פרסומים
מבט על, גיליון 822, 16 במאי 2016
מאה שנים חלפו מאז שדיפלומט בריטי ודיפלומט צרפתי ניסחו יחדיו את "הסכם סייקס-פיקו", שחילק את המזרח התיכון לשני אזורי השפעה. הסכם זה הפך לאחד מיסודותיו המרכזיים של האזור במתכונתו המוכרת לנו מאז תום מלחמת העולם הראשונה. הסדר הפוליטי שעיצבו במזרח התיכון מי שהיו אז שתי מעצמות העל, על המשטרים שהקימו והגבולות ששרטטו, ניצב כיום בפני איום חמור. מאמר זה בוחן את העבר וההווה בהקשר זה, וכן את סיכוייו של ההסכם לשרוד את הסערות הפוליטיות השוטפות את האזור. ההמלצה שבסיום המאמר היא אחת – על ישראל להיות מוכנה לנסח את רעיונותיה לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני, שכן בבוא העת, כאשר ייווצר סדר "סייקס פיקו" חדש, סביר להניח שהוא יכלול התייחסות גם לסוגיה זו.
מקורותיו של הסדר סייקס-פיקו ומאפייניו העיקריים/ איתמר רבינוביץ'
המונח "סייקס-פיקו", במובנו הפשוט והמדויק ביותר, מתייחס להסכם שנחתם במאי 1916 בין הדיפלומט הבריטי סר מארק סייקס, שכיהן בזמן המלחמה, לבין הדיפלומט הצרפתי ז'ורז' פיקו, ועניינו מעמד אזור הסהר הפורה (הלבנט ומסופוטמיה) בתום המלחמה, מתוך הנחה שהאימפריה העות'מאנית, שותפתה של גרמניה למלחמה, תחולק בין המעצמות. בריטניה וצרפת תכננו לחלק ביניהן את השליטה וההשפעה על האזור, כאשר פלשתינה הוגדרה כישות בינלאומית.
בהתאם לאינטרסים האסטרטגיים של בריטניה ולתביעתה ההיסטורית של צרפת למעמד מיוחד בלבנט, נקבע כי בריטניה תקבל את אזור מסופוטמיה וגשר יבשתי לים התיכון, ואילו צרפת תקבל את לבנון וחלק גדול מסוריה. "הסכם סייקס-פיקו" היה רק רכיב אחד בדיפלומטיה הסודית שהתנהלה סביב המזרח התיכון בזמן המלחמה. נלוו אליו הסכמים עם שני גורמים נוספים שגילו עניין באזור – רוסיה ואיטליה, וכן שורה של פעולות והתחייבויות בריטיות שהתרחשו לאחר מכן, ביניהן הצהרת בלפור והמכתבים למשפחת המלוכה ההאשמית. למרות שינויים כאלה ואחרים, המונח "סייקס-פיקו" מתייחס לכלל הסדר השלום במזרח התיכון ולסדר המדיני שיצר. בפועל, השיטה המדינית שצמחה מתוך השלב האחרון של המלחמה והדיפלומטיה שלאחריה, הייתה שונה למדי מהמציאות שחזו סייקס ופיקו: (1) פלשתינה של שני עברי הירדן הפכה לאזור מנדט בריטי (מטעם חבר הלאומים); (2) במסגרת הסכם בין ראש ממשלת בריטניה לויד ג'ורג' לבין ראש ממשלת צרפת גו'רג' קלמנסו, מוסול וצפון עיראק הועברו מאזור תחת שליטה צרפתית לאזור תחת שליטה בריטית ונכללו בממלכת עיראק; (3) כחלק מאותו הסכם, בריטניה העניקה לצרפת יד חופשית באזור שהוקצה לה, וצרפת מצדה ניצלה זאת כדי להרחיב את שטח לבנון על חשבונה של סוריה וחילקה את סוריה לכמה מחוזות; (4) בריטניה הקימה את 'אמירות עבר הירדן' על מנת לפייס את עבדאללה, ובהמשך ניתקה את השטח מפלשתינה המנדטורית; (5) מחוז אלכסנדריה בגבול טורקיה-סוריה קיבל מעמד מיוחד, ובסופו של דבר הועבר על ידי צרפת לטורקיה ערב מלחמת העולם השנייה.
המדינות הערביות שקמו בדרך זו – עיראק, סוריה, ירדן ולבנון – הפכו לחלק מהמערכת הגדולה של מדינות ערב, שלמרביתן לא היה שום קשר להסכם סייקס-פיקו.
במבט לאחור, ניתן לראות בשרשרת הפעולות והאירועים הזו את הביטוי הטוב ביותר לדריסת הרגל הגסה של הקולוניאליזם האירופי. סוריה, עיראק ולבנון היו שמות היסטוריים וגיאוגרפיים, אולם למדינות שהוקמו בשמות אלה היה קשר מועט מאוד למציאות בשטח. יצירתה של לבנון הגדולה הייתה טעות קשה, שערערה את הלכידות והעמידות של הישות הלבנונית הקטנה יותר. המדיניות של 'הפרד ומשול' ושל טיפוח קבוצות מיעוטים בסוריה הפכה למכשול מרכזי לצמיחתה של ישות סורית. טעות נוספת הייתה אי-השימוש באזור הרחב שמשני צדי הירדן ליצירת הפרדה ברורה בין ישות ערבית ליהודית, וכמו כן הכורדים נותרו ללא מולדת. נקודות מוצא מבשרות רעות אלה הוחמרו עקב השפעה של לאומנות פאן-ערבית, הרואה בכל המדינות האלה כערביות. אולם, הצורך להכיר במגוון של מדינות הלבנט ולהכיל מגוון זה באמצעות בניית מערכת פוליטית פלורליסטית הוא העומד בלב הסערה הנוכחית.
מעמדו החוקי של הסכם סייקס-פיקו / רובי סיבל
הסכם סייקס-פיקו בין בריטניה לצרפת מ-1916 הגדיר את מרחבי ההשפעה של בריטניה וצרפת באימפריה העות'מאנית. בשעתו היה להסכם תוקף משפטי מחייב בבריטניה ובצרפת, אך תוקף מותנה בלבד בקרב בנות הברית שהשתתפו בהבסת העות'מאנים. העובדה שהיה סודי ולא התחשב בהכרח ברצונותיהן של האוכלוסיות המקומיות, לא פגעה בטבעו המחייב של ההסכם על פי החוק הבינלאומי.
במסגרת אמנות סוור (1920) ולוזאן (1923), טורקיה ויתרה לבריטניה וצרפת על כל תביעותיה בשטחי האימפריה העות'מאנית, הנמצאים מחוץ למה שהם כיום גבולותיה של טורקיה המודרנית. לבריטניה ולצרפת הייתה אם כן זכות חוקית להתערב באזורים אלה. הסכם 1916 לא הגדיר בפירוט מהם גבולות האזורים שבהם מדובר, אולם מאוחר יותר, סדרה של הסכמים, שנחתמו ב-1922 וב-1923 על ידי הבריטים והצרפתים, הגדירו את הגבולות של פלשתינה (שכללו את ירדן של היום), לבנון, סוריה ועיראק. ההחלטה אשר לגבולות האזוריים קיבלה את אישור חבר הלאומים, וכך זכתה ללגיטימיות בינלאומית, הגם שמבחינה משפטית ההחלטה הייתה מחייבת גם ללא אישור חבר הלאומים.
על פי החוק הבינלאומי המודרני, מדינות חדשות יורשות אוטומטית את הגבולות שנוצרו קודם לעצמאותן - uti possidetis. כלל זה שימש גם את ישראל ושכנותיה, מצרים וירדן, בהסכמי השלום שלהן. מדינות חדשות חופשיות להסכים ביניהן על שינויים בגבולות הקולוניאליים, אולם בהיעדר הסכם כזה – נותרים הגבולות הקולוניאליים הישנים כברירת המחדל. בכל רחבי המזרח התיכון הוחלף הסכם סייקס-פיקו המקורי בהסכמים שבאו בעקבותיו ובהתפתחויות שאירעו בהמשך, אולם הגבולות שקבעו הבריטים והצרפתים כחלק מהסכם זה נותרו גבולות ברירת המחדל של המדינות באזור.
האם יש סיכוי ל"סייקס פיקו" חדש במזרח התיכון? / עודד ערן
מלחמות האזרחים שמשתוללות בשנים האחרונות בכמה מהמדינות הערביות במזרח התיכון, לצד עלייתן של תנועות שניזונות בעיקר מקיצוניות אסלאמית, מאתגרות את המבנה הפוליטי הנוכחי של האזור ואת עליונות המדינה. קשה להניח שניתן יהיה להשיב את הסדר הישן על כנו. לאור המציאות האתנית והדתית המשתנה נדרש סדר חדש ומייצג יותר, כאשר במקביל חשוב להימנע מיצירת מדינות זעירות, בעלות יכולת הישרדות כלכלית ופוליטית מועטה.
ייתכן שיהיה צורך לשלב בין שרטוט הגבולות מחדש לבין מבנים פוליטיים חדשים, שעדיין לא נעשה בהם שימוש באזור, כמו פדרציה/קונפדרציה. עם זאת, דומה שהמיעוטים, הפלגים והתנועות שנלחמים אלה באלה עדיין לא הגיעו לשלב של מוכנות לשקול הסדרי קבע פוליטיים חדשים בסביבתם הגיאוגרפית, ועוד פחות מכך לשרטט גבולות. ייתכן שהעת לא בשלה לכך, ויותר מכך, אולי אף לא רצוי לקיים דיון פומבי בחלופה מוסכמת לגבולות הקיימים ובהחלפת הסדר הישן של ממשלה מרכזית במערכת שלטונית שונה. באותה מידה, יהיה זה חסר תועלת להניח שהכוחות המקומיים הנלחמים במזרח התיכון יהיו מוכנים לחזור לסטטוס קוו ששרר טרום המלחמה.
המחזה של שני נציגי מעצמות חיצוניות, שנפגשים בחשאי ומחלקים את האזור בין מדינותיהם כשהם חותמים על כך בהסכמים בינלאומיים, אינו סביר כיום. אולם, כדי שהסכם יהיה אפשרי, יש צורך בהסכם עקרונות ראשוני על אודות שינוי מבנה האזור בין השחקנים המרכזיים שמחוץ לאזור. סוריה ועיראק יוכלו להפוך לקונפדרציות, בלי לשנות את הגבולות החיצוניים הנוכחיים שלהן. הגבולות הפנימיים יותוו באופן כללי, כשהפרטים יושארו למשא ומתן בין מי שצפויים להיות חלק מהמבנה הפוליטי החדש/המדינות הפדרליות החדשות. "סייקס פיקו החדש" יכלול גם חלוקה רחבה בין הכוח של המרכז לבין כוחן של היחידות שירכיבו את המדינות הפדרליות.
יהיה צורך למנוע מהשחקנים האזוריים לנסות ולחבל במתווה ההצעה, כחלק מהמאמץ שלהן להסית את המעצמות החיצוניות האחת נגד השנייה ולהותיר את האזור בכאוס. לכן, חיוני להשיג לכל הפחות הבנה רחבה והסכם כללי בין ארצות הברית, רוסיה והאיחוד האירופי. רק אז יצטרפו מדינות המפתח באזור – מצרים, ערב הסעודית, ירדן, איראן וטורקיה – כאשר בשלב השלישי יתבקשו כמה מהשחקנים המקומיים לתת את הסכמתם למתווה.
מבין ההבדלים שבין 1916 ל-2016, ניתן לציין בברור את היעדרה של מעצמה חיצונית המסוגלת לכפות הסדר – גם אם יוסכם עליו בקהילה הבינלאומית. במובן זה, חוסר המוכנות של שחקניות מרכזיות מחוץ לאזור לפרוס כוחות משלהן בשטח נוטל מהן אמצעי פעולה מרכזי. עם זאת, מניעת הגעת נשק לידיהם של ארגונים המתנגדים להסדר מדיני, עצירת מתנדבים חדשים מלהצטרף לכוחות המקומיים וכן השמדת מאגרי נשק ומחסנים – עשויים אף הם לדרבן מוכנות לשקול פשרות.
ייתכן שמוקדם מדי להכריז על "סייקס-פיקו" חדש, אולם הגיעה העת שהשחקנים הבינלאומיים ידונו במתווה אפשרי לסדר חדש במזרח התיכון, כזה שיעשה שימוש בחלקים הרלוונטיים הקיימים ויוסיף עליהם חדשים, וזאת במטרה לתת מענה לשינויים שהתרחשו באזור במאה השנים האחרונות.
הזווית הישראלית-פלסטינית
ברי כי כחלק מהחיפוש אחר סדר אזורי חדש, הקהילה הבינלאומית לא תוכל להימנע מלהתייחס לסכסוך הישראלי-פלסטיני. התמוטטות הסדר הישן באזורי הליבה במזרח התיכון חוללה השפעות סותרות על המבוי הסתום ששורר בין הישראלים לפלסטינים: אין ספק שקשה לדמיין ממשלה ישראלית הנוטלת סיכונים בנסיבות האזוריות הנוכחיות, אולם התנודות הנוכחיות יצרו מרחב חדש לרעיונות ופתרונות יצירתיים. הן הישראלים והן הערבים צריכים לזכור את העובדה שהסדר סייקס-פיקו היה פעולה של מעצמות חיצוניות, שהתערבו באזור. מאה שנים לאחר מכן, עמי האזור עומדים בפני הזדמנות לעצב בעצמם את ההיסטוריה שלהם.
הדעות המובעות בפרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי הן של המחברים בלבד.
סוג הפרסום מבט על