד ונטוש על ידי בני עמו. ההתבוננות מהצד המזרחי של הגדה על הבנייה וההתיישבות הישראלית המהירה בחלקה המערבי הדירו שינה מעיניו. ככל שחלף הזמן הבין חוסיין שאת הנעשה אין להשיב, והביע את אכזבתו המרה מן ההתקוממות הפלסטינית שהובילה את הציבור לתמוך באש"ף (א"צ, 021/843). בחודש יולי 1988 הכריז המלך על התנתקות חד-צדדית מהגדה המערבית והצהיר שירדן יכולה להתנתק מהגדה המערבית, אך לעולם תהיה מחויבת לעם הפלסטיני ולבעייתו, ושפניו לשלום אזורי (נבו, 2005).

השוואה בין ההצעות לניהול שטחי הגדה המערבית בשנים 1977-1967

ארבע ההצעות מציגות דרכי ניהול וטיפול שונות בשטחי הגדה המערבית. כל הצעה מייצגת את דעתו ועמדתו של היוזם שלה: יגאל אלון, ישראל גלילי, משה דיין והמלך חוסיין. ריכוז נתוני ארבע ההצעות בטבלה אחת משקף את הדומה ואת השונה בהן. בחינת ארבע ההצעות על יסוד נתוניהן מובילה לשאלה אם ההצעה התקבלה. בטבלה מוצגת התשובה החוזרת על עצמה בכל אחת מההצעות: ההצעה נדחתה.

דיון: ניתוח השוואתי של ההצעות, בדגש על ההצעות הישראליות

קווי הדמיון בין שלוש ההצעות הישראליות נשענים על שלושה מניעים עיקריים: ביטחון, דמוגרפיה וכלכלה. בשלוש ההצעות נושא הביטחון מהווה יסוד לחשיבה עתידית על השליטה בשטחי הגדה המערבית ובדגש על גבולות בני הגנה ושליטה על בקעת הירדן וגב ההר כמענה לשליטה על מרחב ותמרון אסטרטגי. זאת ועוד, בשלוש ההצעות ירושלים היא בירת ישראל בשליטה ריבונית ישראלית ונהר הירדן הוא קו הגבול המזרחי של מדינת ישראל. המניע הדמוגרפי בשלוש ההצעות מחזק את החזון הציוני של התיישבות יהודית בבקעת הירדן בשילוב עבודה חקלאית במקום, תוך יצירת רצף טריטוריאלי בין כל חלקי הארץ. כמו בכל ההצעות חסר חישוב עתידי לגבי ממדי הגידול הדמוגרפי בקרב האוכלוסייה הערבית המקומית והיהודית. המניע הכלכלי מעודד את שילוב אוכלוסיית התושבים המקומיים הערבים בתעסוקה במפעלים ישראליים ברחבי הגדה המערבית ואף בשטחי מדינת ישראל ככוח עבודה זול. המחשבה שהניעה את מחברי ההצעות הייתה כי מחד גיסא יש לפתח את עצמאותם של התושבים המקומיים בתעסוקה מקומית ולסייע בידם לקדם את החקלאות, המסחר והתעשייה לטובת המשך חייהם. מאידך גיסא מחברי ההצעות ראו בתושבי הגדה המערבית כוח עבודה זול ורצו לשלבם בתעשייה הישראלית. לדידם תעסוקה בשוק הישראלי תוביל לשיפור הכנסתם הכלכלית של התושבים המקומיים הערבים ואיכות חייהם ורווחתם הכלכלית תעלה.

קווי השוני בין שלוש ההצעות נשענים אף הם על שלושת המניעים העיקריים: ביטחון, דמוגרפיה וכלכלה. ההבדלים ניכרים בעיקר בין ההצעה של אלון להצעותיהם של גלילי ודיין. אלון הגיש את הצעתו שש פעמים במועדים שונים בין השנים 1967 ו-1973. הצעת גלילי הוגשה פעם אחת ב-27 במארס 1972, ואף הצעת דיין הוגשה פעם אחת ב-14 באוגוסט 1973. שתי ההצעות אוחדו לבסוף לכדי הצעה משותפת שהוגשה תחת הכותרת "מסמך גלילי" ב-3 בספטמבר 1973. בנושא הביטחוני אלון הציע פשרה טריטוריאלית שכללה הפרדה בין שטחים בשליטה ישראלית ריבונית לבין שטחים עם ריכוז אוכלוסייה מקומית ערבית. לדעת אלון היה על ישראל להקים יישובים יהודיים בבקעת הירדן ובגב ההר, במטרה לחזק את השטחים הללו ולהבטיח אחיזה ישראלית אסטרטגית במקום. לגבי השטחים המיושבים במקומיים הציע אלון כי הם ימשיכו לנהל את חייהם במקום כאוטונומיה, וישראל אף תיצור עבורם מעבר לירדן – פרוזדור יריחו. אלון ראה בפשרה הטריטוריאלית פתרון והפרדה בין האוכלוסיות השונות, והציע בשם החזון ההתיישבותי את בקעת הירדן וגב ההר כשדות נרחבים להתיישבות ולחקלאות. לעומת זאת, הצעתם של גלילי ודיין לא אפשרה לתושבים המקומיים שליטה אוטונומית בשטחים עם ריכוזי אוכלוסייה ערבית, אלא הם ראו בכל שטחי הגדה המערבית שטחים שיש לממש בהם שליטה וריבונות ישראלית.

הנושא הדמוגרפי בהצעת אלון מתייחס להתיישבות יהודית אך ורק בגב ההר ובבקעת הירדן, ולמתן אוטונומיה ניהולית והתיישבותית לתושבים המקומיים הערבים בריכוזי ההתיישבות הקיימים שלהם. בכך נבדלת הצעת אלון משאר ההצעות בממד הדמוגרפי. אלון ראה צורך בהפרדת האוכלוסיות על ידי גבולות ברורים, תוך הקצאת שטחים להתיישבות יהודית באזורים שבהם לא מיושבת אוכלוסייה ערבית מקומית. בהצעתו אומנם חסר חישוב דמוגרפי עתידי של גידול האוכלוסייה היהודית והערבית, אך ככל הנראה הוא הבין שגידול דמוגרפי טבעי יוביל לעימותים על קווי גבול. על פי הצעת גלילי ודיין שניהם ראו בהתיישבות יהודית בכל רחבי הגדה המערבית צורך מיידי, על מנת ליצור מציאות התיישבותית בשטח ורצף טריטוריאלי. הנושא הכלכלי בהצעת אלון מתייחס לצורך בהפרדה בין שטחי ישראל ושטחי התושבים המקומיים. אלון טען שיש לנהל כלכלה נפרדת ותעסוקה נפרדת, אך כזו הכוללת שיתופי פעולה. לעומתו בהצעת גלילי ודיין נראה כי יש עידוד לשלב תושבים מקומיים בתעסוקה מקומית אך גם רצון בשילובם בתעסוקה בשוק הישראלי, וזאת בשל תפיסתם של כותבי ההצעות שהעסקת המקומיים ככוח עבודה זול תועיל לכלכלה הישראלית וגם תיטיב עם איכות חייהם.

בעמידה על המשמעויות עולה כי שלוש ההצעות הישראליות מייחסות חשיבות רבה לנושא הביטחון וההתיישבות היהודית בשטחי הגדה המערבית, בדגש על בקעת הירדן וגב ההר. שלוש ההצעות מדגישות את ירושלים כבירת ישראל בריבונות ישראלית ואת נהר הירדן כקו הגבול המזרחי. אם ההצעות המלומדות פרי חשיבתם המאומצת של שרים ותיקים בממשלת ישראל כאלון, גלילי ודיין, שראו בנושא האסטרטגי והביטחוני קו מנחה חיוני להמשך קיומה של מדינת ישראל, עלו והוצגו בפני מפלגת העבודה וראש הממשלה מאיר בשׂוֹם שֵׂכל ובמחשבה תחילה, נשאלת השאלה מדוע הסתייגו ממשלות ישראל מאימוץ רשמי של אחת ההצעות, או שמא כולן או חלקן.

לאחר בחינה מעמיקה של ההצעות השונות אני סבורה שממשלת ישראל הייתה מסונוורת מהשטח הנרחב של הגדה המערבית שנכבש במלחמת ששת הימים, התמודדה עם מתיחות ביטחונית מתמדת והחליטה לא להחליט. דחיית קבלת החלטה חותכת לגבי עתיד השטחים על אוכלוסייתם הפלסטינית הייתה צו השעה של ממשלות ישראל בשנים 1977-1967. הממשלות שכיהנו בעשור זה התמודדו עם שלוש מלחמות והעדיפו להתמקד במה שיש ולא במה שהיה עליהן לוותר עליו.[10] המתיחות הביטחונית העסיקה את ממשלות ישראל והן העדיפו להחזיק בשטח ולשלוט בו צבאית על פני כל חלופה מוצעת אחרת. המדיניות בפועל הייתה לאחד את ירושלים ולהחיל בה ריבונות ישראלית, וליישב את גב ההר ואת בקעת הירדן כעומק אסטרטגי וכחבל התיישבות חקלאי. הממשלה אף החלה בהקמת יישובים יהודיים ברחבי הגדה המערבית במטרה ליצור רצף טריטוריאלי דמוגרפי וביטחוני-אסטרטגי. בתחום הכלכלי ישראל עודדה תעסוקה ערבית מקומית ופיתוח תעשייתי עבורם לטובת קיומם, ואף עודדה שילוב של פועלים ערבים בשוק הישראלי ככוח עבודה זול לעידוד הכלכלה הישראלית. ממשלת ישראל יישמה הלכה למעשה באופן סלקטיבי חלקים מתוך שלוש ההצעות הישראליות, מבלי לאמץ אותן. ההמתנה להחלטה על עתיד השטחים ואוכלוסייתן מאז 1967 נמשכת עד ימינו ועוברת מממשלה אחת לבאה אחריה.

סיכום

שלוש הצעות של שרים בממשלת ישראל בדבר ניהול שטחי הגדה המערבית בהיבט דמוגרפי, ביטחוני וכלכלי הונחו על שולחן הממשלה בעשור שלאחר מלחמת ששת הימים, אולם אף אחת מהן לא יושמה במלואה. הצעה רביעית הגיעה מארמון חוסיין מלך ירדן והציעה לנהל את שתי גדות הירדן על אוכלוסייתן הערבית באמצעות מִנהל פדרציה בחסות ממלכת ירדן. הצעתו נדחתה על הסף משום שלדרישת הממשלה החלטות אמורות היו להתקבל על ידי משא ומתן ודיאלוג הדדי בין שתי המדינות, ולא כאקט חד-צדדי מטעם המלך. סיבה עיקרית לדחיית הצעת המלך נבעה מכך שהיא לא דנה באפשרות לשלום או למשא ומתן לקראת הסדרי שלום, ומשום שקבעה כי בירת הפדרציה תהיה ירושלים – דבר שלא נתפס כאפשרי על ידי ישראל. התוכנית לפדרציה גם לא נתנה כל ביטוי למציאות הדמוגרפית היהודית והערבית המקומית המורכבת שהתקיימה זה מכבר בשטחי יהודה ושומרון וירושלים.

ואולם גם הצעותיהם של אלון, גלילי ודיין לא יושמו כלשונן. הממשלה בחרה לאמץ רק מקצת משיטות העבודה של סעיפי התוכניות, על פי שיקולים של זמן ומקום. חלוקת השטח באופן מלאכותי לפי דמוגרפיה ושטחי התיישבות חייבה את הממשלה לקבל החלטות אופרטיביות לביצוע התוכנית – דבר שהיה מוקדם מדי מבחינה מדינית באותו שלב. ממשלת ישראל ראתה בהחזקת שטחי הגדה המערבית מחויבות לשמירת ביטחון גבולות המדינה ובסיס לכל משא ומתן אפשרי עתידי. הממד הדמוגרפי היה ונותר ליבת הקונפליקט הגיאופוליטי בזירה. מלחמת ששת הימים, כמו קודמותיה ואלו שבאו אחריה, הוכיחו שוב ושוב כי על ישראל לאחוז בשטחי הגדה המערבית בתור עומק אסטרטגי.

יישוב השטח לאלתר באוכלוסייה יהודית לאחר המלחמה היה בבחינת משימה וחזון מדיני. שטחי הגדה ובקעת הירדן הרחיבו את רצועת החוף הצרה שהייתה נחלתה של ישראל עד המלחמה, וקביעת קו הגבול נבעה מחזון יישוב חבלי הארץ. עיקר החזון היה ביסוס ההתיישבות היהודית באזור גב ההר ובקעת הירדן, קביעת מציאות דמוגרפית של שליטה יהודית בשטח ואיחוד חלקי הארץ כמקשה אחת. הממשלה העניקה מענקים ותמלוגים רבים למתיישבים החדשים ודאגה לטפח משקים חקלאיים לאורך כל קו הגבול המזרחי בבקעת הירדן. במקביל החלה הממשלה לתת ביטוי גם לשינוי הדמוגרפי שחל בשטחים המוחזקים בשל גידול האוכלוסייה המקומית, ודאגה לצרכיה בהיבטים של בניית תשתיות תחבורה, חינוך, תעסוקה וחקלאות.

 מקבלי ההחלטות בישראל בשנים 1977-1967 לא היו מוכנים לשינויים מרחיקי לכת בכל הקשור במסירת שטחים למדינת אויב ולוויתור על האחיזה בקרקע, שנתפס בעיניהם כוויתור על הביטחון ובאותה עת היה בוודאי מוקדם מכדי מימוש וביצוע. תוכנית אלון צפתה את העתיד להתרחש עם חלוף השנים והריבוי הטבעי של האוכלוסייה – הן הפלסטינית והן היהודית – ברחבי הגדה המערבית. החדשנות בהצעתו של יגאל אלון הייתה הפרדה דמוגרפית, כזו שתבטיח קיום אוטונומי לפלסטינים, התיישבות ואחיזה בקרקע בבקעת הירדן ובגב ההר לישראל – כך שתישמר הפרדה דמוגרפית. בחזונו ראה אלון את העתיד להתרחש כפי שאנו מכירים ממציאות ימינו – התיישבות יהודית לצד פלסטינית ברחבי יהודה ושומרון ובעיה דמוגרפית המצריכה קבלת החלטות חותכות ומרחיקות לכת.

בהתייחסות לשאלת המחקר – האם בכלל גיבשו ממשלות ישראל בעשור הראשון לאחר מלחמת ששת הימים מדיניות בדבר גבולות המדינה והאוכלוסייה שתיכלל בה – התשובה היא שממשלות ישראל לא עסקו בגיבוש כל תוכנית עתידית להתמודדות עם הממד הדמוגרפי, משום שהיו טרודות בעניינים אסטרטגיים וביטחוניים. נוסף על כך לא הונחה על שולחן הממשלה תוכנית צופה פני עתיד עם השלכות על הממד הדמוגרפי לגבי הגדה המערבית. ממשלות ישראל יישמו הלכה למעשה סעיפים שונים מתוך ההצעות, משום שהמציאות הכתיבה את הצורך. לא הייתה תוכנית פעולה סדורה להתמודד עם הממד הדמוגרפי, והעיקרון היחידי שהנחה את מקבלי ההחלטות בישראל היה יצירת רצף טריטוריאלי של התיישבות יהודית ברחבי יהודה ושמרון, כדי להבטיח קו גבול המורכב מ"מגן אנושי" יהודי בסמוך ליישובים ערביים מקומיים.

בחלוף שישה עשורים מאז מלחמת ששת הימים, סוגיית ההתמודדות עם שטחי יהודה ושומרון על אוכלוסייתם הפלסטינית והיהודית עודנה נמצאת על סדר היום הפוליטי במדינת ישראל. ההצעות של יגאל אלון, ישראל גלילי, משה דיין והמלך חוסיין אומנם שייכות לעבר, אך מתודולוגיות שונות מתוך הצעות אלו פעלו כבר בעשור הראשון לאחר המלחמה, כפי שתואר לדוגמה בהצעת אלון להפרדה בין אוכלוסייה פלסטינית ליהודית וליצירת חיץ בין שני העמים, מעבר דרך פרוזדור יריחו לירדן וקיום נפרד ועצמאי בתחומי הגדה המערבית ובקעת הירדן, במקביל לעידוד התיישבות יהודית במקום. סקרי הלשכות המרכזיות לסטטיסטיקה, הן של ישראל והן של הרשות הפלסטינית, מתארים את גידול האוכלוסייה הנרחב מאז 1967 ועד היום. בראייה לעתיד, בשנת 2050 הצפי הוא גידול משמעותי נוסף שיעמוד על כחמישה מיליון פלסטינים בגדה המערבית. אפשר לראות שקווי המתאר של ההצעות מאז מיושמים גם כיום באופן כלשהו, למשל הסכמי אוסלו, תעסוקת פלסטינים בישראל, שיתופי פעולה חקלאיים, ואותן הצעות יוצרות בסיס רעיוני לתוכניות חדשות. אל מול תחזיות דמוגרפיות עתידיות ובלמידה מלקחי העבר של מלחמות ישראל בעבר ובהווה, מדינת ישראל תצטרך להתמודד עם השאלה הדמוגרפית הבוערת של מיליוני פלסטינים ברחבי ביהודה ושומרון ולקבל החלטות נחרצות שיבטיחו את עצמאותה כמדינה יהודית ודמוקרטית.

מקורות

ארכיון המדינה (א"מ)

תיק 10/7032 א, 1971: "הפליטים טיוטה ב".

תיק 16/7309 א, 1968: "שטחים מוחזקים כללי"; "פיתוח כלכלי שטחים מוחזקים".

תיק 18/7309 א, 1973: "כניסה ושהייה מבוקרת של אזרחים בשטחי ההתיישבות החקלאית בשטחים", 3 בספטמבר 1973.

תיק 20/7309 א, 1968: "פרוטוקולים של ישיבות מפלגת העבודה", "הפליטים, טיוטה ב".

תיק 8/7067א, 1972, "השר ישראל גלילי אל הגב' גולדה מאיר, ראש הממשלה, ירושלים", 27 בפברואר 1972.

תיק 13/7022 א, 1968 – 1971, "פרוטוקולים של ישיבות מפלגת העבודה".

תיק 14/7022 א, 1968 – 1971, "פרוטוקולים של ישיבות מפלגת העבודה".

תיק 6/7033, א, "הודעת ראש הממשלה בכנסת"; "מגעים עם ירדן", 16 במארס 1972; "נאום המלך חוסיין ברדיו ירדן בדבר תכנית הפדרציה", 15 במארס 1972; "ירדן – הודעת המלך חוסיין", 15 במארס 1972; "תכנית להקמת הממלכה הערבית המאוחדת", 15 במארס 1972; "הודעת ראש הממשלה בכנסת ביום", 16 במארס 1972; "תכנית חוסיין", מארס 1972; "פדרציה/הודעת מועצת נשיאות הפדרציה לגבי תכנית חוסין", 18 במארס 1972.

תיק 7/2608 א, 1967, "מפקד האוכלוסין תשכ"ז".

תיק 3/12055 גל, "מפקד האוכלוסין ספטמבר 1967".

תיק 10/7245 א, "עצרת האו"ם, "תכנית שלום עם ירדן", 10 בינואר 1969; "ירדן – ריאיון המלך חוסיין ל"אל נהאר"", 4 באפריל 1972; "ביקור חוסיין", 7 באפריל 1972.

תיק חצ-5251/10, לשכת השר אבא אבן, ירדן, "נקודות עיקריות מדברי המלך חוסיין", דצמבר 1974.

ארכיון יד טבנקין

חטיבה 15 אלון, מכל 4, תיק 5, "תכנית אלון שאלות ותשובות", על המשמר, 2 בדצמבר 1977.

6/112 א, 1971-2:

חטיבה 41, מכל 9, תיק 5, "תכנית אלון", 1968; "שיחות ישראל ירדן, מאיר-חוסיין", 1971–1972.

חטיבה 15-8, מכל VII, תיק 31772, "תכנית אלון, להבהרת התכנית ועיקריה".

חטיבה 41, מכל 9, תיק 5, "תכנית אלון – יום עיון", 27 ביוני 1990; "אל מזכיר הממשלה מאת יגאל אלון".

חטיבה 15, מכל 4, תיק 5, 1968; "על תכנית אלון", ריאיון עם השר יגאל אלון: "יגאל אלון שאלות ותשובות", על המשמר, 2 בדצמבר 1977.

ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון (א"צ)

תיק 117/1970, "מנשרים המתפרסמים על ידי צה"ל בידי מפקד הכוחות באזור".

תיק 843/021, "לקט מידע יומי נכון ל-20 מאי 1988".

אל-פלג, צ' (1977). תכנית הפדרציה של חוסין: גורמים ותגובות. מכון שילוח, אוניברסיטת תל אביב.

בלוך, ד' (1973, 19 באוגוסט). מסמך גלילי ותכנית אלון. דבר.

בראון, א' (1997). חותם אישי: משה דיין במלחמת ששת הימים ואחריה. ידיעות אחרונות.

גזית, ש' (1985). המקל והגזר: המימשל הישראלי ביהודה ושומרון. זמורה-ביתן.

דיין, מ' (1976). אבני דרך: אוטוביוגרפיה. ידיעות אחרונות.

ז"ק, מ' (1996). חוסיין עושה שלום – שלושים שנה ועוד שנה בדרך אל השלום. מרכז בגין-סאדאת  למחקרים אסטרטגיים.

טראובה, ר' (2017). יגאל אלון והסוגיה הפלסטינית: מהכחשה להכרה. בתוך א' חלמיש וע' שיף (עורכים), ישראל 1977-1967: המשכיות ומפנה, עיונים בתקומת ישראל, סדרת נושא, כרך 11 (עמ' 431-407). מכון בן גוריון לחקר הציונות.

מילר-כתב, א' (2012). יחסי ישראל, ירדן וארצות הברית תוך כינון הממשל הצבאי בגדה המערבית 1974-1967. [חיבור לשם קבלת התואר דוקטור לפילוסופיה, אוניברסיטת בר-אילן].

נבו, י' (2005). ירדן: החיפוש אחר זהות. האוניברסיטה הפתוחה.

פתיר, ד' (1973, 16 באוגוסט). הנוסח המלא של סיכום שרי העבודה על תכנית הפעולה בשטחים. דבר. http://tinyurl.com/5nzsn7fp

קיפניס, י' (2009). ההר שהיה כמפלצת – הגולן בין סוריה וישראל. מאגנס.

רמון, א' ורונן, י' (2017). תושבים, לא אזרחים: ישראל וערביי מזרח-ירושלים, 2017-1967. מכון ירושלים למחקרי מדיניות.

לקריאה נוספת

ארכיון המדינה (א"מ)

תיק 4327/4 , א, אוסטרליה ניו זילנד, "ועדת ירדן היא פלסטין", 17 בספטמבר 1981.

תיק חצ – 7015/14, לשכת מנכ"ל – פורום שטחים, "צוות משימתי ירדן – שטחים", 8 בנובמבר 1988.

פרוטוקול ישיבת ממשלה עד התשכ"ז, כ"ו באלול, 1 באוקטובר 1967.

ארכיון יד טבנקין

חטיבה 15 אלון מ/ה', מכל 18, תיק 1, 23 בספטמבר 1970; "אישי – לפרסום, קבלת מכתב".

חטיבה 15 – אלון, מכל 19, תיק 7, 4 באוקטובר 1968, 10 באוקטובר 1968; "לכ' יגאל אלון ס' ראש הממשלה, משרד רוה"מ"; "תכנית אלון, ראשי פרקים להרצאה, יגאל אלון".

112/6 א, 2-1971; "מכתבים וסיכומים של ישיבות ממשלה ופגישות רוה"מ עם נציגים מארה"ב". 71141/ א, 1971-1968.

חטיבה 45, מכל 48, תיק 1, 22 בספטמבר 1972.

ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון (א"צ)

תיק 843/004, "לקט מידע יומי נכון ל-30.12.1988"; "לקט מידע יומי נכון ל-31.7.1988"; "לקט מידע יומי נכון ל-1.8.1988"; "לקט מידע יומי נכון ל-2.8.1988"; "לקט מידע יומי נכון ל-4.8.1988"; "לקט מידע יומי נכון ל-5.8.1988"; "לקט מידע יומי נכון ל-7.8.1988"; "לקט מידע יומי לנכון ל-8.8.1988"; "לקט יומי נכון ל-14.9.1988"; "לקט מידע יומי נכון ל-16.8.1988".

תיק 843/024, "לקט מידע יומי נכון ל-21.4.1988"; "לקט מידע יומי נכון ל-30.9.1988".

U.S.A. National State Archives

RG, 59 General Records of the Department of State, Central Foreign Policy Files 1967–1969, Political and defense, POL 7 Israel to POL 12 ISR, Box 2225.

"Israeli Request for MRS. Meir Visit to Washington and Replay her Letter to President", May 21, 1969.

"Israeli Deputy Prime Minister visits Denemark", September 24,1969; "Alon's Visit", September 10, 1968.

"Appointment with Israeli Deputy Prime Minister Yigal Alon", August 20, 1968.

"Recommendation that Israeli Deputy Prime Minister Yigal Alon be received by the President and by Yourself (secretary of state) – Action Memorandum", August 19, 1968.

"Allon Tests his Strength", February 7, 1969.

National Archives, CIA-RDP84S00556R000100160002-7, Jordan, the Est Bank, and the Peace process, April, 1983.

National Archives, CIA-RDP87T00573R000500600001-2, "Key Judgments", January 1985.

National Archives, CIA-RDP88T00096R000600760001-3, "Jordan: The Palestinian Stake in the East Bank", July 1987, CIA-RDP84S00556R000100160002-7, "Jordan, the Est Bank, and the Peace process", April 1983;CIA-RDP85M0036R000200080009-4, "Memorandum for: D/NFAC", 22 July 1981.

אבן, ש' (2020). סוגיות דמוגרפיות בישראל – בראי הביטחון הלאומי והמודיעין. מודיעין הלכה ומעשה, 5, 178-164. https://tinyurl.com/572tnt6s

אבן, ש' (2021). הדמוגרפיה של ישראל בפתח עשר חדש: משמעויות לאומיות. עדכן אסטרטגי, 24 (3), 41-28. https://tinyurl.com/2rrpkayy

אלון, י' (1981). מוקדים – קו אדום. הקיבוץ המאוחד.

ארליך, ח' (2017). המזרח התיכון: המשבר הגדול מאז מוחמד. ידיעות אחרונות.

ברושי, א' (2017, 28 במאי). אילו תכנית אלון הייתה מתקבלת – היינו היום במקום טוב יותר. מעריב.

בר-יוסף, י' (1977). בין ערב-בחירות למוצאי-בחירות. מאזנים, מ"ד (6-5), 412-409.

גרוסמן, ד' (1987). מרחב אחיד ומרחב דואלי: תהליך ההתיישבות היהודית בשומרון המערבי. אופקים בגיאוגרפיה, 21, 60-27, אוניברסיטת חיפה.

דלה-פרגולה, ס' (2017). אוכלוסיית ישראל בעשור השלישי: מגמות והקשרים. בתוך: א' חלמיש וע' שיף (עורכים): עיונים בתקומת ישראל, סדרת נושא, 11 (עמ' 220-185), מכון בן-גוריון לחקר הציונות.

וינקלר, א' (2007). ישראל והפצצה הדמוגרפית: סיפורו של מיתוס שגוי. עיונים בתקומת ישראל, 17, 237-197.

וינקלר, א' (2015). מאחורי המספרים – דמוגרפיה פוליטית בישראל. אוניברסיטת חיפה, קתדרת חייקין לגאואסטרטגיה.

זילברשייד, א' (2017, 11 בספטמבר). תכנית אלון כבסיס להסדר שלום. הארץ.

כהן, י' (1972). תכנית אלון. הקיבוץ המאוחד.

לוי, א' (2018, 28 במארס). הלמ"ס הפלסטיני בנתונים עדכניים: 4.7 מיליון חיים בגדה ובעזה. Ynet.

מילשטיין, מ' (2021, 17 בנובמבר). ישראל מסרבת להחליט מה לעשות בשטחים, והפלסטר הולך ומתפורר. הארץ.

משרד המודיעין, אגף המחקר (2021, 7 ביוני). המערכה הפלסטינית על שטחי C – עיצוב מציאות ביטחונית בשטח, תיאור ומשמעויות. https://tinyurl.com/2s4yekzz

פדהצור, ר' (1994). ניצחון המבוכה: מדיניות ישראל בשטחים לאחר מלחמת ששת הימים. מכון ישראל גלילי, יד טבנקין, ביתן.

קיפניס, ב' (1988). אידיאולוגיות גיאופוליטיות ואסטרטגיות רגיונאליות בישראל. אופקים בגיאוגרפיה, 24-23, 54-35.

שליים, א' (2009). המלך חוסיין: ביוגרפיה פוליטית. דביר.

שפר רביב, ע' (2019). ראשיתה והתגבשותה של השליטה הישראלית על האוכלוסייה הערבית בגדה המערבית וברצועת עזה 1969-1967 [חיבור לשם קבלת דוקטור לפילוסופיה האוניברסיטה העברית בירושלים].

Della Pergola, S., Rebhun, U., & Reicher, P.R., (2000). The Six-Day War and the Israel-Diaspora relations: An Analysis of quantitative indicator. In E. Lederhendler, (ed.), The Six-Day War and world Jewry (pp. 11-50). University Press of Maryland.

Evans, M., & Phillips, J. (2007). Algeria: Anger of the dispossessed. Yale University Press.

Gorenberg G. (2007). The accidental empire: Israel and the birth of the settlements, 1967-1977. Times Books.

Jansen, J.C., & Osterhammel, J. (2017). Decolonization: A short history. Princeton University Press.

Kiernan, B. (2017). Viet Nam: A History from earliest times to the present. Oxford University.

Raz, A. (2012). The bride and the dowry: Israel, Jordan and the Palestinians in the aftermath of the June 1967 War. Yale University.

Shlaim, A. (2010). Israel and Palestine: Reappraisals, revisions, refutations. Cambridge University.

Shoked, N. (2023). In the land of the Patriarchs: Design and contestation in the West Bank settlements. University of Texas Press.

Taylor, K.W. (2013). A History of the Vietnamese. Cambridge University.

Thomas, M., & Thompson, A. (2014). Empire and globalization: From 'High Imperialism' to decolonization. The International History Review, 36(1), 142-170.

Vickery, M. (2017). Employing the enemy: The story of Palestinian labaourers on Israeli settlements. Bloomsbury Publications.

West Bank (n.d.). The World Fact Book, CIA. https://tinyurl.com/fr7r9afu

____________

[1] קו הגבול המנדטורי נקבע והוסכם במשך השנים לאורך שלוש גזרות: הגבול הדרומי, הצפוני והמזרחי.

[2] אונר"א: סוכנות הסעד והתעסוקה של האו"ם לפליטי פלסטין במזרח הקרוב.

[3] מתוך חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל (1980).

[4] ויליאם רוג'רס היה מזכיר המדינה האמריקאי שהגיע לאזור במטרה לגבש הידברות והסדר שלום בין ישראל למצרים. רוג'רס הגיש שלוש הצעות לממשלת ישראל וכולן נדחו, בשל אווירת המלחמה ששררה באזור ואיימה לפגוע בביטחון המדינה.

[5] ד"ר גונאר יארינג היה דיפלומט שוודי אשר מונה להיות מתווך מטעם האו"ם במזרח התיכון בין ישראל לשכנותיה לאחר מלחמת ששת הימים. מטרת שליחותו הייתה להגיע למשא ומתן לשלום אזורי.

[6] נכסי נפקדים על פי חוק נכסי נפקדים התש"י 1950, הקובע כי נפקדים אשר נטשו את אדמתם ועברו למדינת אויב אינם בעלי זכות בקרקע.

[7] בישיבות מפלגת העבודה נערכו דיונים רבים בשאלה כיצד יש לעצב את מצע המפלגה לקראת הבחירות הקרובות, תוך הדגשת ההתמודדות עם השטחים החדשים ועם האוכלוסייה המקומית הערבית.

המערך היה רשימה וסיעה משותפת בכנסת, שמרכיביה היו מפלגת העבודה ומפ"ם.  [8]

[9] צו מספר 1 היה מנשר צה"לי בדבר החלת תחיקת הבטחון הישראלית בשטחים המוחזקים.

[10] מלחמת ששת ימים – יוני 1967; מלחמת ההתשה – מארס 1969 עד אוגוסט 1970; מלחמת יום הכיפורים – אוקטובר 1973. במקביל התרחשו פיגועי הטרור של ארגון 'ספטמבר השחור' בראשית שנות ה-70.