פרסומים

תקציר מנהלים

במסמך זה מוצגים תוצרי מחקר שבוצע במכון למחקרי ביטחון לאומי במטרה לבחון את האיומים והאתגרים הביטחוניים והאסטרטגיים הניצבים בפני ישראל, בהתייחס לשורה של תרחישים אפשריים בזירת הסכסוך הישראלית־הפלסטינית. המחקר התמקד בהצגת מאפייני המענה הישראלי האפשרי לאתגרים ולאיומים הגלומים בכל תרחיש, תוך התחשבות במגבלות המענה ובמשמעויות.

המחקר נוהל על ידי צוות חוקרים בכירים של המכון, שנעזר במומחים חיצוניים לצורך בקרת הממצאים. בנוסף הוצגו חלק מממצאי המחקר ומהתובנות שעלו במהלך הדיונים והכתיבה בפני נושאי תפקידים ישראלים ופלסטינים, המעורבים בעשייה הביטחונית־מדינית, ובפני גורמים ישראלים ופלסטינים לא־רשמיים, שהיו מעורבים בתהליך המדיני בעבר ובקיאים בו גם כיום. כל זאת כדי לקבל משוב ולתקף את תהליכי העבודה והסקת המסקנות.

הפרויקט התמקד בזיהוי האיומים הביטחוניים והמענים, בניתוחם ובהצגת המשמעויות, בשישה תרחישים שונים בזירה הפלסטינית. אפשרות קידומם של תהליכים או הסדרים מדיניים לא נבחנה, אלא נותחו התרחישים בלבד, כשהיתכנותם, יציבותם והשלכותיהם נבחנו ביחס למצבי יסוד שונים בזירה הפלסטינית, בזירה האזורית ובזירה הבינלאומית.

צוות המחקר היה ער לדינמיקה שבין כול אחד מששת התרחישים ומצבי היסוד וכן לזיקות ההדדיות המורכבות ביניהם, וכך גם לגבי היתכנותם של התרחישים ולגבי מצבי יסוד אפשריים נוספים. לא ניתן היה להקיף את כולם ולנתח כל התפתחות אפשרית. עם זאת, התרחישים שנבחנו משקפים מנעד רחב ביותר של אפשרויות, בלי להטיל עומס יתר על הקורא ועל מקבלי ההחלטות. המחקר מתקף חלק מתובנות שהובאו בחשבון טרם המחקר, מחליש או מפריך תובנות אחרות ומסייע בפיתוח תובנות חדשות, העשויות להיות בעלות ערך לקבלת החלטות ביחס לעתיד.

מצבי היסוד של הרשות הפלסטינית, שלאורם נבחנו התרחישים — רשות מתפקדת ומשתפת פעולה עם ישראל, רשות עוינת כלפי ישראל, רשות כושלת ולא מתפקדת — עשויים להתפתח מתוך תהליכים פנימיים בזירה הפלסטינית, בתגובה למערכת היחסים שבינה לבין ישראל, כמו גם בהשפעת תהליכים אזוריים. בתנאים מסוימים ייתכן מצב יסוד נוסף, שבמסגרתו תהיה רצועת עזה ישות עצמאית, נפרדת מהגדה המערבית ומהרשות הפלסטינית. מצב יסוד זה לא נכלל בניתוחי הרגישות של התרחישים. בכל הנוגע לעזה המכון פרסם בינואר 2018 ספר העוסק באתגר המשבר ברצועה והדרכים להתמודד איתו (משבר רצועת עזה — מענה לאתגר, עורכים: ענת קורץ, אודי דקל,
בנדטה ברטי, המכון למחקרי ביטחון לאומי, תל אביב, 2018).

תרחיש שתי מדינות לשני עמים — מותנה בסיוע של מדינות ערב הפרגמטיות לרשות הפלסטינית לתפקד באפקטיביות, והיכולת של ישראל להשתלב במרחב המזרח התיכון תוך שילובן של מצרים, ירדן ואולי מדינות ערביות נוספות בהסדרי הביטחון, וכן בחיזוק שיתוף הפעולה עם הישות (רשות או מדינה) הפלסטינית והקפדה על מימוש התחייבויותיה הביטחוניות. ניתן ליישם מציאות שתי מדינות תחילה בגדה המערבית, כאשר היישום בעזה יותנה בשינוי התנאים והשליטה שם.

צעדי היפרדות מתואמים או עצמאיים — יאפשרו שמירה על אינטרסים חיוניים של ישראל במציאות של מבוי סתום בתהליך המדיני וכן ישללו את אפשרות הווטו של הפלסטינים על עצם קיומו או המשכו של התהליך המדיני ואת האפשרות להתדרדרות למצב של מדינה אחת, שתפגע באינטרסים ישראלים חיוניים. צעדי היפרדות ישראליים יאפשרו חזרה למשא ומתן לפתרון שתי מדינות, אך מאידך גיסא, יש בהם סיכונים, כי הם עשויים לפגוע במעמדה של הרשות הפלסטינית, משום שהיא עשויה לפרש אותם כמיועדים להמשך הכיבוש בדרכים אחרות. תרחיש זה יוכל לשמש כשלב מעבר לקראת הסדר לפתרון שתי מדינות וכך יש למסגרו, תוך הדגשת העקרונות להסדר קבע. סיכויי הצלחת התרחיש יגברו אם הרשות הפלסטינית תהיה יציבה ומתפקדת. במצב זה, חשוב לשמר את הבידול בין רצועת עזה לגדה המערבית כדי לא לחזק את חמאס ולאפשר לו להשתלט על הגדה המערבית, אלא במקרה של פיוס אמת בין הצדדים, שיוביל לחזרת הרשות הפלסטינית לשליטה מלאה ברצועת עזה ולפירוק המנגנון הצבאי של החמאס או הכפפתו/הכללתו במנגנוני הביטחון של הרשות, תחת אחריותה המלאה.

תרחיש סיפוח בהיקף רחב — בסבירות גבוהה מאד יגרום לרשות פלסטינית עוינת או מתפרקת מרצון, לדומיננטיות גוברת של חמאס ואף לחיזוק גורמי הסלפיה־ג'האדיה בזירה הפלסטינית, וכן יהווה סיכון לשלטון גורמים מתונים יחסית כמו פת"ח בזירה הפלסטינית. תרחיש סיפוח, בפרט ככל שיהיה נרחב יותר, משמעותו תהיה גלישה הדרגתית למציאות של מדינה אחת וסיכול האפשרות לממש את רעיון שתי המדינות
לשני עמים.

בסיכומו של דבר, כל התרחישים מתכנסים לשני מצבי סיום אפשריים — שתי מדינות (ריבונות פלסטינית מלאה, או ריבונות פלסטינית מוגבלת), או מדינה אחת (עם שוויון זכויות לכל אזרחיה, או ללא שוויון זכויות). המשך המצב הקיים, וכן תרחישי הסיפוח, משמעותם סבירות גבוהה לגלישה למציאות של מדינה אחת — בלי הצהרת כוונות וללא בירור המשמעויות.

בכל התרחישים, להוציא שני התרחישים של מדינה אחת, יהיה לישראל אינטרס חיוני בקיומה של רשות פלסטינית אחראית, יציבה ומתפקדת באפקטיביות, שעמה מתקיים שיתוף פעולה ביטחוני, המבוסס על אינטרסים חופפים נגד הטרור ונגד חמאס. התחזקות המאפיינים המדינתיים של הרשות הפלסטינית נחשבת גורם מרסן בהקשר זה.

חשיבות רבה מיוחסת להסכמים בין ישראל למצרים ולירדן, לתמיכתן במתווה הסדרי (גם אם לא הסכם קבע בשלב ראשון), ובמקרה ירדן — גם ליציבות הממלכה. למדינות המזרח התיכון, הפרגמטיות שביניהן, חשיבות ותרומה אפשרית לבידוד הזירה הישראלית־פלסטינית מהשפעות שליליות ולסיוע בבניית ישות פלסטינית מתפקדת. מהלכים הסדריים בין ישראל לפלסטינים, לא בהכרח הסדר קבע, עשויים להרחיב את היחסים בין ישראל לבין מדינות ערביות נוספות מהמחנה הסוני הפרגמטי.
להלן שבע התובנות העיקריות בתחום הביטחוני שנגזרות מהמחקר המוצג במזכר זה:

א. רוב סוגי האיומים לביטחונה של ישראל קיימים בכל התרחישים, בעוצמות ובתמהילים שונים.
ב. ישראל נדרשת לבנות מגוון יכולות המספקות מענה לתרחישים השונים ולשמר את כשירותן. עם זאת, הפעלת היכולות צריכה להיעשות בתמהיל, בעוצמות ובהיקפים שונים, בכפוף לתרחישים ולמצבי היסוד, לדינמיקה שלהם ולמאפיינים של יחסי הגומלין ביניהם.
ג. אין סיכוי ממשי לשיפור וליציבות במציאות הביטחונית כאשר מצב נכפה על אחד הצדדים, שכן יציבות או שיפור אינם אפשריים בלי התחשבות באינטרסים של הצד השני. לפיכך, לא יהיה די בחתירה למצב סיום מבוקש, אלא חשוב ביותר לסלול את הדרך לשם, שתהא לפחות מקובלת (גם אם בשתיקה בלבד), אם לא מוסכמת על שני הצדדים.
ד. עזיבתו של הנשיא הפלסטיני מחמוד עבאס את הזירה הפוליטית הפלסטינית והחלפתו במנהיג שלא יאמץ את ההתנגדות העקבית של עבאס לשימוש בטרור, ולחילופין, היעדר מנהיגות מוסכמת והתדרדרות למאבקי שליטה, עלולים להוביל את הרשות הפלסטינית לקריסה. כתוצאה מכך תיתכן העצמה ניכרת של האיומים הביטחוניים שבפני ישראל וכן יעלה הסיכוי למענה צבאי ישראלי רחב היקף, עד כדי השתלטות מחודשת על הגדה המערבית.
ה. יש חילופיות  (trade off) בין רמת התפקוד של הישות הפלסטינית וגישתה כלפי ישראל (עוינת־התקפית או חיובית־הסכמית) לבין דרגת החופש המבצעי של ישראל בשטחי הישות הפלסטינית לצורך סיכול איומים ביטחוניים.
ו. חשוב לראות בקיומו של מצב שלום כרכיב בתפיסת הביטחון ובהבטחתו, גם אם לא ניתן לכמת את תרומתו הישירה בהקשר זה.
ז. רצועת עזה היא בעיה ללא פתרון מושלם, ולכן האזור, ובפרט שליטת חמאס או גורמים קיצונים אחרים בו, נחשבים כספוילר פוטנציאלי לכל מהלך לקראת ייצוב הזירה והתקדמות להסדר. לשם שיכוך המגמות השליליות ברצועה, נדרש לקדם מאמץ אזורי ובינלאומי לשיפור המצב האזרחי והתשתיתי, (מאמץ המכונה שיקום רצועת עזה).

===================================

תוכן העניינים

מבוא 11

פרק א': תהליך המחקר ומתודולוגיה 13

פרק ב': תרחישים, האתגר האסטרטגי ומאפייני המענה הישראלי 21

1. המשך המצב המדיני־טריטוריאלי הקיים (ניהול סכסוך) 22

2. שתי מדינות בהסדר 30

3. צעדי היפרדות מדיניים וטריטוריאליים בהסדרי מעבר או עצמאיים 36

4. סיפוח — החלת החוק הישראלי בכל אזור 51 C

5. מדינה אחת ללא שוויון זכויות לפלסטינים 57

6. מדינה אחת עם זכויות מלאות לפלסטינים 60

פרק ג': האיומים הביטחוניים והמענה — מיפוי השוואתי 63

סיכום: תובנות מרכזיות 69