פרסומים

לחצ/י כאן להסבר על אפשרויות רכישת המזכר

תקציר

תפיסה חדשה בתכנון ובפיתוח היישובים הערביים בישראל: היערכות הרשויות המקומיות והמדינה למימוש הרפורמה בתכנון

סוגיית התכנון והפיתוח ביישובים הערביים היא אחת הבעיות המרכזיות המעסיקות את הציבור הערבי בישראל. היא מהווה מוקד של מתחים נמשכים בין המדינה לאזרחיה הערבים, המאיימים על היציבות ומחזקים את תחושת הניכור של החברה הערבית. מוסדות התכנון במדינה נתפסים זה זמן רב על ידי הציבור הערבי כזרוע שלטונית הנוהגת לייצר אפליה בין יהודים לערבים בכל הקשור לחלוקת קרקעות וניצול הזכויות הקנייניות, התכנוניות והניהוליות. מדיניות זו הובילה, בראיית הציבור הערבי, למצוקת קרקעות חמורה ברשויות המקומיות ולתופעה מתרחבת של בנייה ללא היתר, עקב גידול האוכלוסייה והתרחבות צרכיה.

הרפורמה במערכת התכנון והבנייה

בשנים האחרונות מקדמת ממשלת ישראל רפורמה כוללת במערכת התכנון והבנייה, שבאה לכלל ביטוי בתיקון 101 ובתיקון 104 אשר מתייחס באופן ספציפי למגזר הערבי. במסגרת תיקונים אלה הועברו סמכויות שר הפנים בתחום התכנון והבנייה לשר האוצר, במטרה להתאים את מבנה וניהול הנדל"ן והתכנון להתמודדות עם מצוקת הדיור במדינה וזאת במסגרת תיקון 103 . התיקונים נועדו להקל על התושבים במגעיהם עם רשויות התכנון באמצעות ביזור וחלוקה מחדש של סמכויות התכנון בין הוועדות המחוזיות לבין הוועדות המקומיות, בד בבד עם הרחבת וחיזוק יכולתן המקצועית של הוועדות המקומיות. זאת, על מנת לאפשר האצה של הליכי התכנון ושיפור השירות לאזרח. לתיקונים אלה נוסף תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה, שנועד להחמיר את האכיפה והענישה על בנייה בלתי חוקית ולטפל בהפרות חוק זה ובפלישות למקרקעי ציבור במדינה, לרבות ביישובים הערביים ("חוק קמיניץ"). במקביל ננקטו צעדים שנועדו לטייב את תהליכי הטמעת הרפורמה בקרב היישובים הערביים: במסגרת אישור תקציב המדינה לשנים 2016-2015 אומצו מסקנות צוות 120 הימים אשר המליץ, בין היתר, על שחרור רשויות מקומיות ערביות מכפיפותן לוועדות התכנון המרחביות והקמת ועדות תכנון מקומיות נפרדות, תוך סיוע בתקציבי כוח אדם ומִחשוב מצד מִנהל התכנון. נוספה על כך החלטת הממשלה מס' 922 מיום 30.12.2015 , אשר אישרה הקצבה של 15 מיליארד ש"ח על פני חמש שנים לפיתוח כללי של האוכלוסייה הערבית, הכוללת החלטות מפורטות ומקדמות גם בתחום התכנון והדיור.

הבעייתיות במימוש הרפורמה בקרב היישובים הערביים

הפוטנציאל הטמון בהענקת אחריות וסמכויות לרשויות המקומיות בתחומי התכנון והבנייה במסגרת הרפורמה, תוך הגברת תהליכי שיתוף הציבור, הוא רב ומבורך. אפשר היה להניח כי הרפורמה עשויה להיות מיושמת בהצלחה ברשויות המקומיות המבוססות מבחינה כלכלית וחברתית, אלא שמספרן של רשויות אלה אלו הוא מועט ואינו עולה על שתי רשויות קטנות מבין 85 רשויות מקומיות ערביות. לעומת זאת ברוב הרשויות המקומיות הערביות קיימים גורמים מִבניים, כלכליים וחברתיים המהווים חסמים בפני מימוש הרפורמה לטובת קידום התכנון והבנייה בהן. הניסיון ליישם את הרפורמה ביישובים הערביים נתקל אפוא בקשיים מרובים, שכן רוב הרשויות המקומיות הערביות אינן ערוכות לה. כמו כן קיימים ספקות בקרב מנהיגי החברה הערבית וראשי הרשויות בשאלה האם הרפורמה אכן מבטאת שינוי תפיסתי־מערכתי מצד המדינה, המכוון להביא לשינוי של ממש במצב הקיים. כך, למשל, המשימה של הקמת ועדות מקומיות לתכנון ואישור תכנון מִתארי נתפסת כיום כנטל בעיני רוב ראשי הרשויות הערביות בשל העדר כוח אדם מקצועי מספיק לאיוש ועדות כאלה והעדר תקציב למימון הקמתן והפעלתן התקינה וקידום, הכנה ואישור תכנון מתארי ומפורט. מנגד, החמרת האכיפה והענישה בגין בנייה בלתי חוקית נתפסת על ידם כגזירה שהציבור הערבי אינו יכול לעמוד בה. כתוצאה מכך מתקיים מתח בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הערבי, המשפיע לרעה על התחושות בחברה הערבית כלפי המדינה ורשויותיה. מתח זה מלוּוה בהאשמות הדדיות, העלולות להביא להחרפת היחסים בין הרוב למיעוט.

המלצות עבודת המחקר

מטרת המחקר הנוכחי הייתה כאמור כפולה: לנתח את החסמים העומדים בפני מימוש הרפורמה הכללית בקרב הרשויות המקומיות הערביות בישראל, ולהציע תפיסה דיפרנציאלית מקיפה, שתהיה מותאמת לקבוצות שונות של יישובים על פי מיקומם הגיאוגרפי, גודלם ומצבם החברתי והכלכלי. ההנחה והתקווה היא שהתפיסה המוצעת כאן תוכל לענות על הצרכים בשטח, ובכך תתרום משלה לשיפור היחסים הבעייתיים בין המיעוט לרוב במדינת ישראל. למרות ביזור מערכת התכנון, נותרה האחריות הכוללת בנושא חיוני זה בידי המדינה, הואיל והיא ממשיכה לשלוט במשאבי הקרקע, בתהליכי התכנון ובחלוקת המרחב הגיאוגרפי. יזמים פרטיים אינם צפויים לפעול בכוחות עצמם ביישובי הפריפריה הבינוניים והקטנים ולהוביל בהם תהליכי תכנון ופיתוח; לפיכך מוטלת על המדינה האחריות לממש בתחום זה את העיקרון של צדק חלוקתי, המבוסס על חלוקה הוגנת ושוויונית של משאבי התכנון באופן שיענה על צורכיהם של יישובים וקהילות על פי מפתחות שוויוניים המתחשבים במִגוון התרבותי, החברתי והמבני של קבוצות שונות בחברה הישראלית. ברור שעיקרון זה צריך להיות מושת גם על היישובים הערביים, המהווים חלק גדול מן היישובים בקטגוריה הפריפריאלית.

מומלץ אפוא שהמדינה תנקוט את הפעולות הבאות:

א. תגבש רפורמה דיפרנציאלית ומפת עדיפות, שבה יוגדרו מִקבצים של יישובים שיקבלו משאבי תכנון ייחודיים, שיאפשרו את פיתוחם ואת פתרון בעיותיהם בשימושי הקרקע.

ב. תקים ועדת משנה ליד המועצה הארצית לתכנון ובניה, אשר תפעל לקדם תכניות מִתאר ליישובים הערביים תוך זמן קצוב של שנתיים (בדומה לוועדה לקידום מתחמים מועדפים, ותמ"ל). בפני ועדה זו יובאו תכניות לאישור מזורז (דוגמת הוועדות לדיור לאומי שהוקמו עם בוא גלי ההגירה מברית המועצות לשעבר בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים).

ג. תקדם חלוקה מחדש של משאבי הקרקע באמצעות: 1) תיקון והרחבת תחומי השיפוט של רשויות מקומיות ערביות 2) הרחבת תכניות המִתאר 3) הסדרת סכסוכי בעלות תוך הכרה בזכויותיהם של אזרחים שהם הבעלים מכוח המנהג הרווח ביישוביהם, ובכלל זה השבה של קרקעות או עריכת פשרות עם הבעלים.

ד. תקים צוות בין משרדי בהשתתפות ערבים ויהודים, כדי להכין מפת דרכים להסדרת הסוגיה הקרקעית והתכנונית. מפת הדרכים הזאת תקבע את החלוקה והיֵעוד של המרחב מבחינה תכנונית, מִנהלית וקניינית. היא עשויה להביא לזירוז אישורן של תכניות מתאר מרחביות ומפורטות ביישובים הערביים ולענות על צרכים חיוניים של האוכלוסייה.

ה. תשלב ערבים במערכת התכנון לאור נכונותו ורצונו של הציבור הערבי להשתתף במערכת התכנון. הדבר מחייב בחירה ראויה והכשרה של בעלי מקצוע ערביים.

ו. תחזק את מחלקות התכנון וההנדסה ברשויות מקומיות. לשם כך מוצע להקים בכל רשות מקומית ועדה מיוחדת, לצד פירוק כלל ועדות התכנון המרחביות? אשר תפעל כמעין ועדה מקומית לתכנון ובנייה. ועדה זו תהיה בסיס לקבלת עצמאות תכנונית ותוביל את התכנון המקומי בליווי מִנהל תכנון מחוזי. מוצע שהצוות הבין משרדי הנזכר לעיל (בסעיף ד) יגבש את סמכויותיה של ועדה זו, את דרכי עבודתה ואת מערך הבקרה עליה, המתחייב על פי החוק.

ז. אשר לבנייה ללא היתר: מומלץ לעבור בהדרגה ממערכת מפקחת למערכת מפתחת. עיון בדו"חות של ועדות ציבוריות שבחנו את הבנייה ללא היתר ביישובים הערביים מראה, כי התופעה נוצרה בעיקר בשל אי התאמה בין התכנון לבין צורכי האוכלוסייה. בעיה זו החמירה והלכה משום שהתוכניות שהוכנו לא קודמו ולא יושמו בקצב הראוי ולא יצרו פתרונות דיור מתאימים. לשם התמודדות עם הבנייה ללא היתר הוקמו בשנים האחרונות יחידות פיקוח. הוועדה הציבורית בראשות המשנה ליועץ המשפטי (קמיניץ, 2016) קבעה שיש להגביר את הפיקוח והענישה ככלים בסיסיים להשלטת החוק והחלטות מערכת התכנון. אנו מציעים לאמץ תפיסה המעניקה קדימוּת לתכנון ופיתוח על פני הפיקוח והאכיפה.

ח. בעניין הספציפי של תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה, אשר לוּוָה במתחים קשים בין הציבור הערבי לבין המדינה, מוצע לחתור להסכמות עקרוניות של הממשלה עם ראשי הציבור הערבי (ועדת המעקב העליונה וועד ראשי הרשויות הערביות) באמצעות כינון ועדה ציבורית, שתגבש דרכים להתמודדות חוקית עם סוגיית הבנייה ללא היתר ביישובים הערביים, על בסיס מדיניות האכיפה במסגרת הרפורמה. עד אימוץ ההחלטות של הוועדה הציבורית מוצע לשקול צמצום הריסתם של מבנים ללא היתר, בהתאמה להתקדמות עבודתה של הועדה הציבורית ויישום הדרגתי של החלטותיה, כך שיהיה קשר בין השיפור במאמץ התכנוני לבין הפעולה האכיפתית.

סיכום

הרפורמה שהנהיגה הממשלה במערכת התכנון והבנייה, שעיקרה ביזור סמכויות לגופים חיצוניים ולרמות השלטון המקומיות, היא מהלך חיובי וחשוב, שיש בו כדי לייעל ולקצר תהליכים ולשפר את איכות השירותים הניתנים לאזרח. עם זאת, כדי להימנע מיישום רפורמה המחדדת פערים ויוצרת ניכור בקרב חלקים מהאוכלוסייה, על המדינה להתאים את רכיבי הרפורמה כ"חליפה התפורה למידותיה של כל קבוצת אוכלוסייה", בעיקר האוכלוסייה הערבית.

התפיסה המוצעת כאן מחייבת שינוי גישה כלפי החברה הערבית. ליישומה נודעת משמעויות מפליגות בהקשר לתכנון ולפיתוח המרחבי והתפקודי בישראל בכלל, וזה של היישובים הערביים בפרט. יישום ההמלצות עשוי להגביר את האמון בין החברה הערבית לבין מוסדות המדינה ולרשויות המקומיות הערביות ולייצר את השינוי הנדרש בהטמעת הרפורמה בתכנון ובנייה ביישובים הערבים.

המשך המצב הקיים לא יביא לפתרון הבעיות הקשות של שימושי הקרקע ביישובים הערביים. הוא ימשיך לחסום את הפיתוח הנדרש, המהווה יעד ממשלתי של שילוב המיעוט הערבי בכלכלה הלאומית. הגברת האכיפה, ללא שינוי במעטפת התכנונית, רק תחמיר את הקושי ותעכיר ביתר שאת את היחסים בין הרוב למיעוט. להמלצות המוצעות כאן יש חשיבות מכרעת בקידום היעד הלאומי של שילוב חמישית מאזרחי ישראל בעשייה המשותפת למען שגשוגה הכלכלי של המדינה. לשם כך יש להעמיק את ההכרה בכך שהאזרחים הערביים מהווים חלק אינטגרלי של החברה. על המדינה לאפשר להם להיות שותפים מלאים בעשייה ולסייע להם להיות מעורבים ביצירת המרחב הציבורי שבו הם מתגוררים ובניהולו, תוך הכרה בשונֹוּתם האתנית והתרבותית.

================================================================================================

תוכן העניינים

הקדמה/ 11

תקציר/ 13

פרק 1: רקע כללי רעיוני/ 19

1.1 פתח דבר

1.2 חברה ורשויות במשבר

1.3 דילמות הקשורות בניגוד בין תשתיות נורמטיביות

1.4 התכנון והמשבר

1.5 בחינת מתכונתה של הרפורמה

פרק 2: מערכת התכנון בישראל/ 29

2.1 הרקע לחקיקת חוק התכנון והבנייה התשכ"ה, 1965

2.2 מאפייני מערכת התכנון בישראל

2.3 התפתחות התכנון ומרחב תכנוני בישראל

2.4 מאפייני תכנון בישראל — מרכז מול פריפריה

פרק 3: החברה הערבית בישראל: תמורות ומגמות/ 41

3.1 דמוגרפיה

3.2 השכלה

3.3 תעסוקה

3.4 דיור

3.5 חברה, מנהיגות ומעמדות

פרק:4  הרשויות המקומיות הערביות: אתגרים והזדמנויות/ 51

4.1 שוֹנוּת בין הרשויות המקומיות

4.2 צמיחה ברשויות המקומיות הערביות

פרק 5: התפתחות התכנון הממוסד ביישובים הערבים/ 63

5.1 התחלת התכנון ביישובים הערבים

5.2 שלבי התפתחות התוכנית ביישובים הערבים

פרק 6: בעייתיות ומורכבות התכנון ביישובים הערבים/ 75

6.1 משטר המקרקעין ביישובים הערבים

6.2 צמצום שטח הקרקע של הרשויות הערביות

6.3 השלכותיה של הבעלות על הקרקע על הבעייתיות והמורכבות

התכנונית

6.4 בנייה ללא היתר וביטוייה במגזר הערבי

פרק 7: רפורמות במערכת התכנון בישראל/ 91

7.1 רפורמות מרכזיות בחוק התכנון והבנייה בישראל

7.2 דו"ח צוות 120 הימים

פרק 8: מצב יישום הרפורמה ברשויות הערביות/ 101

8.1 מידת ייצוג הערבים במערכת התכנון

8.2 תהליך הסמכתן של הוועדות המקומיות הערביות העצמאיות

8.3 הכשרת הוועדות המקומיות ושיפור תהליכי עבודתן

8.4 הקצאת המשאבים

8.5 קידום הכנה ואישור של תכניות מִתאר ביישובים הערביים

8.6 עמדותיהם של ראשי רשויות כלפי הקמת ועדות התכנון

פרק 9: חסמים המונעים מן החברה הערבית ליישם מנגנוני תכנון ורפורמה/ 135

9.1 חסמי תכנון חיצוניים הקשורים במערכת הארצית ובמערכת האזורית

9.2 חסמי תכנון פנימיים הקשורים ביישוב עצמו — הן ברמת המנהיגות והחברה והן ברמת הפרט

9.3 חסמים חיצוניים ליישום הרפורמה החדשה ביישובי הפריפריה בכלל וביישובים הערביים בפרט

9.4 חסמים פנימיים ליישום הרפורמה החדשה ביישובי הפריפריה בכלל והיישובים הערביים בפרט

9.5 סיכום: חסמים המונעים מן היישובים והרשויות המקומיות הערביים ליישם מנגנוני תכנון

9.6 סיכום: חסמים המונעים מן היישובים והרשויות המקומיות הפריפריאליים, בייחוד הערבים, ליישם את מנגנוני הרפורמה החדשה בתכנון

פרק 10: רפורמה חלקית, ממשיכה, בעלת מנגנוני שליטה ממשלתיים ומעכבת/ 159

תיקונים 109-101  (116) לחוק התכנון והבנייה — חידושים, מנגנוני שליטה ומידת ההתאמה לפריפריה בכלל וליישובים הערביים בפרט.

פרק 11 : מסקנות והמלצות/ 177

עיקרי התפיסה החדשה

סיכום

ביבליוגרפיה/ 187