פרסומים

הסכם ההבנות של ישראל עם ארצות הברית, הנמצא בשנתו השנייה, הינו הגדול ביותר שנחתם אי פעם בין המדינות. הוא מסתכם ב-38 מיליארד דולר שנועדו לרכש צבאי בארצות הברית. אולם, עד כה, נראה שטרם נחתמו חוזי רכש משמעותיים לרכישת פלטפורמות ומערכות נשק חדשות (יוזכר כי בסמוך לחתימת ההסכם החדש ולפני כניסתו לתוקף, נחתם רכש 17 מטוסיF-35 המשלימים 50 מטוסים שימומנו מכספי הסכם זה וכן מספר מוגבל ביותר של מטוסי תדלוק חדשים). הסיבה לכך טמונה ברמת הקשיחות הגבוהה של תקציב הסיוע במחצית הראשונה של תקופת ההסכם ביחס להסכמים שנחתמו בעבר. מנגד, הצרכים הקיימים בצה״ל בפלטפורמות עיקריות הנמכרות על ידי ארצות הברית, ביניהן מטוסי קרב, מטוסי תדלוק ומסוקים כבדים, הינם גדולים מאוד - בעיקר משום שחלק נכבד מאלו הקיימים בצה"ל נרכש בשנות ה-60 וה-70 של המאה הקודמת, הם מגיעים לסוף חייהם והחלפתם נדרשת מיידית. סוגיות נוספות הן התייקרות מערכות נשק חדשות שמחיריהן מאמיר כל הזמן, ולא פחות חשוב, הניסיון להשאיר מערכות נשק שעבר זמנן תוך עלות לא מבוטלת בשדרוגים והתאמות.

אי-ההתאמה בין מסגרת התקציב השוטפת לבין צורך בהשקעות גדולות על פני זמן קצר ברכש פלטפורמות בעלות אורך חיים גדול הרבה יותר אינה ייחודית לרכש צבאי. הפתרון המקובל לבעיה כגון זו במשק האזרחי הינו שימוש בשוק ההון. אלא שבמקרה זה, מדובר בתקציב המדינה, כשהיקף החוב נקבע מראש על פי הגרעון המתוכנן. אולם, גם במסגרת התקציב מיושמים בארץ פתרונות על ידי שימוש ב-PPP (Public Private Partnership) - שיתוף פעולה בין המגזר הממשלתי למגזר האזרחי. דוגמאות ידועות לכך הינן סלילת כביש 6 והקמת מתקני ההתפלה למים. במסגרת הרכש הביטחוני אפשר לציין את עיר הבה״דים, קריית התקשוב, ועוד. מטרתן של שיטת רכש זו והדומות לה הינה להשטיח את ההוצאות ולהקביל אותן לתקציב השנתי אל מול תשלום עודף, כלומר: פריסה של הוצאות ההצטיידות הגדולות כך שהמסגרת התקציבית תכיל אותן.

שכלול נוסף במסגרת הרכש הצבאי (קיים במידה מצומצמת יותר גם ברכש אזרחי) הינו ״חוזה זמינות״, שלפיו התשלום מבוסס על זמינות של השירות. הדוגמא הידועה לכך הינה חוזה אספקת שעות טיסת אימון מתקדם בבית הספר לטיסה של חיל אוויר. החוזה חוסך בעלות החזקת מלאי ומונע בעיות של החזר, זמן ההתקשרות, ניהול מלאי ובעיות נוספות, שקיימות ברכש צבאי וציבורי. דוגמאות נוספות הינן אחזקת משק מכשירי הקשר, מאמנים, ועוד.

עם זאת, במסגרת הרכש בארצות הברית, המבוסס על הסיוע האמריקאי, יש לעמוד בכללים ובמדיניות הסיוע של הרכש. אלה נקבעים על ידי מחלקת המדינה האמריקאית, מנוהלים ומפוקחים על ידי ה-DSCA (Defense Security Cooperation Agency) - גוף של משרד ההגנה, אשר ככלל לא עודד בעבר שימוש בשיטות אלו. כתוצאה מכך, יש לעגן תחילה את שיטות הרכש הללו במדיניות ובכללי הסיוע מול מחלקת המדינה ומשרד ההגנה. ואכן, לאחרונה הושגה פריצת דרך מול מחלקת המדינה ומשרד ההגנה, אשר אישרו שימוש בכספי סיוע לעסקאות זמינות כחלק מהמדיניות המאושרת.

עסקאות שבהן יש הקבלת המימון למימוש אינן חדשות לאמריקאים. בעבר אושרו עסקאות מטוסים גדולים - האחרונה שבהן הייתה עסקת ה- F-35של חברת לוקהיד-מרטין, שעדיין פעילה. עסקה זו מבוססת על הלוואה שנלקחה על ידי הספק (LM) ושימשה לדחיית תשלומים (DPP) בהיקף של מעל שני מיליארד דולר בריבית נמוכה מאוד (כתוצאה מדירוג האשראי של החברה והחוזה הפדראלי, ששימש ערבות). עסקה זו אפשרה להקדים את אספקת המטוסים ולתכנן רכש מערכות נשק נוספות, בהתאמה לצורך המבצעי של צה״ל. היקף העסקה היה מעבר למה שאפשרה מסגרת הסיוע לשלם, ואפילו מעבר למסגרת הכוללת של הסכם הסיוע הקיים (כפי שיובהר בהמשך, ללא פגיעה ביחס חוב/תוצר של מדינת ישראל).

ניתן לאמוד את הסכום הנדרש לביצוע עסקאות העונות על הצרכים הדחופים והעדכניים של צה״ל, כפי שכנראה יובאו לידי ביטוי בתכנית הרב-שנתית החדשה ״תנופה״, כגון שתי טייסות קרב, מטוסי תדלוק ומסוקי תובלה כבדים, במעל לחמישה מיליארד דולר. בנוסף, העסקאות צפויות להתבצע מול מספר חברות. לכן נדרש להשתמש במגוון רחב יותר של עסקאות מתקדמות מסוגים שונים, במסגרת מדיניות כוללת בנושא.

חלופה מעניינת נוספת היא קבלת הלוואה מהממשל האמריקאי, שיכולה לחסוך את העלויות הכוללות הגבוהות של המנגנון מול החברות, כפי שבוצע בעסקת ה-DPP ובדומה למה שהיה נהוג בשנות ה- 70, שתוחזר במסגרת כספי הסיוע בשנים מאוחרות או באמצעות הקמת קו אשראי על ידי הממשל האמריקאי. חלופה זו תפשט את העסקאות ותביא לוודאות גדולה יותר בתשלומי המימון העתידיים ולעלות נמוכה של המנגנון מול החלופה שהוזכרה.

לשיטות אלה לרכישת פלטפורמות יקרות מספר חסרונות:

הקשחת תוכנית העבודה ותקציב הביטחון: בהתחייבות תקציבית גדולה לאורך שנים רבות (כ-10 עד 15 שנה) יש משום פגיעה ביכולת קבלת ההחלטות בעתיד לגבי סדר עדיפות שונה. הדוגמא הבולטת הינה הוויכוח שהתנהל לגבי ההצטיידות ב- F-35אל מול חלופות אחרות. העמדה של משרד הביטחון בנושא הייתה שמדובר ביכולות אסטרטגיות המחייבות התקשרות בהיקף גדול מאוד, וכי התועלת עולה על מחיר ההקשחה.

עלות הריבית: תשלומי הריבית הינם משמעותיים ובנוסף הם משולמים בתקציב שקלי ולא מתוך הסיוע, כפי שהיה בעסקת ה-DPP. המחיר הזה כולל את עלות הקמת קו האשראי והעמלות השונות. הלוואה מהממשל האמריקאי תקטין משמעותית את הסכום. בנוסף, הירידה בעקום הריביות לטווח בינוני וארוך המתרחשת בתקופה האחרונה, תקטין את העלות הצפויה.

עלות מחזור חיים יקרה יותר: העלות של המערכות החדשות יקרה הרבה יותר וזאת בהתאמה למגמה העולמית של התייקרות מערכות נשק עיקריות. במבחן עלות/תועלת כלל העלויות של האלטרנטיבות ותזמונן צריכות להיבחן אל מול התועלת המתקבלת בדמות המענה המבצעי הנדרש להתמודדות עם האיומים. ברם, צריך לכלול בשקלול גם את ההתייקרות העתידית של המערכות החדשות, שקשה להעריכה. פתרון להקטנת ההתייקרות הינו שימוש בטכנולוגיות מתקדמות להפחתת היקף שעות הטיסה ועלויות מנגנוני האחזקה (סימולטורים, אחזקת מנועים מתקדמת, ועוד).

ולבסוף, ההשפעה על יחס חוב/תוצר: יחס זה מהווה רכיב חשוב בדירוג האשראי של ישראל ואחד האינדיקטורים החשובים ליציבות הכלכלית של ישראל. אולם, בפועל ההשפעה של עסקאות כאלה הרבה יותר נמוכה, עד כדי מזערית, כאשר מסתכלים על ההגדרה של החוב הנלקח בחישוב, כפי שאירע בניתוח ההלוואה של עסקת ה- F-35.

היתרונות המובהקים:                                                                                   

המענה המבצעי אל מול האויב העיקרי של ישראל, איראן: אפשר שלא רחוק היום שהעימות מולה יחייב את המענה המבצעי המתקדם ביותר. ההצטיידות המוקדמת המושגת בזמן קצר יותר, מבלי לפרוץ את המסגרת התקציבית, מהווה הכנה לכך. היתרונות הכלכליים הינם רבים כתוצאה מכך שהמערכות המוחלפות נמצאות בסוף ימיהן והחלפתן תחסוך זמן של חיים בצוותא של מערכות ישנות וחדשות, בדגש על הכשרה ואימונים והקטנת הצורך בהשקעות עתק ב״הנשמת המערכות הישנות״. בנוסף יודגש, שהכמות של מערכות הנשק החדשות נמוכה יותר מזו של המערכות המוחלפות, ולכן בין היתר הורדת עלויות תקורה, כוח אדם ונדל״ן יקרים.

לעסקאות גדולות של טכנולוגיות קצה יש יתרונות לשני הצדדים (win-win situation): מבחינת  התעשייה הביטחונית הישראלית, היתרונות יכולים לנבוע מרכש גומלין (OFFSET), הצפוי לגדול למרות שרכש במסגרת הסיוע לא מחויב ברכש גומלין של התעשייה האמריקאית בישראל. זאת משום שבפועל הוא מסוכם במסגרת המשא ומתן בכל עסקה בנפרד. ובנוסף, שילוב התעשייה בייצור תתי-מערכות לכל העולם והתאמות שונות לצרכי ישראל המביאים טכנולוגיה וידע, מאפשרים הענקת יכולות אחזקה עצמאיות למערכות עבור צה״ל. מבחינת התעשייה האמריקאית, המכירות לישראל מאפשרות כעת גם מכירה למדינות אחרות באזור, בהתאם למדיניות האמריקאית של שמירת היתרון הצבאי האיכותי של מערכות הנשק הנמכרות לישראל (QME -Qualitative Military Edge). הגדלת נפח העסקאות הצבאיות תומכת בוודאי במדיניות America First שמוביל הנשיא דונלד טראמפ ויכולה לזכות בברכתו ובתמיכת לובי התעשיות הרלוונטיות האמריקאיות. על כן, עסקאות אלה עשויות לזכות בתמיכה במסגרת המדיניות המעודכנת של מחלקת המדינה ומשרד ההגנה.

תודה לאלופים (מיל׳) יעקב אייש ואמיר אשל, לאל״מים (מיל') אדיר אהרון ועילם שגיא, וכן לאל״מ (מיל') דובי לביא, שסייעו בהכנת המאמר.