פרסומים

במסגרת ההיערכות לוועידת המעקב של האמנה למניעת תפוצה גרעינית, ה-NPT (RevCon) שתתקיים ב- 2020, וכחלק מהמאמץ למצוא מענה למומנטום שנוצר בשנתיים האחרונות סביב האמנה לאיסור נשק גרעיני ((Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, אמנה הממתינה עדיין ל-50 אישרורים על מנת להיכנס לתוקף), הציג לאחרונה הממשל האמריקאי יוזמה חדשה בנושא פירוק נשק גרעיני, בכותרת: "יצירת סביבה להתפרקות מגרעין" (Creating an Environment for Nuclear Disarmament - CEND). הרעיון הוא לערוך סדרה של כנסים/מפגשים, שבמסגרתם יחל דיאלוג בין המדינות במטרה לבחון כיצד הן רואות את הסביבה הביטחונית שלהן ואת הקשר בינה לבין הרתעה גרעינית ופירוק הגרעין - כל זאת במאמץ לייצר סביבה ביטחונית שתעודד התפרקות מנשק גרעיני.

תמצית היוזמה החדשה באה לידי ביטוי בדברי כריסטופר פורד, עוזר מזכיר המדינה האמריקאי לענייני ביטחון בינלאומי ומניעת תפוצה גרעינית. בנאום שנשא פורד להצגתה של יוזמת CEND, הוא הסביר כי הצמצום הרב שחל בארסנלים הגרעיניים של ארצות הברית וברית המועצות לא היה הגורם שהביא לירידה במתיחות ששררה בין שתי המעצמות בתקופת המלחמה הקרה, אלא התוצאה של אותה ירידה במתיחות. ובמילותיו של רונלד רייגן: "מדינות אינן חוששות אחת מהשנייה משום שהן חמושות; הן חמושות משום שהן חוששות אחת מהשנייה".

בעוד גישת "איסור הפצצה” (nuclear prohibition) דוחה שימוש בנשק גרעיני מטעמים הומניטריים וכופרת בהיגיון או בפרקטיקה של ההרתעה הגרעינית, הממשל האמריקאי מבסס את יוזמתו החדשה על עקרונות שעוגנו באמנת ה-NPT עצמה, ומופיעים במבוא של האמנה: "רצון להפיג עוד את המתיחות הבינלאומית ולחזק את האמון בין המדינות, על מנת להביא להפסקת ייצור הנשק הגרעיני, לחיסול כלל המלאי הקיים ולהוצאה מלאה של הנשק הגרעיני ושל האמצעים לשיגורו ממאגרי הנשק של המדינות." במילים אחרות, הדרך לפירוק נשק גרעיני מחייבת הפניית תשומת הלב לא רק לנשק עצמו, אלא למה שאינו פחות חשוב מכך והוא אופי היחסים בין מדינות וממשלים בעולם ותפיסת הביטחון שלהם, כמו גם מידת האמון השוררת בין העמים. על פי תומכיה של יוזמת ה-CEND, אם לא יושג שיפור בסביבה הביטחונית, פירוק הנשק הגרעיני יישאר מטרה חמקמקה.

מדוע אג'נדה זו עולה דווקא עכשיו? נוסף על המומנטום שיצרה תנועת "איסור הפצצה" שיוזמת ה-CEND מנסה לתת לה מענה, אפשר לראות ביוזמה גם ניסיון להתמודד עם הלחץ והביקורת הצפויים ללוות את ועידת המעקב של ה-NPT ב-2020. סביר להניח שהמדינות הלא גרעיניות החברות ב-NPT ישמיעו את קולן נגד מדינות הגרעין המוצהרות, תוך הטחת ביקורת כלפיהן על כך שאינן נוקטות את הצעדים הדרושים כדי למלא את מחויבותן להתפרקות מגרעין לפי סעיף VI של ה-NPT, ועל כך שארצות הברית, רוסיה וסין נכנסות כעת לתכניות למודרניזציה והרחבה של מאגרי הגרעין שלהן. היעדר התקדמות באמנה למניעת ניסויים גרעיניים (CTBT) ובאפשרות לכונן אמנה להפסקת הייצור של חומרים בקיעים (FMCT), וכן הבעיות שמונעות התקדמות בנושא כינוס וועידה ליצירת אזור מפורז מנשק להשמדה המונית (WMDFZ) במזרח התיכון -הן כולן בעיות רלוונטיות בעיני המדינות הלא גרעיניות. ה- RevCon של 2020 מסמן את יום השנה ה-50 לכניסת הNPT- לתוקף, וייתכן שמדינות אלה יראו בכך עיתוי הולם לתת ביטוי לתלונותיהן ביתר שאת.

השאלה מה צריך לבוא קודם במסגרת מאמצים לקדם בקרת נשק ופירוק בתחום הגרעין - האם צמצום המאגרים עצמם או ייצוב היחסים בין המדינות (קרי הורדת רמת המתיחות ביניהן ומתן תשומת לב לחששות ביטחוניים) - היא דילמה ותיקה. על פי ניסיון בקרת הנשק בין ארצות הברית לברית המועצות, העדיפות ניתנה לאופציה השנייה: בניית אמון בין המעצמות הגרעיניות במטרה לייצב את ההרתעה ההדדית ביניהן. במקום לנסות לצמצם את המאגרים כצעד ראשון, שתי המדינות החלו את תהליך בקרת הנשק שלהן בשורה של צעדים לבניית אמון (צעדים בוני אמון -CBM; צעדים בוני אמון וביטחון - CSBM). הצעד הראשון היה "הקו החם" שהוקם בין וושינגטון למוסקבה ב-1962, בעקבות משבר הטילים בקובה. משבר קובה הבהיר היטב הן לארצות הברית והן לברית המועצות, כי הרס הדדי יכול להתרחש בשוגג ובגלל טעות בהערכת כוונות הצד השני. הכרה זו הביאה לכך, שבפעם הראשונה נוצר אינטרס משותף לשתי המדינות להבהיר הכוונות -ששימש בסיס להסכמתן ליישם את הצעד הראשוני.

תומכיה של יוזמת האיסור הגרעיני (nuclear prohibition) ממקדים את תשומת ליבם בסכנות ההומניטריות של השימוש בפועל בנשק גרעיני, אך הם מדגישים זאת בהקשר של מדינות הגרעין המוצהרות ונוטים להתעלם מסכנות הגרעין החמורות שצומחות מכיוונן של השואפות לגרעין החדשות - איראן וצפון קוריאה. רוב המדינות הגרעיניות המוצהרות הן גרעיניות כבר מזה חמישה עשורים לפחות - תקופה שבה נעשה שימוש בנשק גרעיני רק פעם אחת, בסוף מלחמת העולם השנייה - בעוד ששואפות הגרעין החדשות משמיעות איומים ישירים להשמיד מדינות אחרות. ובכל זאת, בוועידות מעקב קודמות של ה-NPT, רוב המדינות הלא גרעיניות סירבו לכלול סעיף במסמך המסכם אשר יגנה את איראן בגין שנות ההונאה וההפרה הבוטה שלה את ה-NPT, אותה אמנה שהשמירה עליה כה יקרה להן.

זאת ועוד, ארצות הברית ורוסיה אמנם מחזיקות במעל 90 אחוזים מהנשק והחומר הגרעיני בעולם, אך חסידי יוזמת ה-CEND מדגישים כי ארצות הברית ורוסיה צמצמו מאוד את מאגרי הנשק הגרעיני שלהן בהשוואה למצב שהיה בשיא המלחמה הקרה. ובעוד שאין ספק כי מתחים חדשים ומדאיגים מאוד התעוררו ביחסים בין שתי המעצמות הגרעיניות האלה, המפתח לשיפור המצב הוא בעבודה על מערכת היחסים שלהם, ולא בהתעקשות על צמצום מיידי בגרעין - מטרה שקשה לראותה מתממשת.

הדילמה האם להתחיל בהתמקדות בנשק או בהתמקדות בהקשר הביטחוני הרלוונטי ביחסים בין המדינות, נוכחת בצורה בולטת גם בהקשר המזרח התיכוני. באזור נעשו מאמצי בקרת נשק כבר במסגרת שיחות על בקרת נשק וביטחון אזורי (שיחות ACRS) בתחילת שנות התשעים, כחלק מהערוץ הרב-צדדי של שיחות השלום במדריד. זוהי דילמה שיוצרת את מה שעד כה התגלה כמכשול בלתי עביר במהלך העשור האחרון לפתיחה בדיאלוג אזורי בכלל, ובשיחות על אזור מפורז מנשק השמדה המונית בפרט. מצרים הובילה את הקו המבקש להתמקד בשלב הראשון בנשק, בעוד ישראל תמכה באופן מסורתי בהתמודדות עם ההקשר הביטחוני שביסוד החימוש. בשיחות ACRS, ארצות הברית שילבה את רעיון הצעדים בוני אמון בבקרת הנשק, ואינדיקציה לתרומתה של גישה זו השתקפה בכך שרבים מן המשתתפים הערבים בשיחות ACRS השתכנעו בהיגיון של בניית אמון, ברגע שנוכחו ביתרונות הממשיים שהוא מביא. למרבה הצער, לא היה המשך לשיחות ACRS, ומעבר לדיונים על אודות צעדים בוני אמון וביטחון, לא ננקטו מהלכים בפועל.

עדיין נותר לראות כיצד מדינות יגיבו ליוזמת ה-CEND ובאיזו מידה הן תהיינה מוכנות לשתף פעולה עם יוזמה בהובלה אמריקאית, כמו גם כיצד היוזמה תשתלב בסדר היום והדינמיקה של ועידת המעקב ב- 2020. בכל הנוגע למזרח התיכון, מתן עדיפות לדיון על ההקשר הביטחוני יהיה ללא ספק התפתחות מבורכת בקשר למאמצים עתידיים לבקרת נשק באזור, הגם שאין בכך כדי לומר שמובטחת גישה חיובית כלפי היוזמה האמריקאית.