פרסומים

בהשתתפות: חגי ברעם, פרי נובוטני, יצחק (יצ'קו) שד"ר, חיים קניג, עודד רז, צביקה קנפר, שלמה הרנוי, שלמה אהרונישקי

בעיות היסוד בישראל

אלה הן הבעיות העיקריות שאותרו:

גופי אבטחה שאינם מונחים — בישראל יש גופים ומוסדות רבים הנוקטים פעולות אבטחה שונות (או נמנעים מלנקוט פעולות כאלה) ופועלים ללא כל הנחיה או הכוונה כלשהן. לעיתים מועסקים בגופים אלה מאבטחים שהוכשרו במשטרה ומקבלים ממנה הנחיות, אך הם אינם מכירים את הנחיותיה העדכניות.

זליגת תפקידים וסמכויות באבטחה — את החלל שנותר בשל היעדר אסדרה בתחום האבטחה ניצלו בעלי נכסים ובעלי עניין, וכך התרחשה "זליגה" של תפקידי אבטחה ושל סמכויות אבטחה מגופים ממלכתיים לעבר גופים אזרחיים.

בעיות בחקיקה — לעיתים לא ברור מה קובע החוק באשר ליעדי האבטחה. כך למשל, לא תמיד ברור אם החוק מתיר שפעולות האבטחה ישמשו גם לשמירה על הסדר הציבורי ולא רק כדי למנוע אירועי טרור. כמו כן נראה שהסמכויות שניתנו מכוח החוק אינן תואמות את מטרותיו בכל מצב ומצב. נוסף על כך, הסמכויות שהוענקו לעוסקים באבטחה אינן פשוטות להבנה וליישום, ולעיתים הן אינן כוללות — ככל הנראה במכוּון — את האפשרות לתת מענה לאירועים מסוימים. משום כך נאלץ מערך האבטחה להשתמש בסמכויות אזרחיות באופן שמוביל למורכבות משפטית. ניגודי עניינים ולחצים של בעלי עניין בתחום האבטחה בד בבד עם הפרטה של חלק גדול מהפעילות ללא בקרה מתאימה — גורמים אלה מובילים לפגיעה ברמת האבטחה שהאזרחים מקבלים. ראוי להזכיר בהקשר זה כי אבטחת מוסדות החינוך וגם אבטחת התחבורה הציבורית הוטלו תחילה על יחידות ייעודיות של המשטרה בטרם הועברו לידי חברות אבטחה אזרחיות.

האזרח החמוש: נטל או נכס? מדובר בסוגיה שמעולם לא הוכרעה בישראל, והגישה כלפיה משתנה בהתאם לרוח התקופה. בעת גלי פיגועים רואים באזרח החמוש נכס; לאחר מקרי רצח רואים בו נטל. ארגוני זכויות האדם חוזרים ודורשים להפחית את כמויות הנשק שבידי האזרחים, ומקבלי ההחלטות אינם עקביים בהחלטותיהם בנושא זה ובקביעת הקריטריונים למתן רישיונות לנשק.

תגובתיות והיעדר פעולה יזומה — גופי האבטחה בישראל עוסקים בעיקר ברדיפה אחרי האירועים ובסגירת פרצות בדרכים שאינן מיטביות ומקצועיות. בשל היעדרה של גישה תכנונית ארוכת טווח, איומים רבים המופיעים על פני השטח אינם זוכים להתייחסות רצינית, לעיתים גם לא בדיעבד.

היעדר זיקה מספקת בין תפיסת האבטחה לתפיסת הביטחון הלאומי — אף שאין לישראל תפיסת ביטחון שאושרה באופן פורמלי, מדובר בסוגיה שנדונה רבות, ונראה כי הממשלה נוהגת על פי תפיסה מקובלת גם אם לא באופן רשמי. לעומת זאת, תפיסת האבטחה מעולם לא נדונה ברמה הלאומית. במהלך השנים הביאו אירועי טרור להידרדרות ביטחונית, ולפיכך היעדרה של תפיסת אבטחה עלול להוביל להידרדרות למלחמה בעקבות אירועי אבטחה. הסיבה לכך ברורה: מההיסטוריה של ישראל אנחנו יודעים שיש קשר ישיר בין עוצמת הנזק והיקפו בעת פיגוע לבין התגובה שבאה בעקבותיו. פיגוע שסוכל או שמספר הנפגעים בו קטן אינו מוביל לתגובה או שהוא גורר תגובה מינורית בלבד. פיגוע "מוצלח", שמספר הנפגעים בו גדול, עלול להוביל לתגובה נרחבת ולהסלמה.

בעיות יסוד אלה אינן ניתנות לפתרון במבנה הרגולטורי הנוכחי. לכן יש לפתח תפיסת אבטחה ולהטמיע אותה לאורך זמן, הן בשל הזמן הרב הנדרש ליישום החלטה על שינוי רב־משמעות בהיקף כוח האדם ובהכשרות הנדרשות והן בשל הצורך להצטייד בטכנולוגיה חדישה ולהטמיע את השימוש בה. ישראל סובלת ממצוקה מתמדת של מחסור בכוח אדם מיומן לצורכי אבטחה. רק ראייה רחבה וכוללת של הצרכים ושל המענים האפשריים תיצור איזון בין הדרישה לבין היכולת למלא אותה ותאפשר להקצות משאבים כדי לעודד עבודה באבטחה.

הקמתה של רשות אבטחה לאומית

במזכר מוצגת הצעה להקים רשות לאומית עצמאית לאבטחה, שתהיה כפופה לשר ממונה ושתוכל להביא בחשבון את מכלול הצרכים, את כלל העוסקים בתחום ואת האיזון הנדרש במשטר דמוקרטי. רשות לאומית זאת תהיה גוף מטה שיקבע את התקנים ואת הקריטריונים בתחום המבצעי, המודיעיני, התורתי, ההדרכתי והטכנולוגי וכן בכל הנוגע למשאב האנושי, והיא תשמש כתובת לכל העוסקים באבטחה באשר הם. רשות האבטחה לא תחליף את גופי הביצוע הקיימים, אם כי ייתכן שכמה מהם ייאלצו לשנות את דרכי עבודתם עקב כינונה. זאת, מכיוון שההנחיה הראשית תהיה בסמכות הרשות המוצעת, ועל הגופים הקיימים תוטל האחריות לתרגם את הנחיותיה להוראות ביצוע לכפופים להם ולפקח על הביצוע. נוסף על כך יידרשו הגופים הקיימים להעביר לרשות מודיעין שברשותם.

ייעודה של הרשות יהיה לפתח (ובהמשך לעדכן) תפיסת אבטחה לאומית ולפעול ליישומה בפועל, להמליץ לממשלה על מדיניות האבטחה בישראל ולהנחות את גופי הרגולציה ואת גופי הביצוע השונים בהתאם למדיניות זו. התפקידים העיקריים של הרשות, המפורטים להלן, ייגזרו מייעודה:

א. לפתח תפיסה לאומית לאבטחה בישראל וליישמה בפועל.

ב. להיות הגורם המנחה המרכזי של הרגולטורים בתחום האבטחה (המשטרה, צה"ל, המלמ"ב, השב"כ).

ג. להנחות את הגופים האזרחיים שאינם כפופים לרגולטורים אלה.

ד. לייעץ לגופים הנוספים שיש להם נגיעה לתחום הרגולציה באבטחה, ובהם הרשות להגנת הפרטיות, משרד הכלכלה ואגף הפיקוח על היצוא הביטחוני (אפ"י), ולהנחות אותם בכל הנושאים המשפיעים על תחום האבטחה.

ה. לגבש את איום הייחוס ולקבוע סדרי עדיפויות במתן המענה.

ו. לפקח על יישום התפיסה.

אשר לארגון הרשות ובעלי התפקידים שבה, מוצע שהיא תיבנה במבנה מטריציוני, ולצד בעלי תפקידים נושאיים תכלול גם רפרנטים לגופים ולמוסדות שמונחים כיום וגם לגופים ולמוסדות שאינם מונחים כיום. האחריות שנמצאת היום בידי גופי ההנחיה (המשטרה, צה"ל, השב"כ והמלמ"ב) תישאר בידיהם, אך הם יהיו כפופים לעקרונות שתכתיב הרשות בכל הנוגע לתפיסת האבטחה, לכוח האדם ולהכשרות הנדרשות.

הוגדרו תחומים אחדים שעל הרשות יהיה לפתחם, ובהם:

א. פיתוחה של תפיסת אבטחה לאומית. מתפיסה זאת צריך יהיה לגזור תורת אבטחה, דהיינו לקבוע את השיטות ואת האמצעים ליישומה של תפיסת האבטחה הלאומית.

ב. הכשרת כוח אדם מקצועי מתאים, שהוא המרכיב הקריטי ביכולת לממש את תפיסת האבטחה הלאומית ואת תורת האבטחה הלאומית. כדי שתוכל להכשיר כוח אדם מקצועי, על רשות האבטחה הלאומית לאפיין את מקצועות האבטחה הנדרשים, לאפיין את תנאי הסף לקבלה להכשרה ולעבודה, לפתח תהליכי הכשרה מתאימים לבעלי התפקידים ולהקים מנגנון בקרה שיוודא את עמידתם של בעלי התפקידים בדרישות הרשות.

ג. אפיון של אמצעי הלחימה ושל האמצעים הטכנולוגיים המתאימים ביותר לגורמי הביצוע הרלוונטיים ומתן סיוע לרכישתם של אמצעים אלה. נוסף על כך יהיה על הרשות לזהות פערים טכנולוגיים ולאפיין את הצורך המבצעי העתידי, כדי להביא לפיתוח ולרכישה של אמצעי לחימה הנדרשים להתמודדות עם איומים עתידיים וכדי לתכנן תקציב אבטחה לטווח הארוך.

ד. תיקוף והטמעה של תפיסת האבטחה הלאומית ושל תורת האבטחה באמצעות תוכנית תרגילים ואימונים מקיפה שתשולב בשגרת התרגילים הלאומיים של המדינה ובאמצעות תרגילים ייעודיים שהרשות תיזום ותוציא לפועל.

ה. ולבסוף, עבודה מול הרשות המחוקקת והרשות השופטת בענייני חקיקה הנוגעת לתחום האבטחה ולפרשנות החוק בבית המשפט.

המצב הקיים בישראל מחייב להקים רשות אבטחה. לשם כך נדרשים כמה צעדים מקדימים, והראשון שבהם הוא אישור עקרונות מסמך זה על ידי ממשלת ישראל, כדי שתתקבל החלטה להקים בישראל רשות אבטחה לאומית. לאחר אישור הקמת הרשות יהיה צורך לבחון את התוכנית המוצגת במזכר זה בעבודת עומק נרחבת. כמקובל בישראל, יהיה קשה להקים גוף חדש ועוצמתי ללא שיתוף פעולה של כל גורמי הביטחון והביצוע. לכן מוצע שכל גופי ההנחיה בתחום האבטחה ישתתפו בגיבוש סופי ומדויק של הדרישות מהרשות ובהגדרה של מבנה הרשות בהתאם לכך.

=======================================================================================

תוכן העניינים

תקציר

בעיות היסוד בישראל

הקמתה של רשות אבטחה לאומית

מבוא

מהי אבטחה

מטרת המזכר

מבנה המזכר

תמונת המצב במדינות אחרות

ארצות הברית

האיחוד האירופי

בריטניה

הגופים המופקדים על ביטחון המולדת

גרמניה

הגופים המופקדים על ביטחון המולדת

רגולציה לאבטחה פרטית בגרמניה

המשמעויות העולות מהסקירה

טבלה: השוואה בין המדינות שנסקרו בסוגיות אחדות בתחום האבטחה

תמונת המצב בישראל

רקע

ההיבט המשפטי

נשק חם באבטחה

הוראות פתיחה באש

רגולציה נוספת על אבטחה ועל אמצעי אבטחה

סיכום

בעיות היסוד במצב הקיים

גופי אבטחה שאינם מונחים

זליגת תפקידים וסמכויות באבטחה

בעיות בחקיקת האבטחה בישראל

ניגודי עניינים ולחצים של בעלי עניין

תגובתיות והיעדר פעולה יזומה

היעדר התייחסות לזיקה שבין האבטחה לביטחון הלאומי

ריבוי גופים מנחים

מדיניות הענקת רישיונות לנשר לאזרחים ותפיסת "האזרח החמוש"

תפקיד ממוני הביטחון בישראל

האבטחה האזרחית מול פעילות חבלנית עוינת

סיכום: המשמעות של היעדר תפיסת אבטחה לאומית

המענה המוצע: הקמתה של רשות אבטחה לאומית

הקמת רשום אבטחה לאומית

ייעודה של רשות האבטחה הלאומית

התפקידים העיקריים של רשות האבטחה הלאומית

תחומי האחריות

רכיבי בניין הכוח בהקמת הרשות

א. פיתוחן של תפיסת אבטחה לאומית ושל תורת אבטחה לאומית

ב. כוח אדם

ג. אמצעים וטכנולוגיה

ד. היבטים ארגוניים

ה. הטמעת התפיסה, אימונים ותרגילים

סיכום

נספחים

נספח 1: מילון מונחים

נספח 2: החלטת ממשלה 231

נספח 3: החלטת ממשלה 411

הערות