פרסומים

תקציר

הזירה הבינלאומית עברה טלטלה מאז תחילת כהונתו של נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ, וביתר שאת במהלך 2018 ,כתוצאה מהמדיניות ומהצעדים שנקט הממשל האמריקאי.

במאמר זה תיבחן ההשפעה הישירה והעקיפה של ההתרחשויות בזירה הבינלאומית ומדיניותם של שחקני המפתח באזור על האינטרסים הישראליים, ויוערכו המשמעויות האפשריות של ההתפתחויות הצפויות בהקשר זה ב־2019.

מאפייני הזירה הבינלאומית הנשיא טראמפ מציב בשיטתיות סימן שאלה כמעט על כל ההנחות שעמדו ביסוד התנהלותה של ארצות הברית בשנים האחרונות, הן בזירת הפנים והן בזירת החוץ, תוך ערעור על שתי גישות:

• הראשונה - ארצות הברית היא זו שצריכה לשאת כמעט לבדה בעלויות הכרוכות בהיותה המעצמה היחידה שביכולתה להוביל את הזירה הבינלאומית;
• השנייה - הובלה אמריקאית ועיצוב מוסדות וכללי משחק בינלאומיים מקדמים בהכרח את האינטרסים והערכים של ארצות הברית.

בראיית ממשל טראמפ, על ארצות הברית להתמקד אך ורק בקידום האינטרסים שלה, על אויביה להבין כי היא נחושה להשיג את יעדיה, ובעלות בריתה ייאלצו לשלם את חלקן אם ירצו להישען על כוחה הכלכלי והצבאי. הנשיא טראמפ לא נרתע מלזעזע בצורה משמעותית את המבנה המוכר של היחסים הטרנס־אטלנטיים כפי שהתפתחו מאז מלחמת העולם השנייה, ואשר התבססו על סדר יום שהושתת על עקרונות ליברליים חברתיים וכלכליים, ובכלל זה דמוקרטיה, פתיחות לחופש אישי, כלכלת שוק חופשי, מוסדות רב־צדדיים ושיתוף פעולה ביטחוני.

בכפוף למדיניותו שוברת המוסכמות מממש ממשל טראמפ הלכה למעשה את הבטחותיו מתקופת המרוץ לנשיאות, ומנהל "מלחמת סחר" עם שורת מדינות. זאת, במטרה מוצהרת לפתוח מחדש את כל הסכמי הסחר הישנים של ארצות הברית. במקומם מעוניין הנשיא טראמפ לכונן הסדרים חדשים שייטיבו עם עובדי המגזר התעשייתי והחקלאי בארצות הברית. על מנת לאלץ את שותפותיה של ארצות הברית להיענות בחיוב לדרישות מטיל הממשל מכסי מגן, שנועדו להמחיש את רצינות כוונותיו.

בד בבד, נראה כי הממשל מעוניין להימנע ככל האפשר משימוש בכוח צבאי כרכיב בכלל מנופי הלחץ שהוא מפעיל על יריביו, ובמרבית המקרים הוא מעדיף שימוש תכוף בנשק הסנקציות. זאת, בין היתר, מאחר שהנשיא, הממסד הצבאי והציבור בארצות הברית נרתעים מכניסה למערכות צבאיות חדשות, בעקבות "טראומת עיראק ואפגניסטן".

המדיניות כלפי צפון קוריאה היא ביטוי מובהק למה שמכונה "גישתו העסקית של טראמפ". זו נעה מאז כינון הממשל בין איומים במלחמה שהושמעו בתחילת הדרך, תוך הכבדת הלחצים הכלכליים, למפגש פסגה בין הנשיא טראמפ למנהיג הצפון קים ג'ון און, וזאת בלי שידוע אם אכן ננקטו עד כה צעדים מעשיים לפירוקה של צפון קוריאה מנשק גרעיני. עם זאת, גם אם מוקדם עדיין לקבוע כי היעד של פירוק צפון קוריאה מנשקה הגרעיני נחל הצלחה, עניינן של ארצות הברית וצפון קוריאה לקדם את השיח ביניהן כבר הניע תהליכים שבמסגרתם שני הצדדים מפגינים נכונות לנקוט צעדים בוני אמון, ובכלל זה שמירה על ערוצי הידברות שוטפים. אלה כבר הביאו לירידה משמעותית ברמת המתיחות ששררה בין ארצות הברית לצפון קוריאה, כפי ששררה עוד בתחילת 2018.

שנת 2019 תהיה מבחינת הממשל האמריקאי שנת מבחן לגבי יכולתו להשיג את יעדיו במדיניות החוץ, בראש ובראשונה לגבי מערכת היחסים עם רוסיה ועתיד השיח המתנהל עם צפון קוריאה בדבר פירוקה מנשק גרעיני. במהלך השנים האחרונות, המתיחות בין וושינגטון לבין מוסקבה הלכה והחריפה. לפי שעה הממשל, ובעיקר הנשיא טראמפ, מנסים לשדר אופטימיות, אך בפועל, למרות השיח שמתקיים בין מנהיגי ארצות הברית ורוסיה, מערכת היחסים בין שתי המדינות מצויה בשפל, בעיקר לנוכח הקושי של הממשל לתמרן בהקשר זה על רקע החקירה המתמשכת בעניין מעורבותה של רוסיה בבחירות בארצות הברית, שתוצאותיה אמורות להתפרסם במחצית הראשונה של שנת 2019 .

רוסיה מצידה נתקלת בקשיים לממש את שאיפתה למנף את הישגיה במזרח התיכון לשם קידום יעדיה במזרח אירופה, ובעיקר להביא להקלה ניכרת בסנקציות המרובות המוטלות כיום עליה עקב מדיניותה באוקראינה, מעורבותה בבחירות בארצות הברית וההתנקשות באיש המודיעין הרוסי סרגיי סקריפל בבריטניה. ברוסיה עצמה ניכרים אותותיהן של הסנקציות הכלכליות, והשלטונות ממשיכים בניסיונותיהם לרכך את השלכותיהן הפיננסיות והכלכליות על ידי התערבות מוניטרית של הבנק המרכזי הרוסי, אך בה בעת גובר החשש שהדברים יצאו משליטה עקב התערבות פוליטית בהחלטות מקצועיות כלכליות. העלייה במחירי הנפט במהלך השנה לא שינתה במידה מהותית את מצבה הכלכלי של רוסיה, וזאת משתי סיבות:

• ראשית, העלייה במחירים הייתה תוצאה של הסכם בין רוסיה לאופ"ק בדבר צמצום בתפוקה, שחל גם על רוסיה. לפיכך המחירים עלו, אך התפוקה וההכנסות ירדו.
• שנית, עם עליית מחירי הנפט התחזק גם הרובל, ולכן רוסיה לא נהנתה מעלייה משמעותית בהכנסות הריאליות בעקבות עלייה במחירי הנפט.

בנסיבות כלכליות אלה, הבאות לידי ביטוי גם במחאות חברתיות גוברות, מסתמנת נסיגה במעמדו של פוטין בציבוריות הרוסית, חרף מאמציו לבלום מגמה שלילית זו.

ההתנהלות הלעומתית של הנשיא טראמפ וממשלו יצרו מפגש אינטרסים בין רוסיה לבין סין. ברקע ניכר רצון של ההנהגה הסינית לנצל את אי־הוודאות ולעיתים ההססנות של ארצות הברית, וכן את חולשתה של אירופה, כדי לנסות לגבש מדיניות מתואמת עם מוסקבה. בין היתר, בעקבות הידוק היחסים בין שתי המדינות ניכרו מאמצים משותפים לאתגר את מדיניות הסנקציות של ארצות הברית כלפי איראן וצפון קוריאה. יודגש כי השימוש שעושה ארצות הברית במכשיר הסנקציות כבר מוביל להבנה בקרב המדינות שמתמודדות עם הלחצים האמריקאיים, כי גם אם בשלב הנוכחי הן נאלצות לשתף פעולה ולהיענות ללחצים אלה עליהן, בד בבד עליהן להשקיע במציאת דרכים עוקפות למימוש מדיניותן כדי למזער נזקים אפשריים, ולהימנע ככל האפשר משעבוד האינטרסים והמדיניות שלהן לאלה של ארצות הברית.

המעורבות הבינלאומית במזרח התיכון מוקדים מרכזיים של ההתנהלות הבינלאומית במזרח התיכון במהלך 2018 ,שנודעה להם השפעה ישירה על האתגרים שבפניהם ניצבת ישראל ואשר קשורים ישירות לדילמות הניצבות בפניה ולהחלטות המדיניות שיידרשו ממנה במהלך השנה הבאה, הם: המערכה מול גורמי אסלאם קיצוניים; ההתמודדות עם איראן; המערכה בסוריה; הסכסוך הישראלי־פלסטיני; והיחסים בין הממשל האמריקאי למדינות הסוניות.

המערכה מול דאע"ש וגורמי האסלאם הקיצוניים - המאמצים הצבאיים שהובילה הקואליציה בראשות ארצות הברית רשמו הצלחות רבות בפגיעה בתאי דאע"ש שעדיין נותרו ברחבי המזרח התיכון, ובעיקר בסוריה ובעיראק. בהתאם לכך בלט עניינו של הנשיא טראמפ להכריז ניצחון ולמשוך את ידיו מהמערכה, שקיבל ביטוי מוחשי בהחלטתו להסיג את הכוחות האמריקאים מסוריה. עם זאת, אין עדיין אסטרטגיה מסודרת ליום שאחרי דאע"ש, במטרה להבטיח שהאיום לא יחזור, וכי לא יתפתחו תנאים שיקלו את בנייתה מחדש של התשתית לצמיחה של הרדיקליות האסלאמית בסוריה ובמקומות נוספים. בכל מקרה, אי־היציבות שממשיכה לאפיין את מוקדי צמיחתה של 'המדינה האסלאמית' — סוריה, עיראק, תימן ולוב — והבעייתיות הכרוכה בהשקעת משאבים כלכליים ואנושיים על מנת לתת מענה לצורכי האוכלוסייה יקשו על תרגום ההצלחות הצבאיות לתוכנית פעולה כוללת.

ההתמודדות עם איראן - במוקד הסוגיה ניצבת החלטתו של הנשיא טראמפ לסגת מהסכם הגרעין עם איראן, ולחדש במלואן את הסנקציות האמריקאיות שהיו נהוגות ערב החתימה עליו. היעדים המוצהרים של ממשל טראמפ הם למנוע מאיראן יכולת להשיג נשק גרעיני ומערכות לשיגורו, ולהביא לשינוי במדיניות האיראנית האזורית.

לפי שעה, המהלך האמריקאי מבליט את בידודה של ארצות הברית, ואיראן מצידה — שמעוניינת ככל הנראה להרוויח זמן בתקווה שהנשיא טראמפ לא ייבחר ב־2020 לקדנציה שנייה — מתבצרת בעמדותיה למרות שכבר עתה הסנקציות גובות ממנה מחיר משמעותי, ואינה מוכנה להיכנס למשא ומתן מחודש. ברטוריקה האמריקאית מודגשים במיוחד איומים בדבר כוונה לפגוע בפעילות האיראנית במזרח התיכון. בראיית הממשל, המנופים להשגת היעד צריכים להיות בעיקר הסנקציות הכלכליות, פעילות של גורמי הכוח האזוריים והסתמכות על רוסיה בסוריה. בכל מקרה, לפי שעה לא נראה כי קיימת כוונה מצד הממשל להשתמש בכוח צבאי כדי להגביר את הלחצים על איראן בזירה זו.

המערכה בסוריה - במהלך 2018 התחדדה ההכרה כי אף על פי שמלחמת האזרחים נמצאת בשלבי הכרעה, הזירה הפכה מוקד לפעילות בינלאומית כאשר רוסיה, ארצות הברית, איראן, טורקיה, ובמידה פחותה ישראל — כולן מעורבות מבחינה צבאית בנעשה כדי להבטיח הגנה על האינטרסים שלהן "ביום שאחרי". בין ארצות הברית לרוסיה אף מתקיים דו־שיח בנושא, הגם שלפי שעה הוא לא הניב תוצאות מעשיות.

מבחינת הממשל האמריקאי, בדומה לעבר בולט המתח בין הצורך למצוא מענה לאינטרסים של ארצות הברית לבין הנכונות המוגבלת להשקיע משאבים צבאיים, כלכליים ודיפלומטיים כדי לקדמם. רק לקראת סוף 2018 נראה כי יש ניסיון לייצר מדיניות מגובשת יותר כלפי סוריה, כזו שתשתלב בניסיון לגבש אסטרטגיה כוללת מול איראן.

הסכסוך הישראלי־פלסטיני - הציפייה שהממשל האמריקאי יפרסם במהלך 2018 את "עסקת המאה" לא התממשה. עד כה לא ידועים פרטים על מהות התוכנית המתגבשת, ובאיזו מידה היא אכן צפויה לתת מענה כולל לסוגיות השונות המצויות בלב הסכסוך הישראלי־פלסטיני.

נראה כי צוות המשא והמתן של הנשיא טראמפ, בראשות שליחו ג'ייסון גרינבלט וחתנו של הנשיא ג'ארד קושנר, מתמקד עתה בניסיון להפעיל מכבש לחצים על יושב ראש הרשות הפלסטינית מחמוד עבאס, כדי לגרום לו למתן את התנגדותו לחידוש המשא ומתן עם ישראל. זאת, לאחר צעדים שהממשל נקט בכיוון ושהתפרשו כפרו־ישראליים מובהקים, ובראשם העברת השגרירות האמריקאית מתל אביב לירושלים והפסקת העברתם של כספי הסיוע לאונר"א, אשר תרמו לביצור המבוי הסתום ביחסים בין ישראל לפלסטינים. יתר על כן, ברור כי מהלכים אלה של הממשל גרמו נסיגה בתמיכה של מדינות המפרץ, ובראשן ערב הסעודית, במאמצי הממשל לחדש את ההידברות.

היחסים בין ארצות הברית למדינות הסוניות — מעבר למחלוקת בהקשר הפלסטיני, נראה כי גם חילוקי דעות בסוגיות נוספות — ובכללן הרפורמות המדיניות שמוביל המשטר בערב הסעודית, המשבר בין קטר לבין שכנותיה הסוניות במפרץ, המלחמה הנמשכת בתימן ומעורבותה של ערב הסעודית בה — ניצבות על סדר היום בין ארצות הברית לבין מדינות המפרץ, ובעיקר בינה לבין ערב הסעודית. יתר על כן, פרשת רציחתו של העיתונאי הסעודי ג'מאל חשוקג'י הציבה את האתגר החשוב ביותר ליחסי ארצות הברית וערב הסעודית מאז פיגועי הטרור בארצות הברית בספטמבר 2001 .בממשל טראמפ, כמו בישראל, תלו תקוות רבות ביורש העצר הסעודי מוחמד בן־סלמאן וראו בו שותף למאבק באיראן ולתהליך שלום אזורי. עם זאת, ניכר כי גם אם ממשל טראמפ עושה מאמצים לשמר את מערכת היחסים האסטרטגית בין שתי המדינות, בקרב רבים בארצות הברית חלה התפכחות מאותן תקוות, על רקע האחריות המיוחסת לו למחדליה של המדיניות הסעודית, ועקב כך מתחדדים סימני השאלה בוושינגטון לגבי יכולתה של ערב הסעודית לממש הלכה למעשה את התפקיד המרכזי שייעד לה הממשל בקידום מאמציו להכיל ולרסן את התנהלותה של איראן במזרח התיכון.

משמעויות לישראל

התמיכה החד־משמעית בישראל שמביעים ארצות הברית בכלל והנשיא טראמפ בפרט היא נכס אסטרטגי עבורה. העברת השגרירות האמריקאית לירושלים, הנסיגה מהסכם הגרעין עם איראן והגיבוי המלא לעמדה הישראלית במוסדות הבינלאומיים ימשיכו להוות נדבך מרכזי בחוסנה האסטרטגי של ישראל גם במהלך 2019 .

בהקשר לסכסוך הישראלי־פלסטיני :מהותה של "עסקת המאה", שעל גיבושה עמל הממשל האמריקאי בשנה החולפת, נותרה גם כעת לוטה בערפל. הנשיא טראמפ אומנם שב ומצהיר על שאיפתו להשיג את "העסקה האולטימטיבית" והצוות האמריקאי בראשות חתנו ג'ארד קושנר ממשיך בהתייעצויותיו בנושא, אך עד כה לא ברור אם פרטי התוכנית יפורסמו בחודשים הראשונים של 2019 .עם זאת, גם אם לבסוף יפרסם הממשל את פרטי תוכניתו, ספק אם הצד הפלסטיני יראה בה נקודת פתיחה לחידוש השיח עם ישראל, גם אם היא תכלול "תמורות" שיפצו אותו "כהבטחת הנשיא". לפי שעה, הצעדים שנקט הממשל )ובעיקר העברת השגרירות האמריקאית לירושלים( אך העמיקו את המבוי הסתום, על רקע הסירוב הפלסטיני לקיים מגעים בנושא עם נציגי הממשל. בפועל הייתה להם השפעה שלילית על יכולתה של ארצות הברית להוביל את התהליך המדיני.

לסיכום — מערכת היחסים המעורערת בין השחקנים המרכזיים במערכת הבינלאומית ואי־הוודאות לגבי התפתחות העימות המחריף בין ארצות הברית לבין איראן צפויות לייצר מגמה גוברת של אי־יציבות בסביבתה האסטרטגית של ישראל. לכן צפויה ישראל — שאומנם נהנית מתמיכה גורפת של הממשל האמריקאי הן בהיבט המדיני והן בהיבט הביטחוני — להתנהל בסביבה של אי־ודאות, עקב התפתחויות ביחסים בין המעצמות והשפעת המדיניות האמריקאית, בעיקר בקשר לאיראן ולסוגיה הפלסטינית.

בד בבד, על ישראל לפעול כדי למנוע שחיקה משמעותית בקשרים ההדוקים בינה לבין מדינות אירופה, שהיו חשובים ביותר למעמדה האסטרטגי בשנים האחרונות. לאור השינויים במצב בסוריה, על ישראל לנסות למצוא כללי משחק מול רוסיה, כאלה שיאפשרו לה להמשיך לשמור על האינטרסים שלה בזירה זו בלי לייצר חיכוך בין ירושלים למוסקבה.