פרסומים

תקציר

המשבר העמוק במערכת הפלסטינית

הזירה הפלסטינית מצויה במשבר עמוק שהחריף במהלך 2018 בשל שורת גורמים שלובים המזינים זה את זה: מבוי מדיני סתום וחוסר יכולת לקדם את היעדים הלאומיים הפלסטיניים; שיתוק המערכת הפוליטית בשל הציפייה ליום שאחרי עבאס, נוסף על חולשתה הבסיסית; המציאות הכלכלית הבעייתית בגדה המערבית והחמורה במידה רבה יותר ברצועת עזה; הקרע הפוליטי העמוק בין הרשות הפלסטינית לבין חמאס ומשבר רצועת עזה; המשבר ביחסים בין הרשות הפלסטינית לממשל ארצות הברית.

היום שאחרי עבאס - למרות שמחמוד עבאס עדיין מכהן בשלושת התפקידים המרכזיים - ראש אש"ף, נשיא הרשות הפלסטינית וראש תנועת פת״ח - בפועל המערכת הפלסטינית נערכת ליום שאחרי לכתו. כל הכוחות הפנימיים מתארגנים לקראת עזיבתו את הבמה, בהנחה שגילו המתקדם ומצבו הרפואי יקשו עליו להישאר בתפקידו לאורך זמן. עם ירידתו הצפויה של עבאס מהבמה עולות שלוש אפשרויות:

• האחת, הנהגה קולקטיבית מקרב תנועת פתח, תוך פיצול הסמכויות שריכז בידו עבאס — יושב ראש אש"ף, נשיא הרשות הפלסטינית ויושב ראש תנועת פת״ח;
• השנייה, במסגרת תנועת פת״ח ייבחר מנהיג יחיד שירכז בידיו את מרבית מקורות הכוח של התנועה והרשות הפלסטינית;
• השלישית, פיצול המערכת תוך התחזקות מוקדי שליטה מקומיים, על בסיס מגמה הקיימת בגדה המערבית של התחזקות יסודות חמולתיים מסורתיים אזוריים, הטבועים בחברה הפלסטינית.

היחלשות הרעיון הלאומי - אכזבה ותסכול נצברים בשל הקיפאון המדיני המתמשך מכרסמים במרכזיותו של הרעיון הלאומי המאחד. סקרי דעת קהל שנערכו בשנים האחרונות בקרב הפלסטינים (על ידי סוקרים פלסטינים) מלמדים על אודות סדר עדיפות חדש, שמעמיד במרכזו נושאים כמו רווחה כלכלית וזכויות אזרח. ביטוי נוסף לכך הוא הכרסום הניכר בתמיכה בפרדיגמת שתי המדינות, בעיקר בקרב הצעירים הפלסטינים, שהיא היעד הלאומי הפלסטיני המוצהר — כפי שהתגבש מאז תהליך אוסלו והובל על ידי הזרם המרכזי של המערכת הפוליטית הפלסטינית.

הפיצול הפנים־פלסטיני - עם השתלטות חמאס על רצועת עזה בשנת 2007 והפיצול הגיאו־פוליטי בין הרצועה לבין הגדה המערבית, נראה כי חלום המערכת הפלסטינית האחודה התפרק.

המשבר ברצועת עזה - המצב ההומניטרי ברצועת עזה הולך ומחמיר עקב השפעות מתמשכות של הסגר שהטילה ישראל על האזור, ומתעכב שיקום התשתיות האזרחיות. החל מאביב 2018 ניצל חמאס התארגנות אזרחית להפגנות מחאה לאורך גדר הגבול בין הרצועה לישראל בנרטיב של ״צעדת השיבה״ "צעדת השיבה". זו הפכה לסדרת הפגנות שבועיות אלימות ולעימותים סמוך לגבול רצועת עזה שכללו חיתוך הגדר, חדירה לשטח ישראל, השלכת מטענים ורימונים לעבר עמדות צה"ל בקו הגבול, פגיעה בדחפורים ובציוד מכני לבניית המכשול התת־קרקעי לאורך הגבול ושיגור בלונים ועפיפוני תבערה שגרמו מאות שריפות בנגב. כל אלה במטרה "לפרוץ את המצור" על עזה.

בעקבות המצב המחמיר ברצועה פעלה מצרים יחד עם שליח האו"ם ניקולאי מלדנוב לקידום 'הסדרה' שתייצב את המצב לזמן ממושך.

פעילות התיווך המצרי נדרשה לאזן בין צלעות של משולש - ישראל, חמאס והרשות הפלסטינית. הצלע הראשונה - הסדר בין ישראל לחמאס, שמשמעותו פגיעה במעמד הרשות כגורם המייצג באופן בלעדי את הפלסטינים, והנצחת שלטון חמאס ברצועת עזה; הצלע השנייה - המערכה נגד "המצור" (הסגר) על הרצועה שמוביל חמאס משרתת אותו לא רק במאבק לשיפור המצב ההומניטרי ברצועה, אלא גם במאבק הפנימי נגד פת״ח והרשות הפלסטינית, בזכות יכולתו להביך את ישראל ולהפגין את יכולותיו בהובלת "מאבק עממי". זאת ועוד, אם יושג הסדר פיוס.

מבוי מדיני סתום ועתיד מעורפל

חוסר היכולת לקבל החלטות גורליות, הן בצד הפלסטיני והן בצד הישראלי, יחסום כל יוזמה להתקדמות מדינית בין המערכת הפלסטינית למדינת ישראל וליציאה מהמשבר ההומניטרי והשלטוני ברצועת עזה. הנהגות שני הצדדים - הרשות הפלסטינית וממשלת ישראל - התמקמו במרחב נוחות המכונה סטטוס קוו, שאינו מצריך קבלת החלטות קשות אלא המשך ניהול הסכסוך.

מהתבטאויות ומעשים של הממשל עולים סימנים לתפיסת הסדר חדשה הקרובה יותר לעמדות ישראל, שלפיה הפלסטינים אינם בהכרח זכאים למדינה עם ריבונות מלאה בכל הממדים ועל בסיס גבולות 67' .'שגרירת ארצות הברית באו"ם לשעבר ניקי היילי התייחסה לזכות השיבה, וגרסה כי השאיפה הפלסטינית שפליטים וצאצאיהם יורשו לחזור לבתיהם בגבולות ישראל לפני 1967 הוסרה מהשולחן.

ישראל מוטרדת במיוחד מיציבותה של המערכת הפלסטינית ביום שאחרי עבאס. זאת, מתוך הבנה שמערכת לא יציבה, כאוטית או מתפרקת תערער את היציבות היחסית בזירת הסכסוך ותביא להגברת הטרור. שחקנים אזוריים ובראשם איראן, טורקיה וארגוני הסלפייה־ג'האדייה עלולים לנצל את ההזדמנות כגורמים מאיצי אי־יציבות.

ב־2018 צוינו 25 שנים להסכם אוסלו בין ישראל לארגון לשחרור פלסטין (אש"ף). לאורך השנים שחלפו ביכרה המדיניות הישראלית משא ומתן לשלום עם אש"ף/הרשות הפלסטינית ומלחמה בטרור של חמאס — שנתפס כאויב העיקרי במחנה הפלסטיני. בשנה האחרונה חל שינוי במדיניות זו, כאשר ממשלת ישראל בחרה לבודד את הרשות הפלסטינית ולנהל משא ומתן - אמנם עקיף - עם חמאס על הסדרה/הבנות ברצועה.

במחקר התרחישים שבוצע במכון למחקרי ביטחון לאומי נמצא כי כל קשת החלופות מתכנסת, בסופו של דבר, לשני מצבי סיום עקרוניים: שתי מדינות או מדינה אחת. מצב 'שתי מדינות' כולל שני מצבים - מדינה פלסטינית עם ריבונות מלאה, או מדינה פלסטינית עם ריבונות מוגבלת המכונה "מדינה מינוס"; גם מצב 'מדינה אחת' כולל שני מצבים — מדינת כל אזרחיה עם זכויות שוות ליהודים ולערבים/הפלסטינים, שהמשמעות היא שאינה יהודית, או מדינה ללא זכויות שוות, שהמשמעות היא שאינה דמוקרטית. המשך המצב הקיים וכן תרחישי החלת החוק הישראלי בגדה המערבית וסיפוח שטחים - משמעותם בסבירות גבוהה היא גלישה למציאות של מדינה אחת.

לרעיון של מדינה אחת יש תומכים בקרב יהודים וערבים תושבי ישראל, וגם בקרב החברה הפלסטינית, בעיקר בדור הצעיר. עם זאת, תמיכה זו מתעלמת מהעובדה שבין הירדן לים מצויות שתי קבוצות לאומיות דתיות מובחנות, שאין להן כוונה ויכולת להתמזג לכלל חברה אחת מתפקדת. אין לכך תקדים היסטורי מוצלח. חמור מכך, קיימת סכנה של גלישה למצב של מדינה אחת עם רוב ערבי, שתסכן את המשך המפעל הציוני.

בכל מקרה, אין סיכוי שהחברה הישראלית תסכים לשוויון זכויות מלא לאזרחים הפלסטינים במסגרת מדינה אחת. יתר על כן, כל ניסיון לייצר מצב של שוויון יגרום חוסר יציבות עקב מאבק פלסטיני מתמיד לסגירת פערים. בתנאים אלה עלול המאבק האלים לגלוש למלחמת אזרחים באותה מדינה.

ועדיין, בעת הנוכחית ישראל מעמיקה את שליטתה הצבאית בשטחי יהודה ושומרון ומרחיבה את הבנייה בהתנחלויות - במה שנתפס על ידי הפלסטינים והקהילה הבינלאומית כקביעת עובדות בשטח באופן חד־צדדי, לשם קעקוע האפשרות להקמת מדינה פלסטינית בעתיד. לפיכך הולכות ומצטמצמות האופציות העתידיות לישראל ומתהווה מציאות סבוכה שעיקרה אי־יכולת היפרדות. מצב זה מכרסם במעמדה של ישראל בזירה הבינלאומית ובין היתר בא לידי ביטוי בהחלטה 2334 של מועצת הביטחון, שקבעה כי ההתנחלויות שבנתה ישראל בשטחים שנכבשו ב־1967 אינן חוקיות ומסכלות את פתרון שתי המדינות, ואשר התקבלה לאחר שארצות הברית בתקופת ממשל אובמה נמנעה מהטלת וטו עליה. לכך מצטרפות ההצלחות של תנועת החרם נגד ישראל (BDS ) כולל גיוס יהודים מהמחנה הליברלי בארצות הברית — שהמשך השליטה בפלסטינים סותר את ערכיהם בתחום זכויות האדם — למחאה פעילה נגד ישראל. בהקשר זה, הקרע בין ישראל לגורמים בקהילה היהודית הגדולה בתפוצות הוא מסוכן ביותר. עם כל זאת, ממשלת ישראל רואה בסכסוך הישראלי־פלסטיני זירה משנית ביחס לאיום הגלום בהתבססות האיראנית בזירה הצפונית, והיא מתמקדת בהבטחתם של מספר אינטרסים בסיסיים:

● הראשון - יציבות ושקט ביטחוני מבוססים על ניהול מערכה מתמשכת לפירוק תשתיות טרור בכל מרחבי הגדה המערבית, לצד שיתוף פעולה ביטחוני עם מנגנוני הביטחון הפלסטיניים, ומאמץ לשפר את המצב הכלכלי ואת מרקם החיים של הציבור הפלסטיני בגדה על מנת לצמצם מוטיבציה לטרור ולאלימות.

● השני - רשות פלסטינית אחראית ומשתפת פעולה - כתובת אחת שניתן לכונן מולה כללי משחק; מטפלת באוכלוסייה האזרחית; מתנגדת להתבססות חמאס ולמעורבות של גורמים מערערי יציבות כדוגמת איראן, ומחויבת לתיאום עם ישראל ולשיתוף פעולה ביטחוני עימה.

● השלישי - המשך הבידול בין הגדה לרצועה ומזעור ההשפעה השלילית של רצועת עזה וחמאס בגדה.

זו העת לפעול ישראל מצויה במצב אסטרטגי ייחודי שמקנה לה הזדמנות לבצר את עתידה. במקום מדיניות נטולת יוזמה שמשמעותה גלישה למציאות של מדינה אחת, יש לנקוט מדיניות מעצבת ופעילה, בהתבסס על היתרונות האסטרטגיים הבאים: ממשל אמריקאי אוהד - המתווה המוצע על ידי המכון יכול להשתלב בתוכנית המדינית ("עסקת המאה") של הנשיא טראמפ כאשר זו תוצג, וגם לעמוד בפני עצמו כתוכנית חלופית; מספר מדינות ערביות מובילות מוכנות כיום יותר מאשר בעבר לשתף פעולה עם ישראל ולסייע לתהליך שיכשיר את התנאים לביסוס מדינה פלסטינית עצמאית ומתפקדת; הסכסוך הישראלי־פלסטיני איבד ממרכזיותו בפוליטיקה של המזרח התיכון ושל המערכת הבינלאומית - התפתחות המחלישה את כוח הווטו הפלסטיני ואת התביעה הפלסטינית החד־צדדית של 'הכול או לא כלום': כל השטחים שנכבשו ב־'67 (או שווה ערך), בירה פלסטינית בירושלים, הכרה ב'זכות השיבה' של הפליטים הפלסטינים ויישומה באופן חלקי. רוב הציבור בישראל תומך כאמור בהיפרדות מהפלסטינים, ועדיין סבור שהאפשרות של שתי מדינות לשני עמים עדיפה על פני החלופות האחרות; הקהילה הבינלאומית דוגלת עדיין בפתרון שתי המדינות והיא צפויה להירתם ולסייע, אם ישראל תחזור ותציג את מהלכיה כמקדמים אפשרות זו.

לנוכח החסמים העומדים כיום בפני ישראל למימוש הסדר כולל עם הפלסטינים בהתאם לפרמטרים החיוניים לה, המתווה המדיני־ביטחוני שגובש במכון למחקרי ביטחון לאומי כולל צעדים התואמים את האינטרסים של ישראל והוא מקדם מבחר אופציות לעתיד - גם בהיעדר פרטנר פלסטיני להסדר קבע - כדי להתקדם להיפרדות ולבסס יציבות אסטרטגית לאורך זמן. משם תוכל ישראל לפסוע לפי ראות עיניה ובאופן מדורג ומבוקר לחלופות מדיניות נוספות. המתווה המוצע ינוהל בשאיפה להגיע על פיו להסכמות פנימיות בציבור הישראלי, להבנות עם הקהילה הבינלאומית, עם מדינות ערב הפרגמטיות ועם הפלסטינים עצמם, והוא משקף את נחישותה של ישראל לעצב בעצמה את עתידה. המתווה אינו מציע פתרון מדיני מוחלט אלא דרך ליצירת מציאות אסטרטגית משופרת לישראל, שתאפשר לה לשמר את מרב האפשרויות בידיה.

עקרונות המתווה

מודולריות וגמישות רבה - הוא מאפשר לישראל לבחור כל העת בין מסלולי פעולה חלופיים בהתאם לתנאים המשתנים בסביבתה האסטרטגית, כדי לבצר את ייעודה כמדינה יהודית, דמוקרטית, בטוחה ומוסרית.

חיזוק רכיבי הביטחון - שמירה על חופש פעולה מבצעי בכל שטחי יהודה ושומרון מקו הירדן מערבה, תוך הפחתת החיכוך עם האוכלוסייה הפלסטינית.

שיתוף פעולה עם מנגנוני הביטחון של הרשות הפלסטינית על בסיס העיקרון: ככל שפעילותם תגבר, כך יפחית צה"ל את פעילותו המבצעית בשטח הפלסטיני.

עיגון והצגת האינטרסים המדיניים, הביטחוניים והטריטוריאליים של ישראל ביהודה ושומרון לקראת הסדרים עתידיים, וכן שיפור מצבה האסטרטגי של ישראל בהיעדר התקדמות מדינית, דרך הבהרת כוונותיה לקידום עתידי של היפרדות מדינית וטריטוריאלית מהפלסטינים ויצירת התנאים בשטח למציאות של שתי מדינות לשני עמים.

ארגון מחדש של השטח ביהודה ושומרון:

ראשית, ישראל תעביר לרשות הפלסטינית סמכויות ביטחוניות בשטח B ,בדומה לאלה שבידיה כיום בשטח A, ותאפשר רציפות בשטח הפלסטיני כך שייווצר מרחב פלסטיני אחיד B+A. זו תהיה התשתית למדינה הפלסטינית העתידית, ואולי מרחב זה יהפוך למדינה פלסטינית בגבולות זמניים. שטח זה משתרע על קרוב ל־40 אחוזים משטחי יהודה ושומרון, ומתגוררים בו יותר מ־95 אחוזים מהאוכלוסייה הפלסטינית. שנית, ישראל תקצה עד 25 אחוזים משטחי יהודה ושומרון מתוך שטח C לפיתוח תשתיות ופרויקטים כלכליים לעידוד הכלכלה הפלסטינית, ולהעברת שטחים מיושבים בפלסטינים שחרגו מגבולות אזור B לאזור C - לשליטה פלסטינית. יוקדש מאמץ משולב עם הקהילה הבינלאומית להקמת מפעלי תעשייה ואנרגיה ירוקה, מיזמי תיירות והיי־טק, בנייה למגורים וכדומה. בשלב הראשון ישראל לא תעביר סמכויות ביטחוניות ותכנוניות לפלסטינים באזורי הפיתוח הללו, אך אלה יהיו "על המדף" ויועברו בהדרגה לרשות הפלסטינית על בסיס תפקוד אפקטיבי ושיתוף פעולה. שלישית, במרחב הפלסטיני תהיה רציפות טריטוריאלית ותוקם מערכת תחבורה רציפה מצפון הגדה עד לדרומה, כך שיופחת החיכוך היום־יומי בין צה"ל, המתיישבים היהודים והאוכלוסייה הפלסטינית, ויוסרו חסמים מהפיתוח הכלכלי הפלסטיני. לבסוף, ישראל תפעל להשלים את גדר הביטחון, שתסמן גם את תוואי ההיפרדות ואת האינטרסים הטריטוריאליים שלה לעתיד. נוסף על כך, עד 20 אחוזים משטחי יהודה ושומרון יסומנו כמרחב ביטחוני מיוחד בשליטה ביטחונית מוחלטת של ישראל, אשר יכלול את בקעת הירדן עד ציר אלון, צירים ואתרים אסטרטגיים.

אימוץ מדיניות בנייה דיפרנציאלית ביהודה ושומרון - תימשך הבנייה בגושי ההתיישבות, שבנוגע להישארותם בתחומי ישראל קיימת הסכמה ציבורית רחבה, ולעומת זאת תוקפא הבנייה בהתנחלויות מבודדות, שמצויות בעומק השטח, ותבוטל תמיכת הממשלה בהרחבתן ובהתיישבות בהן. הסוגיה של פינוי יישובים תעלה רק בהקשר של הסדר כולל עם הפלסטינים.

חיזוק התשתית, המשילות והכלכלה של הרשות הפלסטינית - ייעשו פעולות הדרגתיות בסיוע בינלאומי לשיפור תפקודה ולהרחבת סמכויותיה של הרשות. בין היתר יוקצו שטחים באזור C לפיתוח כלכלי ותשתיתי ולבניית בסיס למדינה פלסטינית שתוכל להיות בעתיד מתפקדת ועצמאית.

חיזוק הלגיטימציה ומעמדה הבינלאומי והאזורי של ישראל באמצעות הוכחת רצינות כוונותיה בהתקדמות למציאות של שתי מדינות, וקידום שיתוף פעולה אזורי בהיבט הביטחוני, המדיני והכלכלי־תשתיתי.

בסופו של דבר, במזרח התיכון ובפרט בסביבה הקרובה של ישראל, התנאים לעולם אינם ולא יהיו מושלמים. תמהיל של סכסוכים ומטעני עבר והווה מכשיל כל ניסיון לשנות מציאות בן־רגע, ונדרשים סבלנות ואורך רוח. בכל זאת, באופן יחסי, ישראל אינה יכולה לקוות למצע טוב יותר שעל בסיסו תקדם מדיניות פרו־אקטיבית לשינוי המצב האסטרטגי בזירה הישראלית־פלסטינית. עכשיו הזמן. בפני ישראל ניצבת הזדמנות ייחודית להקל מעליה את העול הכרוך בשליטה באוכלוסייה הפלסטינית בגדה המערבית ולעצב תנאים ליצירת מציאות של שתי מדינות לשני עמים בזירת הסכסוך — תוך צמצום הסיכון להסלמה ביטחונית. המהלך ייעשה באמצעות סיוע לחיזוק הכלכלה, התשתיות והביטחון בשטחי הרשות הפלסטינית. יוזמה ישראלית ומחויבות לפתרון של שתי מדינות יאפשרו לגייס תמיכה בינלאומית ואזורית בצעדים שתנקוט ישראל לקראת השגת הסדר, ובמקביל יאפשרו לה חופש הפעולה למהלכי היפרדות עצמאיים, אם המגעים עם הרשות הפלסטינית לא יישאו פרי.