פרסומים

תוכנית 20 הנקודות של הנשיא טראמפ לסיום המלחמה ברצועת עזה ולשיקומה נשענת על שלושה רכיבים עיקריים: כינון ממשלת טכנוקרטים, הקמת כוח ייצוב (ISF) והרכבת מועצת שלום (Board of Peace). בעוד ממשלת הטכנוקרטים אמורה להיות פלסטינית בלבד, כוח הייצוב ומועצת השלום יהיו רב-לאומיים במהותם, גם אם בראש המועצה צפוי לעמוד הנשיא טראמפ עצמו. את כוח הייצוב אמורה להרכיב ולתאם המפקדה הייעודית האמריקאית, שכבר הוקמה. במקביל יש להבין את משמעויותיה של הקמת הכוח הרב-לאומי והפעלתו ככוח שמירת שלום ואכיפת שלום בהתייחס לניסיון הבינלאומי ולספרות בנושא. חשוב להכיר את הבעיות ואת האתגרים הכרוכים בהפעלת כוחות משימה מסוג זה וללמוד מהניסיון הרב, השלילי לרוב,  ולהקפיד לעשות את הדבר הנכון נכון במובן מהות המשימה, הרלוונטיות שלה ואופן ביצועה  משלב הקמת כוח המשימה, עבור בהכשרתו וכלה בהפעלתו.

האתגרים הכרוכים בהפעלת כוחות שמירת שלום

מבצעי שמירת שלום הם המשגה גנרית רחבה למנעד של מבצעי שמירת שלום, שייעדם הוא ניטור הסכמי שלום או הפסקת אש ופיקוח עליהם ללא סמכות של התערבות, עבור במבצעי אכיפת שלום, שבמסגרתם מוסמך כוח המשימה גם להפעיל כוח לשם אכיפת הסכמים, וכלה במבצעי ייצוב ובניית מדינה, המאופיינים במנדט רחב ובמעורבות נרחבת של כוח המשימה באזור הפעולה ומול האוכלוסייה המקומית.

המשותף למבצעי שמירת שלום במובנם הרחב והכולל הוא עצם התנהלותם באזור סכסוך, גם כאשר מדובר במציאות הסכמית. משימת הכוח הופכת מורכבת יותר כשמדובר בסכסוך פעיל ובסביבת פעולה המתאפיינת ברמת אלימות גבוהה ובנוכחות ספוילרים פעילים, ובעיקר כשהם גם חמושים. כל סביבת פעולה של כוחות שמירת שלום, בכל מנעד המשימות, רוויה בשחקנים הפועלים בקרב אוכלוסייה אזרחית. למעשה, מדובר בהרכב של שחקנים מקומיים וזרים בעלי אינטרסים שונים ובעיקר בני תרבויות שונות. לפיכך, כל זירת פעולה של כל כוח שמירת שלום מייצרת שורה של אתגרים תרבותיים לצד אתגרים מבצעיים.

את האתגר התרבותי הכרוך בהפעלת כוח שמירת שלום ניתן לאפיין בשלוש רמות. הרמה הראשונה קשורה לכוח המשימה עצמו. כשמדובר בכוח משימה המורכב מחיילים ובעלי תפקידים ממדינות שונות, מדובר למעשה במפגש בין-תרבותי אפילו כשמדובר בחיילים, מכיוון שאלו מגיעים מצבאות שונים כשלכל צבא תרבות ארגונית ייחודית משלו.- גם אם הם מאורגנים במסגרות משלהם. מאחר שכל כוח משימה מורכב מחיילים ויחידות צבאיות מלאומים שונים לצד גורמים אזרחיים מלאומים שונים, האתגר התרבותי בקרב כוח המשימה עצמו כפול – שונות תרבותית בין חיילים ויחידות צבאיות ממדינות שונות, ומפגש בין חיילים לאזרחים בכוח המשימה – בין הצבאי לאזרחי, על ההבדלים והמתחים הכרוכים בו.

הרמה השנייה של האתגר התרבותי היא המפגש שבין כוח המשימה, הצבאי במהותו, לבין גורמים אזרחיים הפועלים בשטח. ארגונים בינלאומיים, ארגוני סיוע, ארגוני זכויות אדם ואפילו תקשורת. עולמות הסיוע האזרחי רוויים בפוליטיקה בין-ארגונית המוזנת ממתחים ויריבויות בין ארגוני סיוע בהתייחס למשאבים, תחומי פעולה ובולטות תקשורתית (התייחסה לכך בהרחבה לינדה פולמן בספרה תעשיית החמלה). מאחר והצלחתו של כוח המשימה תלויה, בין היתר, גם באיכות שיתוף הפעולה עם הארגונים והשחקנים האזרחיים במרחב, מתחייבת הבנה עמוקה של הפוליטיקה הבין-ארגונית, גמישות מחשבתית, יצירתיות וכושר תמרון בין אותם שחקנים לצורך מיקסום שיתוף הפעולה ביניהם.

הרמה השלישית של האתגר התרבותי היא כנראה המורכבת ביותר וקשורה לפערים התרבותיים בין כוח המשימה לבין האוכלוסייה האזרחית. משום שבמשימות שמירת שלום, בדגש על מבצעי ייצוב ואכיפת שלום ויותר מכך במבצעי בניית מדינה לצד סיוע לאוכלוסייה המקומית ולתהליך השיקום, התנאי להצלחה הוא שיתוף פעולה עם האוכלוסייה המקומית ומתחייבת הבנה מאוד עמוקה של התרבות המקומית. הבנה זו תהיה תוצר של תהליך למידה מתמשך הנשען על מודיעין תרבותי ואינטליגנציה תרבותית להכוונת המודיעין התרבותי  (להרחבה ראו: הפרק התשיעי בספר העוסק בטרנספורמציה בעולם המלחמה ומבצעי שמירת שלום, 2009).

על האתגרים התרבותיים המורכבים נוספים אתגרים מבצעיים הקשורים באופן ביצוע המשימה בסביבה רוויית אוכלוסייה אזרחית, עוינת, אלימה ובמקרה של רצועת עזה גם חרבה כמעט עד היסוד ונתונה במציאות הומניטרית קשה. כל פעילות צבאית באזור זה מחייבת גם פעילות שיטורית לצד הפעילות הצבאית - מה שמוכר בספרות כ-military policing (להרחבה בעניין זה ראו את הגיליון המיוחד Military Policing in Israel של כתב העת Israel Studies Review משנת 2020, העוסק בהיבטים השונים של פעולות שיטור המבוצעות על ידי כוחות צבאיים ובכללם כוחות שמירת שלום). השילוב בין צבאיות לשיטור מחייב מיומנויות ספציפיות, אלא שברוב המוחלט של המקרים, כוחות משימה הפועלים ככוחות שמירת שלום נעדרים את ההכשרה ואת הניסיון ההולמים.

מעבר ליכולות המבצעיות והמקצועיות שלהן זקוק כוח המשימה באשר הוא, מתחייב מנדט מאוד ברור להפעלתו. המנדט צריך להגדיר את המשימה ואת הסמכויות הנתונות לכוח המשימה לצורך ביצועה ואת תפישת ההפעלה (CONCOP – Concept Of Operation) ואת כללי ההתערבות (ROE – Rules Of Engagement). במקרים רבים, המנדט לכוחות שמירת שלום מוגדר על ידי מועצת הביטחון של האו״ם, שמעדיפה, באופן היסטורי ומסורתי, לא להגדיר מנדט מכוח פרק 7 של אמנת האו״ם, המקנה לו סמכויות אכיפה בשל החשש להתפתחות עימותים אלימים בזירת הפעולה, אשר יסבו אבדות לחיילי כוח המשימה. פרק 7 מאפשר הפעלת כוח לא רק לצורך הגנה עצמית על חיילי הכוח, אלא גם לצורך ביצוע המשימה, בעיקר במקרים שמדובר באכיפה, ייצוב ביטחוני ובניית מדינה. מנדט ״רזה״, כזה שאינו מאפשר הפעלת כוח, מקשה מאוד על כוח המשימה בפעולתו, מרסנו ולרוב הוא גם המרשם לכישלון.

הניסיון הבינלאומי מלמד שכוחות שמירת שלום הורכבו באופן מודולרי (חיבור בין יחידות צבאיות ממדינות שונות תחת פיקוד שנקבע על ידי מועצת הביטחון), במהירות יחסית וללא תהליכי הדרכה והכשרה מספקים. רוב מבצעי שמירת שלום בוצעו על ידי כוחות שהורכבו מחיילים ממדינות עולם שלישי, שגם הוחלפו בתדירות גבוהה יחסית ובלי שצברו מספיק ניסיון בזירת הפעולה והיכרות מעמיקה איתה.

כוח הייצוב הבינלאומי (ISF) במבחן הניסיון הבינלאומי של כוחות שמירת שלום

הנשיא טראמפ הכריז על אודות כוונה להתחיל בהפעלת כוח הייצוב הבינלאומי כבר בתחילת שנת 2026 ולהעמיד בראשו גנרל אמריקאי. ב-17 בדצמבר 2025, כינס פיקוד המרכז של צבא ארצות הברית CENTCOM בדוחה, קטר, נציגים מ-45 מדינות כדי לזרז את הקמת כוח הייצוב הבינלאומי לרצועת עזה ולהתכנס ללוח הזמנים שהוכרז על ידי הנשיא. טראמפ. הנשיא בתורו מדגיש את ההתלהבות והתמיכה של מדינות רבות בתוכניתו ואת נכונותן לשלוח חיילים לכוח המשימה ונראה שהוא רואה בייצוג רחב ככל שניתן של מדינות בו משום הישג חשוב, בסיס לגיטימציה רחב לתוכניתו ותרומה להצלחת המשימה. אלא שהניסיון מלמד שכוח משימה, בוודאי לאזור צפוף, רווי אוכלוסייה, עוין, אלים וחרב,  כרצועת עזה, אשר יורכב מערב רב של יחידות צבאיות ממדינות שונות ובטרם הוגדר לו מנדט פרטני, ובנוסף במציאות שחמאס נותר כישות שלטונית וצבאית בשטחים המאוכלסים (כמחצית משטח הרצועה), נועד לכישלון, גם אם יהיה בפיקוד גנרל אמריקאי מוכשר.

מאפייניה הייחודיים, המורכבים והמאוד בעייתיים של רצועת עזה, בדגש על נוכחות חמאס כגורם צבאי ושלטוני, המסרב להתפרק מנשקו, מחייבים היערכות הרבה יותר איטית וקפדנית. במובן זה, ״המהירות מן השטן״. מאחר שברור שכל כוח משימה שיורכב לא יקבל על עצמו את פירוק חמאס מנשקו ואת פירוז רצועת עזה, ומשום שהנהגת חמאס אינה מתכוונת לשתף פעולה עם רעיון פירוק הארגון מנשקו, ייטה הממשל האמריקאי, הלהוט להתחיל בביצוע תוכנית הנשיא, להגביל ומראש את פעולת כוח המשימה לאזורים שבהם חמאס אינו נוכח. ישראל, ובצדק, תתנה את תחילת פעולתו של כוח המשימה בפירוק חמאס ושאר הפלגים החמושים מנשקם. לכן, ללא לגיטימציה לפעולה צבאית יזומה לפירוק חמאס במערב הרצועה לא תיתכן, מבחינת ישראל, תחילתה של הפעלת כוח המשימה במזרח הרצועה, בשטח שבשליטת צה״ל. בנוסף, ספק אם כלל ניתן יהיה להקים את כוח המשימה לנוכח הסתייגותן הבולטת של המדינות, זולת טורקיה, מהצטרפות אליו בתנאים אלו ומול הצורך המוסכם בהחלטת מועצת הביטחון 2803 לפרק את חמאס מנשק ולפרז את הרצועה.

מעבר לכך, ובהנחה שתוסדרנה ההבנות וההסכמות להפעלה הדרגתית של התוכנית וכוח המשימה, יש להיערך להקמתו באופן קפדני וסדור ובכפוף לניסיון שכבר קיים בנוגע להקמת כוחות שמירת שלום והפעלתם.

המלצות להקמת כוח המשימה ולהפעלתו

עוד טרם ניגשים להרכבת כוח המשימה, יש להידרש לקביעת המנדט להפעלת הכוח ולניסוחו הקפדני. משום שכוח המשימה צפוי לפעול בסביבה שבה נוכחים ופועלים גורמים עוינים וחמושים ולכן הכוח יידרש גם למשימות שיטוריות המחייבות גם הפעלת כוח, מתחייבת הגדרת סמכויות אכיפה במנדט הכוח ברוח פרק 7 של אמנת האו״ם – גם אם לא בהתייחס ישירות לפרק זה בשל הסתייגויות העלולות לצוץ והרתיעה מפני השימוש בו כמקור סמכות. למרות שהרעיון הכללי הוא שהכוח יחנוך את המשטרה הפלסטינית – ללא חמאס - ויסייע לה לפעול בשטח ולאכוף חוק וסדר, ובכלל זה פירוק גורמים חמושים מנשקם, סביר להניח שלפחות בשלבים הראשונים לא תוכל המשטרה הפלסטינית לעשות זאת בכוחות עצמה. מכאן, שכוח המשימה יידרש להתערבות פעילה, המחייבת הפעלת כוח.

מעבר לכך, יש לנסח מנדט פרטני המתייחס למנעד הרחב ביותר של משימות הייצוב המתחייבות ולהגדיר בבירור מדדים להצלחה. ניסיון העבר מלמד שביצועיה של מחלקת מבצעי שמירת שלום של האו״ם, האמונה על הפיקוד והניהול של מבצעי שמירת שלום, אינם מצטיינים. לפיכך, נכון יהיה להפקיד את האחריות בידי ארצות הברית, כשהאו״ם מספק את הגיבוי בהחלטה של מועצת הביטחון. אם האחריות להפעלת כוח המשימה תהיה של האו״ם, סביר להניח קושי בגיבוש מנדט משמעותי בשל אינטרסים סותרים של חברות מועצת הביטחון. התוצאה תהיה מנדט עמום ואפילו חלול. לכן, נכון יותר יהיה לאפשר לממשל האמריקאי להוביל את הגדרת המנדט לכוח המשימה.

כשייקבע המנדט יש לגשת לבניית הכוח. בשל האתגרים המורכבים הכרוכים בהפעלת כוחות משימה מסוג זה, נכון יהיה לצמצם מאוד את מספר המדינות והצבאות שיהיו שותפים למשימה. לנוכח האילוצים המובנים, המחייבים השתתפות פעילה של צבאות ערביים וצבאות ממדינות מוסלמיות, מומלץ לבנות את כוח המשימה באופן מודולרי, שיאפשר הקצאת כוחות אורגניים וההומוגניים ככל הניתן לביצוע משימות בתאי שטח מוגדרים.

לאחר שתתקבלנה ההחלטות לגבי הרכב הכוח וגודלו, יש להיערך להכשרת הכוח טרם הגעתו לשטח ותחילת פעילותו. חלק חשוב בהדרכה צריך לתת מענה להיכרות המתחייבת עם השטח, האוכלוסייה והשחקנים הפועלים בו ולאימון הכוחות לפעולות צבאיות שיטוריות – military policing. תהליך הלמידה אינו מסתיים בהכשרה שטרם הפריסה המבצעית בשטח, ומחייב התבססות על שיטה ולאורך זמן. נדרשת לכוח פונקציית מודיעין רלוונטית, שתדע לספק מענה גם להיבטים התרבותיים הכרוכים בביצוע המשימה.

כדי להבטיח אפקטיביות, חשוב לשלב בכוח המשימה יחידות צבאיות ומומחים ממדינות עולם ראשון חזקות דוגמת בריטניה, צרפת, גרמניה ואיטליה. מאידך גיסא, יש למנוע את השתתפותן של טורקיה וקטר בכוח המשימה בשל זיקתן הברורה לחמאס ותמיכתן בארגון. נוכחותן של השתיים בכוח המשימה עלולה לעורר מתחים פנימיים, לשבש את המשימה ולהקשות על ישראל לשתף פעולה עם הכוח. בה בעת, חשוב להימנע מבניית הכוח על בסיס עשרות מדינות ותת-יחידות צבאיות, אלא לצמצם ככל הניתן את מספר המדינות והיחידות המשתתפות ולארגן את כוח המשימה לתפקוד על בסיס אזורי פעילות וסוגי משימות ספציפיים, בהתבסס על הרכבים הומוגנים ככל שניתן.

חשיבות עליונה נודעת לתיאום בין כוח המשימה לבין צה״ל ומערכת הביטחון הישראלית, בכל הנוגע לתשתית מודיעינית שישראל יכולה וצריכה לספק לו ולתיאום המבצעי ההכרחי. לפיכך, יש להיערך להקמת מנגנון תיאום יעיל ולגיבוש נהלי העבודה בין הצדדים, בדגש על שיתוף הפעולה המודיעיני וחופש הפעולה או מרחב הפעולה הישראלי.

אחת המשימות החשובות ביותר של כוח המשימה היא חניכה וליווי של המשטרה הפלסטינית, שתתפרס בשטח הרצועה וסיוע לוועדת הטכנוקרטים בכל הנוגע לאכיפת חוק וסדר, הבטחת הסדר הציבורי, ביטחון פנים והכשרת התנאים לשיתוף פעולה עם האוכלוסייה האזרחית, כתנאים הכרחיים לתפקוד אפקטיבי ובניית הלגיטימציה.

לביצוע משימה מורכבת זו מתחייבת הכשרה של כוח המשימה, שתישען על הבנה מעמיקה של המערכת הפוליטית הפלסטינית והתשתית החברתית-תרבותית (בפרט מבנה הכוח החברתי, מקומן של החמולות, תפקידה של הדת), הכלכלית והתשתיתית של רצועת עזה. משימה זו איננה טבעית לכוחות צבאיים ומחייבת את כוח המשימה לפתח יכולות לרכישת לב האוכלוסייה ואמונה, ובלשונו של רופרט סמית׳: to win the heart and mind of the local population (The Utility of Force: The Art of War in the Modern World).

סיכום

נחישות הנשיא טראמפ לזרז את הקמת כוח הייצוב לרצועת עזה ולהפעלתו כבר בתחילת שנת 2026, לצד החשיבות שהוא מייחס ללגיטימציה בינלאומית רחבה לכך שתבוא לידי ביטוי בהשתתפות פעילה של עשרות מדינות ויחידות צבאיות, עומדות במתח ואפילו בניגוד לתנאים ההכרחיים להצלחת כוח המשימה בתפקידו. מתח נוסף מתקיים בין משך הזמן הנדרש לבנייה ולהכשרה נכונות של כוח המשימה לבין ההאצה בהתעצמות חמאס, העלולה להגיע לנקודת אל חזור. משימת הכוח שייכת לקטגוריה של משימות מורכבות יותר משמירת שלום, עם רכיבים של אכיפה, ייצוב ובניית מדינה. מדובר במשימת מורכבת כשלעצמה ומורכבת עוד יותר בהתייחס לתנאי הפתיחה ברצועת עזה.

הניסיון הבינלאומי בהפעלת כוחות משימה מסוג זה מלמד על אודות ההכרח שבניסוח מנדט מפורט וקפדני, הנשען על פרק 7 של אמנת האו״ם, שיאפשר הפעלת כוח לצורך ביצוע המשימה, לצד כללי "עשה ולא תעשה" בעיקר בנוגע למבנה הכוח, להכשרתו ולאופן הפעלתו. הפעלה מוקדמת מדי של הכוח ודילוג על תהלכי הכשרה מתחייבים או קיצורם וריבוי משתתפים יובילו לקקופוניה תפקודית ולכישלון המשימה. כישלון המשימה עשוי להוביל לחידוש הלחימה ברצועת עזה ולהחמרה במציאות ההומניטרית בה, להרחיק את האפשרות לשיפור המצב הקיים ברצועת עזה ולהשליך בהכרח על הזירה הפלסטינית כולה, כמו גם על יציבות המרחב, וכן על הסיכוי להרחיב את 'הסכמי אברהם' ולעצב ארכיטקטורה אזורית חדשה ולפגוע באינטרסים אמריקאים חיוניים.

לצד החשיבות שבתהליך סדור של בניית כוח הייצוב והכשרתו טרם שליחתו לשטח, לא ניתן להתעלם מהחשיבות שביצירת מומנטום שישבש את תהליך ההתעצמות של חמאס. ולכן, עשויה להידרש פשרה מסוימת בכל הנוגע למשך זמן האופטימלי להכנת כוח המשימה ונכון יהיה לקצרו כדי להתחיל ולהפעיל את כוח המשימה כחלק מיישום חלקי והדרגתי של התוכנית בדרום הרצועה בשטח שבשליטת צה״ל ולהכין מבעוד מועד את הנדרש להמשך הכשרת הכוח תוך כדי פעולה. לנוכח האתגר המורכב, ישראל אינה יכולה להישאר כצופה מן הצד. נודע לה תפקיד חשוב בהגדרת המנדט להפעלת הכוח ובתהליך ההכשרה והפעלתו בשטח.