פרסומים

פער העוצמה

בפתחה של שנת 2020 ישראל היא מדינה חזקה בעלת עוצמה צבאית, מדינית, טכנולוגית וכלכלית מרשימה. אולם בה בעת מתקשה ישראל בתרגום עוצמתה להשפעה אסטרטגית ובהשגת יעדי הביטחון הלאומי המרכזיים: הסרת איומים, קידום שלום, יצירת בריתות והכתבת תנאים לסיום מספק של עימותים. כל זאת מפאת תועלתם המוגבלת של מהלכים צבאיים מול אויביה העיקריים, נוסף על מחיר כלכלי וחברתי כבד הכרוך במלחמה ורגישות רבה לאבדות.

גם כאשר ישראל מאבחנת היטב את האתגר היא מתקשה בעיצוב אסטרטגיה יעילה לטפל בו, כי הרי גם ניצחון צבאי מוחץ אינו מאפשר תמיד לתרגם את הישגי המלחמה ליעדים מדיניים, וההתמודדות עם השלכות "היום שאחרי" לרוב מורכבת לא פחות מאשר ניהול המבצעים הצבאיים עצמם. גם הא-סימטריה ביעדי המערכה ובציפיות הציבור (עבור אויבי ישראל אי-הפסד משמעו ניצחון, בעוד הציבור בישראל מצפה לניצחון מכריע) והשוני בכללי הפעולה של ישראל למול אויביה מחייבים ניסוח מינימלי של יעדי המערכה.

השלכות חיסול סולימאני

סיכום ההערכה האסטרטגית נעשה בצל חיסול סולימאני, שיוצר הקשר חדש וטומן בחובו פוטנציאל לתפנית אסטרטגית, שאת היקפה וממדיה מוקדם עדיין להעריך:

* באשר לארצות הברית, השאלה המרכזית היא האם החיסול מעיד על שינוי יסודי במדיניות האמריקאית בכיוון של מערכה צבאית פרואקטיבית כנגד פעילותה האזורית של איראן, או שמדובר בפעולה קונקרטית יותר שתכליתה מניעה והרתעה באמצעות גביית מחיר כבד על סדרת פעולות של גורמים פרו-איראנים, בהכוונת סולימאני, ששיאה בהרג אזרח אמריקני (27 בדצמבר 2019) וההסתערות על השגרירות בבגדאד (31 בדצמבר).

* באשר לאיראן, נראה שהיא בחרה בתגובה מוגבלת יחסית שכללה ירי של טילי קרקע-קרקע (חלקם מדויקים) לבסיס של כוחות אמריקאים בעיראק. זאת, באופן שמנע תגובה אמריקאית. עם זאת, מוקדם עדיין להעריך מה תהיה ההשפעה של חיסול סולימאני, שהוביל את מערכת הקשרים של איראן עם שלוחיה באזור, על הנחישות והתעוזה האיראניות כפי שהשתקפו בחודשים האחרונים.

המאזן האסטרטגי

ישראל הייתה עסוקה בשנת 2019 בשתי מערכות בחירות וכמעט לא יזמה מהלכים אסטרטגיים לשיפור מצבה המדיני. הממשלה עסקה במהלכים כמו הכרת ממשל טראמפ בירושלים כבירת ישראל ובהחלת הריבונות בגולן, אך בסוגיות המרכזיות של ביטחון ישראל השתררו קיפאון ואף נסיגה משמעותית. בראייה כוללת של המאזן האסטרטגי, מרכיבים רבים השתנו לרעה במספר היבטים.

היבט אחר הוא סגירת פערים טכנולוגיים ושחיקת היתרון האיכותי של ישראל על אויביה. הביטוי המובהק לכך הוא "פרויקט דיוק הטילים" האיראני, שעבר את שלב הקמת קווי הייצור וההסבה. בידי חזבאללה יש כבר עשרות טילים מדויקים. בזירה הפלסטינית, יש קיפאון מדיני מוחלט ונתק בין ירושלים לרמאללה. חמאס והג'האד האסלאמי ברצועת עזה ממשיכים בהתעצמות צבאית, יישובי עוטף עזה חיים בתוך עימות בלתי פוסק וארגוני הטרור מאיימים בשיתוק החיים הסדירים של יותר ממחצית האוכלוסייה בישראל, כולל גוש דן.

מבט רחב יותר מגלה כי יחסיה של ישראל עם העולם הערבי הסוני מדשדשים. לא הושגה ב-2019 פריצת דרך דיפלומטית מול מדינות המפרץ; נמשכת הידרדרות הדרגתית ביחסים עם ירדן; ורק ביחסים עם מצרים נשמרת יציבות. תקציב המדינה סובל מגירעון ניכר והצורך לתגבר את תקציב הביטחון בשל ההחמרה במצבה האסטרטגי של ישראל מעצים את הבעיה. לבסוף, במבט פנימה, החברה הישראלית מפולגת וממשלתה עסוקה במערכות בחירות ללא הכרעה, תוך בזבוז משאבים, שיתוק ממסדי ואי-יכולת לגבש מדיניות ולקבל החלטות בסוגיות מרכזיות.

מנגד יש מעט תהליכים ושינויים חיוביים בסביבה הגלובלית והאזורית, שיש בהם פוטנציאל לשיפור מאזן הביטחון הלאומי הישראלי. במרוצת 2019 ובמיוחד לקראת סופה מופיעים סימנים לגל שני של טלטלה בעולם הערבי, הפעם בעיקר במדינות שבהן יש דומיננטיות שיעית וזיקה לאיראן (עיראק ולבנון), ואף באיראן עצמה. המשך לחץ כלכלי על איראן יכול להביאה לצמצום המשאבים העומדים לרשות פעילותה הגרעינית והאזורית.

אשר לארצות הברית, בסופו של דבר היא אינה עוזבת לחלוטין את המזרח התיכון (בסיסים וחיילים במפרץ עומדים במקומם והכוחות מתוגברים לאחר חיסול סולימאני), וישראל בשלב זה תמשיך ליהנות גם בשנה הבאה מממשל ידידותי הרואה עין בעין עימה את המתרחש באזור ואת האינטרסים הישראליים. הבדלנות החלקית של ארצות הברית, חרף סכנותיה עבור ישראל, מעלה את קרנה ואת ערכה של ישראל בעיני האמריקאים והמדינות הערביות הפרגמטיות.

ברובד אחר, ישראל מיצבה עצמה כשחקנית חיונית בהקשר הסורי, כשהגיעה להסכמות עקרוניות, שלא מתממשות בינתיים, עם ארצות הברית ועם רוסיה על הצורך לפנות את הכוחות האיראניים מסוריה.

כמו כן נדמה שאנו חוזים בתחילתה של הבנה במערכת הפלסטינית - החצויה בין רצועת עזה לגדה המערבית - שפתרון הסכסוך לא יגיע כתוצאה מכפייה של המערכת הבינלאומית (הרשות הפלסטינית) ואף לא בעזרת טרור (חמאס).

מסקנות

ניתן לגזור משקלול ההיבטים החיוביים והשליליים שנמנו מספר משמעויות מרכזיות בפתח העשור הבא: האחת היא הודאה במבוכה האסטרטגית בישראל, שאינה מובילה לשיח הפוליטי הרצוי בדרג המנהיגות הלאומית (שתי מערכות הבחירות של 2019 והמשא ומתן להקמת ממשלה), ומביאה לכישלון בגיבוש תפיסות ביטחון עדכניות.

משמעות שנייה היא האמירה הברורה כי עם מיצוי המערכה בין המלחמות (מב"מ) בזירה הצפונית, ההתנהלות הישראלית הנוכחית היא פסיעה בנתיב המוביל להסלמה. הדבר מחייב התאמה בכלים, שיטות, זירות וקצב מבצעים, תוך היערכות מקדימה והקצאת משאבים בהתאם.

שלישית, בנסיבות שנוצרו מתחייב דיון עקרוני על "מתקפת מנע" כנגד חזבאללה, בעיקר בהקשר של "פרויקט הדיוק" שמובילים האיראנים.

הצורך בעדכון אסטרטגיית העל הישראלית

אסטרטגיית העל הישראלית חייבת עדכון לאחר עשור וחצי של קיפאון בחשיבה. ממשלה חדשה בישראל נדרשת להוביל תהליך לחידוש תפיסת הביטחון ומדיניות הביטחון, תוך התמקדות בנקודות הבאות:

* הכרה במתח בין חשיבות לדחיפות האיום. אין להתמקד בדחוף (רצועת עזה וההתבססות האיראנית בסוריה), אלא בחשוב– הגרעין האיראני ו"פרויקט הדיוק".

* בכל הידרדרות והסלמה יש לברר היטב מול מי נכון לפעול: ה"פרוקסי" האיראני, המדינות המארחות, או ישירות מול איראן?

* צריך לנתח את ההצלחות ואת הכישלונות בשני העשורים האחרונים, לשלב את הממד המדיני וממד הלגיטימציה, לגבש מנגנוני תקשורת לפני עימות, מאמצים למניעת עימות, מנגנוני סיום לחימה, מנגנוני הסדרה והתמודדות עם סוגיות ההתעצמות.

חלק זה מביא המלצות מרכזיות לממשלת ישראל החדשה - חלקן מחייבות דיון מיידי וחלקן מאפשרות דיון מאוחר יותר, אם כי במקרים מסוימים רמת חשיבותן דווקא גבוהה יותר. מעל כולן ניצבת המלצה עקרונית ומהותית לדיון יסודי באסטרטגיית-העל הישראלית, שחייבת עדכון. מושגי יסוד כהרתעה, הכרעה, הסלמה, מתקפת מנע והסדרה מחייבים בירור ותיקוף. ממשלה חדשה בישראל נדרשת להוביל תהליך לחידוש תפיסת הביטחון ומדיניות הביטחון.

אלה 10 ההמלצות שנגזרות מהדיון העקרוני:

1. תכנית הגרעין של איראן

הפרישה האמריקאית מהסכם הגרעין וחידוש הסנקציות הביאו לציפייה שיתממשו אחד משלושה תרחישים: התמוטטות המשטר; שינוי בהתנהגותו; או תקיפה אמריקאית באיראן, במקרה של התקדמות בתוכנית הגרעין. תרחישים אלו לא התממשו, אך לאחר סדרה של התגרויות איראניות בזירה האזורית ארצות הברית תקפה בסיסים של המיליציות השיעיות בעיראק וחיסלה את סולימאני.

עתה, על ישראל להתכונן לתרחישים ריאליים יותר - משא ומתן מחודש (שסבירותו פחתה כנראה לאחר חיסול סולימאני); "זחילה" איראנית לסף הגרעין; והסלמה בין איראן לארצות הברית (בעקבות חיסול סולימאני) שיכולה לכלול גם את ישראל. תרחישים אלה מחייבים הבנות קרובות ותוכנית פעולה משותפת עם ארצות הברית. אם יתחיל משא ומתן בין ארצות הברית לאיראן, יש להגיע להסכמות על תכולת הסכם גרעין משופר מול איראן ביחס להסכם מ-2015 לצד הגעה ל"הסכם מקביל" על מדיניות משותפת נגד איראן ועל אסטרטגיה להתמודדות עם זחילה איראנית לגרעין. במקביל, חשוב לבחון עם ארצות הברית כיצד ניתן לסייע בכל זאת לעם האיראני להתקומם נגד המשטר. עם זאת, על ישראל להתכונן למקרה שתישאר לבדה במערכה, ולהבטיח שיש ברשותה אופציה התקפית אמינה. זהו מהלך קשה המחייב הסטת משאבים והקצאתם לחיזוק יכולת זו.

2. התבססות איראן בסוריה ו"פרויקט הדיוק"

חשוב להפנים שהצלחותיה של ישראל לבלום ב-2018 וב-2019 את ההתבססות האיראנית בסוריה הן יחסיות וזמניות, ואינן מוחלטות. תהיה זו טעות להישאר במסגרת אותה אסטרטגיה בזמן שהמציאות השתנתה. איראן הרחיבה את התבססותה לעיראק ולבנון ונקטה מדיניות תגובה נועזת ומיידית יותר (עד לחיסול סולימאני). הגיעה העת להפנים את הרלוונטיות הפוחתת של מתכונתה הנוכחית של המערכה בין המלחמות ולפתח גם פתרון אופרטיבי שתכליתו מהלך ממוקד מול אותם רכיבי התבססות קריטיים – ובראשם "פרויקט הדיוק". מהלך כזה עלול (אם כי לא בהכרח) להוביל להסלמה משמעותית.

האיום של מאות או אלפי טילים מדויקים מלבנון, מסוריה ומאיראן הוא איום אסטרטגי מהמעלה העליונה, שאם לא יטופל בזמן עלול להתפתח בטווח הארוך לאיום קיומי. זהו איום מסוג המחייב בחינה מעמיקה של אופן יישום תפיסת הביטחון הישראלית מולו.

אנו מזהים חמש אסטרטגיות התמודדות אפשריות:

* המשך המב"מ - שיבוש ודחייה, תוך מתן דומיננטיות לשיקול מניעת ההסלמה, והבנה שהמענה הוא חלקי בלבד ובעל יעילות שולית פוחתת.

* אסטרטגיה הגנתית אקטיבית ופסיבית - תגבור מערכי 'חץ', 'שרביט קסמים', 'כיפת ברזל' ושיפור המיגון. החיסרון הבולט הוא העלויות וחוסר ההרמטיות של המענה.

* הרתעה - איום מפורש וברור שישראל תגיב במלוא העוצמה על פגיעה בתשתיותיה ובמרכיבי הכוח שלה. נקודת התורפה היא היכולת של האויב, לאחר שצבר מאות או אלפי טילים מתקדמים, לפגוע באותם מרכיבי הכוח שצירופם הוא לב ההרתעה הישראלית עצמה.

* "מכה מקדימה" - תקיפה תוך ידיעה שבטווח הקצר חזבאללה נערך לתקיפת ישראל, ויש ודאות גבוהה למלחמה. החיסרון באסטרטגיה זו הוא ערפל מודיעיני ומוכנות מסוימת של האויב לספוג את המכה.

* "מתקפת מנע" - פגיעה יזומה, מפתיעה ואפקטיבית ביכולות, תוך הסתכנות בהסלמה למלחמה בהיקף מלא.

כל האסטרטגיות אינן מבטלות זו את זו, ותמהיל נכון ביניהן עשוי לתת מענה מספק לאיום החמור ביותר - "פרויקט הדיוק".

3. "מלחמת הצפון הראשונה"

על צה"ל להבטיח היערכות למלחמה רב-זירתית ("מקרה הכול") כתרחיש הייחוס המוביל. חלפו העשורים שבהם ישראל "נהנתה" מעימות בזירה אחת בלבד. צה"ל עוסק במשמעות ההכרעה, הניצחון ושלילת היכולות מהאויב, ועל הדרג המדיני לאפשר לו בניית כוח ומוכנות להילחם בצפון מול שלוש ישויות - חזבאללה, איראן וסוריה, ובו-זמנית להתמודד עם ארגוני הטרור מעזה. חזרה ל"מקרה הכול" מחייבת חשיבה על סדר עדיפויות בין הזירות והחזיתות, ועל ההישג הנדרש בכל חזית. המכון למחקרי ביטחון לאומי מצוי בעיצומה של עבודת מחקר בנושא, שתוצג למקבלי ההחלטות במחצית השנייה של 2020. כן נדרש מאמץ מול הציבור לעדכון ציפיות לגבי האיום הנשקף, ויותר מכך - לגבי אפשרויות המענה.

4. הרשות הפלסטינית

אנו חוזרים וממליצים על "תוכנית ה- INSS " מאוקטובר 2018, עם העקרונות הבאים: ניסיון למשא ומתן נוסף; במקרה של כישלון- יישום צעדי עיצוב עצמאיים לשימור אופייה של ישראל כמדינה יהודית, דמוקרטית, בטוחה ומוסרית. היערכות ליום שאחרי אבו מאזן היא הכרח, כמו גם המשך עידוד הפיתוח הכלכלי ברשות. אנו רואים חשיבות בפרסום תוכנית טראמפ, שתנסה לקבע פרמטרים חדשים להסדר ולהכרה במציאות שנוצרה בחמישים השנים האחרונות.

5. ארגוני הטרור בעזה

כמו שזיהינו ב-2018 , ייתכן שניתן להגיע להסדרה עם חמאס. הארגון, שהמחיש נכונות להסדרה באי-הצטרפותו לסבב 'חגורה שחורה' בין ישראל לג'האד האסלאמי בנובמבר 2019, נותן עדיפות לשיפור המצב הכלכלי והחברתי ברצועה על פני עימות נוסף עם ישראל. בצד זאת, הארגון מאתגר לעתים קרובות את ישראל בירי רקטות בהיקף נמוך ובחיכוך על גדר הגבול, משיקולי פנים ולצורך הפעלת לחץ על ישראל להשגת וויתורים.

הפסקת אש ארוכת טווח אפשרית רק אם שני הצדדים יקבלו מענה סביר לדרישותיהם האסטרטגיות - ולא האידיאולוגיות. חמאס יקבל את פתיחתה של עזה לעולם, שיקום הרצועה ופיתוחה, ואילו ישראל תזכה בהחזרת השקט לדרום, בהבטחת מנגנוני מניעת התעצמות והברחות ובפתרון מתקבל על הדעת לסוגיית השבויים והנעדרים.

במקרה שלא תושג הסדרה, המלצת המכון (מאז 2012) היא לתכנן ולבצע מערכה צבאית באופן שונה מהמערכות בעשור הקודם. עליה להיות מפתיעה, מתמרנת, ממוקדת בזרוע הצבאית של חמאס - ללא שימור חמאס ככתובת וללא כיבוש עזה – ולהסתיים במהלך מדיני של הסדרה מעמדת כוח.

6. ארצות הברית

הבחירות בארצות הברית יכולות להעביר את ישראל ממציאות של ממשל ידידותי בוושינגטון לממשל בעייתי. מול הבדלנות האמריקאית, שחוצה מפלגות, על ישראל לחזור ולהדגיש כי אינה רוצה שארצות הברית תילחם ותקיז דם עבורה, ושהיא נכס אסטרטגי ובעלת ברית אמינה עבור וושינגטון, ולכן נכון לחזק אותה מבחינה ביטחונית ומדינית. על ישראל לעשות הכול כדי לחזור להיות נושא שבהסכמה רחבה בין המפלגות. ישראל צריכה גם לעשות מאמץ משמעותי לקרב חזרה ציבור יהודי גדול, שהתנתק ממנה עקב מדיניות שאינה רגישה לזרמי היהדות השונים בארצות הברית.

7. רוסיה וסין

רוסיה אינה אויבת של ישראל, ויש להמשיך בדיאלוג האסטרטגי למניעת התנגשות במקומות שבהם הכוחות הצבאיים של המדינות סמוכים והאינטרסים שלהן מנוגדים. יש להכיר בכך שרוסיה היא בעלת ברית של שתיים מאויבותיה של ישראל – איראן וסוריה, ומכאן שהיא עוצמת עין לנוכח התעצמות חזבאללה. התקדמות ההבטחה הרוסית להרחיק את האיראנים מסוריה תסמן אפשרות להידוק היחסים בין רוסיה לסוריה, וכפועל יוצא מכך תוגבל הפעילות הישראלית בסוריה - דבר שיחייב תשומת לב מבצעית. בכל מקרה, כמו בעניין סין, יש להיות שקופים מול ארצות הברית בנושא. פיתוח היחסים הכלכליים והשותפות הכוללת לחדשנות עם סין מחייבים תיאום הדוק עם ארצות הברית. המכון הצביע בשנים האחרונות על משבר שמתפתח עם ארצות הברית סביב יחסיה של ישראל עם סין, ועל הצורך בחיזוק מנגנוני ניהול הסיכונים.

8. המערכת האזורית

ישראל נדרשת למצוא את הדרך לפרוץ את תקרת הזכוכית של שיתוף הפעולה עם המדינות הסוניות הפרגמטיות. המפתח לכך מורכב משני מאמצים: האחד הוא שיווק יכולות טכנולוגיות, כלכליות וביטחוניות שתסייענה למדינות אלה במאבק מול איראן ובהתמודדות עם אתגרי הכלכלה והחדשנות בטרנספורמציה למאה ה-21; השני הוא התקדמות משמעותית בנושא הפלסטיני, שתאפשר למדינות אלו לקדם את היחסים עם ישראל.

במקביל ובחשיבות עליונה נמצא שיקום היחסים עם ירדן. גם כאן "פירות השלום" (מים, ביטחון, גז ופרויקטים משותפים) כרוכים בקידום הסדר מדיני עם הפלסטינים, וזה המפתח ליציאה מהנקודה הנמוכה ביותר שאליה הגיעו היחסים בין המדינות מאז נחתם הסכם השלום ב-1994.

9. הגברת מוכנות צה"ל והגדלת תקציב הביטחון

לנוכח התגברות התעוזה האיראנית והמשך ההתבססות בסוריה, בעיראק ובלבנון, נדרש לחזק את מוכנות צה"ל לעימותים בכל הזירות - שכולן נפיצות במידה משתנה: איראן, חזבאללה, סוריה והזירה הפלסטינית. חשוב לסכם ולתקצב את התוכנית הרב-שנתית של צה"ל; להוציא לדרך את תוכנית ההצטיידות במט"ח סיוע (המתעכבת זה שנתיים); לחזק את יכולות הפגיעה באיראן; לתגבר אימונים ומלאים ובעיקר לפעול לגיבוש אסטרטגיות ותוכניות מבצעיות מתאימות ליכולות העדכניות ולדרכי הפעולה שפותחו על ידי איראן, חזבאללה וחמאס.

10. שימור העליונות

מרכיב חיוני בתפיסת הביטחון של ישראל באופן מסורתי הוא שימור העליונות המודיעינית, האווירית והטכנולוגית על פני אויביה. יש להמשיך לחזק את היתרון היחסי של ישראל בתחום הגנת הסייבר וטכנולוגיית הבינה המלאכותית ביחס ליריביה, כגל נושא להעצמת היתרון האיכותי הביטחוני של ישראל וכמרכיב מרכזי לחיזוק הרתעתה, עוצמתה הרכה, כלכלתה ומעמדה הבינלאומי.

סיכום

לאחר מספר שנים של שיפור במצבה האסטרטגי של ישראל, מסתמנת סגירת "חלון הזדמנויות" אסטרטגי שלא נוצל במידה מספקת. ניכרת החמרה באיומים המחייבת חשיבה מחודשת על תפיסת הביטחון, מדיניות הביטחון, הקצאת משאבים ואסטרטגיות עדכניות. קיימות שתי גישות קצה אפשריות לאסטרטגיה ישראלית: האחת זהירה ומייצבת - תוך דגש על דיאלוגים, הסדרות והשלמה עם איומים קיימים ומתהווים, על מנת לנטרלם ושלא יצאו מהכוח אל הפועל; השנייה פרו-אקטיבית מניעתית-התקפית, המתמודדת עם איומים ומסירה אותם, אך יכולה להוביל עד כדי מלחמה רב-זירתית.

תנאי מקדים לבחירה בגישה הנכונה הוא בסיס מוצק פנימי בישראל, בדגש על לכידות וחוסן חברתי ולאומי. בתום שנה של פירוד, הסתה והתרחקות בין מרכיבי החברה בישראל, הגיעה העת למדיניות אחרת. יש להתמקד בפעילות להחזרת האמון במוסדות השלטון, איחוי קרעים, קירוב מחנות, הגברת הסולידריות ומאמץ מקדים וסדור להעצמה ולבנייה של מנגנוני חוסן קיימים וחדשים.

על מצע זה, ממשלה חדשה בישראל צריכה לגבש חלופה משולבת, המתמודדת מחד גיסא עם היווצרות איומים משמעותיים, ומאידך גיסא יוזמת תהליכים מדיניים והסדרות להפחתת המתח. כך יתאפשר להיערך ולהתמקד באיומים המשמעותיים על עתיד ביטחונה ועל שגשוגה של ישראל.