עדכן אסטרטגי

תקציר

מבוא

נוסח הפרמטרים שעליו הוסכם בין איראן לשש המדינות ב־2 באפריל 2015 עדיין אינו ההסכם הקובע, מה גם ששני הצדדים מציגים גרסאות שונות לגבי הנוסח שגובש. אבל לנוכח להיטותם של שני הצדדים המתדיינים להגיע להסכם, ולאור הפירוט הניכר המאפיין את עקרונות ההבנות שהושגו - קיים סיכוי לא מבוטל שהצדדים יגיעו להסכם הסופי. מותר גם להניח שההסכם הסופי, אם יושג, לא יסטה במידה מהותית ממסגרת ההסכמות שנוסחו.

ראוי להדגיש כמה מהעקרונות שסוכמו, כדי לבחון את משמעותם לגבי התנהלותה של איראן בעתיד:

א. מכמה בחינות, תוכנית הגרעין האיראנית תיעצר לעשר עד חמש־עשרה שנים ובחלקה אף תיסוג לאחור, ויוטלו עליה הגבלות משמעותיות באותו פרק זמן. בין השאר, איראן תורשה להפעיל כ־5,000 צנטריפוגות מהדור הראשון - כמחצית מהכמות הפועלת כיום - כשהצנטריפוגות העודפות לא יושמדו, אלא יימצאו תחת פיקוח לעשר שנים. מאגר האורניום בהעשרה נמוכה יוקטן במידה משמעותית, מ־   10,000 קילוגרם - המספיקים לשבע־שמונה פצצות גרעיניות, אם יועשרו לרמה גבוהה - ל־300 קילוגרם בלבד, אך לא הוסכם מה ייעשה בעודפי האורניום המועשר. כמות זו, אם תישמר, תקשה על איראן לפרוץ לנשק גרעיני בלוח זמנים קצר. כן תיאסר בתקופה זו בניית מתקני העשרה נוספים, העשרה מעל כ־3% והעשרה בצנטריפוגות מתקדמות.

ב. על תוכנית הגרעין יוטל פיקוח חסר תקדים, בחלקו לשנים רבות, ובכללו חתימת איראן על הפרוטוקול הנוסף שיטיל עליה פיקוח חודרני ומקיף מבעבר, על אף שגם בו יש סדקים. עם זאת, אין עדיין הסכמה מלאה על מרכיבי הפיקוח.

ג. מתקן ההעשרה בפורדו וכור המים הכבדים באראק ישנו את ייעודם: במתקן בפורדו לא יעשירו אורניום במשך חמש־עשרה שנים, והכור באראק ייצר פלוטוניום בכמות מוקטנת בלבד.

ד. מהצד האחר, כעבור עשר עד חמש־עשרה שנים יוסרו חלק ניכר מההגבלות על איראן, והיא תוכל לפתח תוכנית העשרה גדולה ובכללה שימוש בצנטריפוגות מדורות מתקדמים, שמלכתחילה לא תהיה הגבלה על פיתוחן. יתר על כן, מאחר ששום מתקן גרעיני לא ייסגר והצנטריפוגות העודפות לא יושמדו, תיוותר בידי איראן האפשרות להשתמש בהם בעתיד, אם תחליט לפרוץ לעבר נשק גרעיני.

ה. גם במערכת הפיקוח עלולים להימצא סדקים. עד כה התחמקו האיראנים מהעברת המידע הנדרש על ידי הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית לגבי היבטים צבאיים אפשריים של תוכנית הגרעין, והם סרבו להכניס את פקחי הסוכנות למתקן החשוד בפרצ'ין, בטענה שזהו מתקן צבאי שאינו קשור בגרעין. עקב זאת הודיע המזכיר הכללי של הסוכנות, שוב ושוב, כי אינו יכול לקבוע שאיראן אינה חותרת לייצור נשק גרעיני. לא ברור אם הפיקוח שיוטל על האיראנים יאלצם להימנע מהתנהגות כזו.

ו. לפי דרישת האיראנים, תוכנית הטילים הבליסטיים של איראן אינה כלולה בהסכם, והם אינם מוגבלים בהמשך פיתוחה.

ז. אם איראן תעמוד בהתחייבויותיה, יוסרו מעליה כל הסנקציות הקשורות בתוכנית הגרעין - אך אין עדיין הסכמה לגבי קצב הסרתן.

על בסיס עקרונות אלה מבקש מאמר זה להעריך את ההתפתחויות האפשריות לאחר חתימתו של ההסכם הסופי — בהנחה שזה ייחתם — בכל הנוגע להתנהלותן של איראן, ארצות־הברית ומדינות האזור, ואת השלכותיהן על ישראל.

מדיניותה של איראן

המפתח להתפתחויות שלאחר חתימת ההסכם יהיה התנהלותה של איראן. זו תקבע במידה רבה את המגמות העתידות בסוגיית הגרעין, את חומרת האיום שייווצר כלפי מדינות באזור ובכללן ישראל, את טיב יחסיה של איראן עם ארצות־הברית, והיא גם תשפיע על מעמדה של איראן במזרח התיכון.

שאלת המוצא לגבי מדיניותה של איראן בעקבות חתימת ההסכם תהיה: האם איראן תמשיך לחתור להשגת נשק גרעיני, או שתסתפק במעמד מוכר של מדינה סף־גרעינית, כפי שיבטיח לה ההסכם? בשלב זה אין בידינו מידע מוצק כלשהו היכול להבהיר את מדיניותה העתידית של איראן בסוגיית הגרעין, מאחר שהיא מכחישה בעקביות כל כוונה מצידה לפתח נשק גרעיני. ייתכן גם שהאיראנים עצמם טרם הכריעו בשאלה זו, והם יחליטו לגביה בעתיד לאור ההתפתחויות, הסיכונים והסיכויים שיהיו קשורים בהחלטתם.

אין ספק שאיראן חותרת להשגת נשק גרעיני. תפיסתה האסטרטגית של איראן, המאמץ העצום שהשקיעה בבניית תוכנית הגרעין שלה מאז 1987 והמחיר הכלכלי והמדיני הגבוה ששילמה כדי לקדם אותה - לכל אלה אין הסבר אחר מלבד רצונה להגיע לנשק גרעיני. כפי הנראה, איראן רוצה בנשק זה משלוש סיבות:

• לשם הרתעת אויבים בעלי יכולות צבאיות אסטרטגיות — בעבר עיראק, וכיום ארצות־הברית וישראל;

• לצורך קידום שאיפתה להשגת הגמוניה במרחב;

• לרכישת יוקרה שתחזק את מעמדו הפנימי של המשטר האסלאמי באיראן.

ההסכם שיושג בין איראן לשש המדינות יעניק לה מעמד מוכר של מדינה סף־ גרעינית - דהיינו, מדינה השולטת במרבית מרכיבי הדלק הגרעיני, בעלת תשתית מדעית־טכנולוגית מתקדמת, מאגר של חומר בקיע - או לפחות כמות גדולה של אורניום מועשר שניתן להופכו לחומר בקיע תוך זמן קצר - ויכולת להפוך את החומר הבקיע לפצצה ולהתאימה לאמצעי שיגור. מה שיידרש כדי לעבור את הסף הוא החלטה אסטרטגית לפרוץ לעבר נשק גרעיני.

מעמד זה לא יספק לאיראן כושר הרתעה מיידית נגד אויב, אבל כשהאיום עליה אינו מיידי אין לה

צורך למהר, בידיעה שתוכל לפרוץ לעבר נשק גרעיני תוך שנה או פחות מכך. בו בזמן, למעמד של מדינת סף מוכרת תהיה תרומה גבוהה יחסית הן לחתירתה של איראן להגמוניה אזורית והן לחיזוק מעמדו הפנימי של המשטר, משום שיש בכך גושפנקה בינלאומית ליכולתה הטכנולוגית של איראן להגיע במהירות לנשק גרעיני.

לאיראן עדיף אפוא להמתין עד להסרת הגבלות ההסכם שיחולו עליה, ואז לשקול פריצה לעבר נשק גרעיני. עיתוי זה עשוי להיות עדיף, למרות שיש להניח כי הממשל האמריקאי יבהיר לאיראן שתיענש בחומרה אם תנסה לפרוץ לעבר נשק גרעיני גם לאחר תום תקופת ההגבלות.

משמעות הדברים היא שאיראן לא תוותר על השגת נשק גרעיני, אך תבחר כנראה לדחות זאת לעיתוי מתאים - עדיף לאחר הסרת ההגבלות, כאשר יכולותיה הגרעיניות יהיו משמעותיות הרבה יותר, ואולי גם קשות יותר לפיקוח. יחד עם זאת, איראן עלולה להקדים את הפריצה בעיקר אם יסתמן איום אסטרטגי חדש עליה, שיחייב אותה להזדרז ולבנות הרתעה גרעינית מיידית, או אם תעריך שהנסיבות ייצרו עבורה הזדמנות לפרוץ לנשק גרעיני מבלי לשלם מחיר גבוה. אם איראן תחליט בשלב כלשהו לפרוץ לעבר נשק גרעיני, סביר פחות שתעשה זאת באמצעות המתקנים המוכרים, משום שניסיון פריצתה צפוי להתגלות בהקדם.

העובדה שההסכם יותיר את איראן כמדינה סף־גרעינית תחייב כנראה את ארצות־הברית להבהיר מראש אילו צעדי נגד תנקוט במקרה שאיראן תפר את ההסכם, וודאי אם יתברר שהיא פורצת לעבר נשק גרעיני. הבהרה זו תידרש הן כדי להרתיע את איראן והן כדי להניח את דעתן של בעלות־בריתה של ארצות־הברית, ובראשן ישראל. אלא שפרק זמן של שנה אחת לעצירת המהלך האיראני עלול להיות בלתי־מספיק - כשצריך להביא בחשבון את הזמן שיידרש כדי לאתר את הצעדים האיראניים, להוכיח את התרחשותם, להבין את משמעותם ולהסכים עליהם בקרב קהילות המודיעין, וכן להחליט גם עם ממשלות אחרות אילו צעדים יש לנקוט נגדם.

גם הזמן שנדרש כדי להטיל את הסנקציות החמורות על איראן, והתנהלותו של הממשל האמריקאי בפרשת המהלך הצבאי נגד משטר אסד בסוריה בעקבות השימוש שעשה בנשק כימי מלמדים כי נקיטת צעדי נגד, ובהקדם, אינה דבר מובן מאליו.

מאז המחצית השנייה של 2013 נוצר דיאלוג רצוף בין ארצות־הברית לאיראן בסוגיית הגרעין. אמנם בעבר היו כבר מגעים ושיתופי פעולה מוגבלים בין השתיים, כמו בפרשת 'איראנגייט' ולקראת המהלך הצבאי האמריקאי באפגניסטן בסוף 2001. אך אלה היו פרשיות בעלות משמעות מצומצמת וקצרת־ימים, שלא הותירו חותם ממשי על יחסי שתי המדינות. הפעם הדיאלוג הוא אינטנסיבי ופומבי ומתנהל ברמה של שרי החוץ, כאשר נשיאי שתי המדינות מנסים להעלות את רמתו

יתר על כן, הזעזועים בעולם הערבי בשנים האחרונות יצרו אינטרסים משותפים לשתי המדינות. שתיהן מבקשות לייצב את המצב בעיראק ובסוריה, ובעיקר לבלום ולחסל את האיום שמקרין ארגון 'המדינה האסלאמית' — דאע"ש — על מדינות רבות ועל היציבות באזור. הקושי להתמודד עם אי־יציבות זו הניע את הממשל האמריקאי להכיר בתפקידה החשוב של איראן בעיראק ובסוריה, ובאפשרות שיהיה לה חלק בייצוב האזור.

עם זאת, אפשרות שיתוף הפעולה בין הממשל האמריקאי למשטר האיראני נראית מוגבלת, גם אם יושג ההסכם, משתי סיבות. האחת היא המאבק הפנימי באיראן. המשא־ומתן בסוגיית הגרעין מלווה מתחילתו בחילוקי דעות קשים בצמרת האיראנית.

המחנה הרדיקלי, הרואה בארצות־הברית את האויב העיקרי לעצמו ולאיראן, יפעל כדי למנוע דיאלוג משמעותי עימה, מתוך אמונה שדיאלוג כזה יערער את יסודותיה של המהפכה האסלאמית באיראן.

הסיבה השנייה לקושי לפתח קשר נרחב בין איראן לארצות־הברית היא האינטרסים המנוגדים שלהן. אמנם יש להן כיום אינטרסים משותפים הנוגעים לייצוב המצב בעיראק, בסוריה ובאפגניסטן, אך מאחוריהם מצויים אינטרסים מנוגדים חשובים עוד יותר. הממשל האמריקאי מבקש להביא לסילוקו של משטר אסד בסוריה, ולסייע לבניית משטר מתון בעיראק שיוביל לפיוס לאומי תוך התחשבות באינטרסים של הסונים, ויהיה קשור לארצות־הברית ולמערב. יעדיו של המשטר האיראני שונים ואף מנוגדים: הוא פועל לביסוס משטר אסד ולייצובו, וחותר לבנות את המשטר בעיראק כך שיהיה קשור לאיראן ומנותק מארצות־הברית, ואשר תובטח בו העליונות השיעית. מעל הכול, במסגרת חתירתו של המשטר האיראני להשגת הגמוניה אזורית, יעדו החשוב ביותר הוא להביא לסילוק המעורבות והנוכחות הצבאית האמריקאית במרחב המפרץ ובסביבתה של איראן. אם בסופו של דבר יעלה בידי הקואליציה הבינלאומית לבלום ולחסל את דאע"ש, המרוויחה העיקרית מכך תהיה איראן, משום שפגיעה בארגון תסייע לגורמים הקשורים לאיראן - משטר אסד והמיליציות השיעיות הקשורות לאיראן. ניגודים אלה יגבילו כמעט בהכרח את מרחב ההתקרבות בין ארצות־הברית לאיראן.

כבר עתה, בטרם נחתם הסכם הגרעין עם איראן, יש עדויות רבות לכך שמדינות ערביות, ובעיקר מדינות המפרץ, מודאגות מההסכם המתגבש וממשמעותו העיקרית: איראן תזכה במעמד מוכר של מדינה סף־גרעינית, מבלי שתוותר על שאיפותיה הגרעיניות. לדאגתן יש לפחות שתי סיבות: לאחר חתימת ההסכם תהיה ההתנהלות האיראנית כלפיהן אגרסיבית ומאיימת יותר; ההסכם יעניק לאיראן קדימות על פניהן בהשגת הגמוניה במרחב, כשתהיה משוחררת מלחצי הסנקציות ומהאיום בתקיפה צבאית. אמנם האיום האיראני יהיה משמעותי הרבה יותר אם וכאשר זו תהיה מדינה גרעינית, אבל גם מעמד של מדינת סף הוא סיבה לדאגה, משום שהדרך ממנו עלולה להוביל להשגת נשק גרעיני.

חשוב לא פחות, הסרת הסנקציות מעל איראן תעניק לה עוצמה כלכלית מחודשת, שתסייע לה לקדם

את מעמדה האזורי. חששות אלה עלולים להוביל מדינות באזור לשתי דרכי תגובה אפשריות. האחת,

חלק ממדינות המפרץ עלולות לסמוך פחות על תמיכתה של ארצות־הברית ולחפש דרכים להידבר עם איראן, בעיקר אם איראן תעודד מצידה הידברות עימן במגמה לקדם שיתוף פעולה אזורי. סביר להניח שרוחאני יגלה עניין בהידברות כזו, אך החשדנות העמוקה בין איראן לערב־הסעודית תגביל את קידומה.

הדרך השנייה עלולה להיות החלטה מצד מדינות כערב־הסעודית, טורקיה, או מצרים לפתח תוכנית גרעין משלהן. האפשרות של תגובה זו לתוכנית הגרעין של איראן עולה כבר שנים רבות, אולם אם ייחתם ההסכם עם איראן תהיה למדינות אלו הצדקה שקשה יהיה להתמודד עימה, משום שהן עלולות לדרוש לפתח תוכניות העשרה ולקבל אף הן מעמד של מדינות סף מוכרות, בדומה לאיראן, גם אם יידרשו להסכים להטלת הגבלות על תוכניות הגרעין שלהן.

ההשלכות על ישראל

חתימת ההסכם הסופי בסוגיית הגרעין האיראני תעמיד את ישראל במצב קשה. ישראל לא הייתה צד במשא־ומתן עם איראן, והממשל האמריקאי אף טען שלא הייתה מודעת לחלק מפרטי ההסכם הנדון במהלך השיחות. יכולתה של ישראל להשפיע על תוצאות השיחות נבעה מהאפשרות שתנקוט מהלך צבאי באיראן, אשר הדאיגה את שש המדינות המשתתפות בשיחות עם איראן, וכן מהסנקציות החמורות שהוטלו על איראן - במידה רבה עקב החשש מפעולה צבאית ישראלית.

הממשל האמריקאי ודאי לא ינקוט מהלך צבאי לפחות כל עוד ההסכם קיים, וישראל תתקשה מאוד

לתקוף באיראן - גם אם הדבר אינו בלתי־אפשרי - משום שבמקרה זה תואשם בחבלה בהסכם שהמעצמות חתומות עליו, ותיכנס לעימות קשה עם ארצות־הברית.

סביר להניח שבעקבות סיכום נוסח העקרונות יעשה הממשל האמריקאי מאמץ להרגיע את ישראל - וכן את מדינות המפרץ - מפני משמעות ההסכם, תוך הרפיית המתח שנוצר ביחסים עימה. הרגעה זו תהיה תלויה במידה רבה בהגדרה מראש של הצעדים שהממשל האמריקאי יתחייב לנקוט במקרה של הפרת ההסכם על ידי איראן, בוודאי במקרה של פריצה לנשק גרעיני. בעניין זה תוכל ישראל להסתייע גם בקשריה בקונגרס, במגמה להוביל לחקיקה שתחייב את הממשל לפעול נגד איראן הן בהטלת סנקציות חמורות עליה והן במהלך צבאי נגד אתרי הגרעין, אם יידרש, בטווח הארוך יותר. אם ההידברות בין ארצות־הברית לאיראן תתפתח, תוכל ישראל לדרוש מהממשל ללחוץ על איראן לשנות את גישתה כלפי ישראל במידה משמעותית, ובכלל זה להפסיק את התבטאויותיה בדבר השמדת ישראל ולהכיר בה. חתימת ההסכם תיצור אינטרס משותף לישראל, לערב־הסעודית ולמדינות המפרץ - למנוע מאיראן פריצה מעבר לסף הגרעיני ולשכנע את הממשל האמריקאי לנקוט את כל הצעדים האפשריים להשגת מטרה זו.

סיכום

חתימת ההסכם הסופי בסוגיית הגרעין, אם וכאשר תתקיים, תעמיד את איראן במצב חדש, לראשונה מאז התרחשות המהפכה האסלאמית. מצד אחד, ירדו מעליה לחצים כבדים. איראן נתונה לסנקציות אמריקאיות ובינלאומיות מאז המהפכה, אם כי ראשיתם לא הייתה קשורה בתוכנית הגרעין שלה, אלא במעורבותה בטרור. הסרת הסנקציות תוציא אותה מהבידוד החלקי שבו היא נתונה, תחזיר אותה למשפחת המדינות המתוקנות - וגם עניין זה חשוב לאיראן - ותאפשר לכלכלתה לשגשג מחדש. בעניין זה יש להניח כי עם תחילת הסרתן של הסנקציות, יעוטו על איראן ממשלות וחברות כלכליות רבות כדי להשתלב בשוק האיראני הגדול. יתר על כן, האפשרות של מהלך צבאי נגדה תצטמצם במידה משמעותית, גם אם לא תיעלם.

יש להניח שגם לאחר חתימת ההסכם לא תוותר איראן על שאיפתה להשגת נשק גרעיני, אלא שמימושה עשוי להידחות בעשר עד חמש־עשרה שנים. בכך תסייע לה העובדה שעצירת חלקים מתוכנית הגרעין שלה או הסגתה לאחור יהיו הפיכות, שההגבלות שיוטלו עליה יוסרו ושהיא תוכל להחזיר לעצמה את היכולות שתסכים להגבילן. אולם האפשרות הסבירה יותר היא שאיראן לא תמהר להפר את ההסכם ולעבור את הסף הגרעיני.

ממשל אובמה מחויב למנוע מאיראן השגת נשק גרעיני. הבעיה היא מידת יכולתו לעמוד במחויבות זו, אם איראן תנסה לפרוץ לעבר הנשק הגרעיני לאחר שהסנקציות עליה יוסרו ויהיה קשה להחזירן במהירות, ולאור העובדה שעד כה הוא גילה רתיעה מנקיטת מהלך צבאי נגד איראן. לכן מצטרפת לכך השאלה - האם לנוכח קשיים אלה לא יעבור ממשל אובמה, או הבא אחריו, ממדיניות של מניעת נשק גרעיני מאיראן למדיניות של הכלה, שתכוון להרתיע אותה משימוש בנשק גרעיני?