החזית האזרחית בחיפוש אחר מיצוב הולם

מלחמת לבנון השנייה יצרה עדכון חשוב – שהיה ראוי להתרחש שנים קודם לכן – בתפיסת הביטחון של מדינת ישראל. הפגיעות הרצופות של חזבאללה בריכוזי אוכלוסייה ישראליים בקיץ 2006 "הפילו את האסימון" בציבור הישראלי ובקרב מקבלי ההחלטות. עכשיו מבין כל אזרח וקברניט כי העורף הוא חזית פעילה לכל דבר, מקבילה, במידה רבה, בחשיבות משמעויותיה לחזית הצבאית. עתה מובן יותר מאי פעם בעבר כי תוצאות המלחמות בין ישראל לאויביה ייקבעו בעתיד לא רק על פי מה שיתרחש בחזית הצבאית, אלא במידה לא מבוטלת גם על פי מה שיתרחש בחזית האזרחית. התעצמות אויבינו במעגלים השונים (חמאס בזירה הפלסטינית, חזבאללה בחזית הלבנונית, סוריה בגזרתה ואיראן במעגל הרחוק) נשענת במידה רבה על נשק תלול מסלול לסוגיו. האיום הצבאי השתנה במהותו. הוא מבוסס עתה הרבה יותר על פגיעה בחזית האזרחית מאשר על התמודדות ישירה בין צבאות. מול איום זה נדרש מענה הולם, שונה במהותו ובמרכיביו מזה של העבר. השאלה היא האם מדינת ישראל נערכת בצורה מספקת לאיום המתעדכן?

דברים שפורסמו (באתר של משרד ראש הממשלה) בשמו של אהוד אולמרט, בעקבות ביקור רשמי שקיים בפיקוד העורף ב-19 אוגוסט 2008 מצביעים על התקדמות ניכרת וחשובה בהכרה של הממשלה את משמעות האיום העתידי ואת מרכיבי המענה הנדרשים מולו. כך נקבע בשמו של ראש הממשלה כי "מלחמות העתיד... יהיו שונות בתכלית ממלחמות העבר, אפילו ממלחמת לבנון השנייה. לא יהיה יותר מצב שבו המלחמה תתנהל בשדה קרב עלום ומרוחק ובערים הגדולות יימשכו החיים כהרגלם. המלחמה תגיע גם לערים ולבתים של אזרחי ישראל והיעד של אויבנו יהיה לפגוע בעורף".

השאלה היא באיזו מידה אמירה כזו מתורגמת לשפת המעשה. להכנת החזית האזרחית למלחמה נדרשות השקעות נכבדות של משאבים תקציביים וארגוניים. אלה עומדים בתחרות קשה גם מול משאבים המושקעים בהכנת צה"ל ללחימה בחזית הצבאית. בהעדר נתונים גלויים על מרכיבי תקציב הביטחון אין אפשרות לבחון באיזו מידה מתקיימת הסטה, לצורך איזון ראוי, בין ההתעצמות הנדרשת של צה"ל למלחמה בחזית הצבאית לבין ההתכוננות של המרכיבים השונים והרבים לעימות עתידי בחזית האזרחית. הבחינה קשה עוד יותר מאחר וההתכוננות של החזית האזרחית מורכבת מנתחים נכבדים של תקציב הביטחון (בעיקר בכל התחום של ההתגוננות האקטיבית לסוגיה), אולם גם של תקציבים של משרדי ממשלה רבים אחרים, רשויות מקומיות וארגוני המגזר השלישי. הויכוח הנמשך על תקצוב מערכת המיגון ב"עוטף עזה", אי ביצוע החלטת הממשלה לגבי השבת ערכות המגן לתושבים בשנת 2009 והויכוח סביב תפיסת המיגון הפאסיבי בכלל (להזכיר את אמירתו של אולמרט: "לא נמגן עצמנו לדעת" ואת ההפחתה המוצעת בתקציב 2009 של תכנית "סופת חול", העוסקת במיגון האוכלוסייה האזרחית בפני נשק בלתי קונבנציונאלי, בשיעור של כשליש מהתכנון הרב שנתי) משקפים כנראה את עוצמתה של התפיסה הביטחונית המסורתית, הממשיכה להעניק עדיפות ברורה למרכיבי ההשקעה בתחומים המיועדים לשיפור יכולות צה"ל בחזית הצבאית.

נכון כי להשקעה בתחומים אלה השלכות חשובות גם על הגנת העורף, באשר היא אמורה לתרום לחיזוק מרכיבי ההרתעה וההתרעה ולשיפור יכולות הסיכול, התקיפה וההכרעה המהירה. ביטוי לגישה זו נתן ראש הממשלה בביקורו בפיקוד העורף באומרו: "מדינת ישראל... תתרכז במניעת פריצת גבולותיה ובהכרעה מהירה ומובהקת ככל האפשר של המערכה... אם לבנון תהפוך למדינת חזבאללה אז לא תהיינה לנו שום מגבלות בהקשר זה. כך הם פני הדברים לגבי כל מדינה שתרצה לתקוף אותנו. מה שיוטל עלינו יהיה להביא להכרעה מהירה, במינימום מחירים, תוך ניצול היתרונות היחסיים שלנו". ראש הממשלה לא התייחס, מטבע הדברים, לשאלה מה יקרה לאוכלוסייה האזרחית בעורף אם צה"ל לא יגיע, מסיבות שונות, להכרעה מהירה. התשובה לשאלה זו תלויה, בין השאר גם בהיקף ההשקעה שתוקצה לחיזוק ההתגוננות האזרחית.

במדינת ישראל חסר גורם מקצועי ממסדי, האמור להמליץ על האיזונים הנכונים בין המרכיבים המגוונים של הביטחון הלאומי, הכוללים עתה, ביתר שאת, גם את מרכיבי ההתגוננות האזרחית, המפוזרים בין המשרדים השונים. זו לקונה קריטית, המחייבת התארגנות שונה. בהעדרה אין למערכות האזרחיות הרבות המופקדות על החזית האזרחית סיכוי של ממש לסגור את הפערים בין הצרכים הלגיטימיים לבין ההשקעות המתחייבות.

החוסר בהובלה מתכללת של החזית האזרחית אינה קשורה רק לנושא התקציבי. ככלל נציין כי במדינת ישראל אין מבנה מערכתי מוסדר ומקובל הנותן מענה ארגוני הולם לשתי בעיות מרכזיות: האחת – ברמה האסטרטגית – קביעת סדרי עדיפויות להתכוננות העורף לשעת חירום, כולל הקצאת משאבים בהתאם, קביעת סטנדרטים ופיקוח על יישומם בשטח, תוך יצירת שפה משותפת מחייבת בין כל הגורמים העוסקים במלאכה. בהקשר לסוגיה זו, הקמת רשות החירום הלאומית (רח"ל) במשרד הביטחון היא צעד חשוב בכיוון זה, אולם מוקדם עוד לקבוע אם היא מסוגלת להתמודד על מעמד בכיר וקובע מול הרשויות האחרות. השניה – ברמה האופרטיבית – יצירת מערכות שליטה אפקטיביות בשטח, שיהיו מסוגלות להיערך מבעוד מועד ולנהל את הפעילות הנדרשת בשעת חירום. כאן הבעיה אקוטית במיוחד, באשר הנזק הצפוי, בהעדר מנגנון מוסדר ומוסכם, יהיה רב וישיר, גם משום שעתירות הגורמים המטפלים יוצרת בעיה קשה של הכנה יעילה, שליטה והתמודדות עם אסון המוני. נראה כי בתחום חיוני זה המבוכה רבה, בעיקר בקביעת הגורם המיועד לשלוט במערכת המקומית. עדין לא נוצרה הסכמה כי הגורם היחידי המסוגל להתמודד עם אתגר סבוך כזה הוא הרשות המקומית. אכן, חלק מהרשויות המקומיות חלשות מדי ויתקשו במצבן הנוכחי להרים את הכפפה. אחרות כבר נטלו על עצמן את ההובלה והאחריות והוכיחו יכולות מרשימות, גם בקיץ 2006. כך או כך, רק מי שמטפל באוכלוסייה בזמני שגרה ומכיר על בוריו את השטח יכול לנהל את המערכה בזמן חירום. על המדינה להכיר בכך ולתרגם הכרה זו לשפה מעשית. המדובר בהטלת האחריות לניהול אסון המוני על הרשויות המקומיות, הצריכות להוביל את הגורמים האחרים, כולל פיקוד העורף, משטרת ישראל, שלוחות משרדי הממשלה, מערכות הבריאות וארגוני המתנדבים למיניהם. לכל אחד מאלה תפקידים חיוניים בהתמודדות עם האיום, בטיפול באוכלוסייה ובהיערכות המקדימה אבל יש צורך בקביעת גורם מוביל. הרשות המקומית, למרות מגבלות יכולותיה, היא הגורם המתאים ביותר לכך. דברי ראש הממשלה בפיקוד העורף, בהם קבע, כי "בעת לחימה אתם (פיקוד העורף) תצטרכו לייצר את האיזון הנכון שבין מתן השירותים לאוכלוסייה, יצירת האווירה הרגועה הנכונה והפעלת השלטון המקומי" מצביעים על כך שגישה זו טרם אומצה על ידי הממשלה.

בסיכום נאמר כי למרות שההכרה הגוברת במרכזיות החזית האזרחית משקפת התקדמות לקראת התמודדות ראויה ועל אף שננקטו כבר כמה צעדים מעשיים חשובים בכיוונים הנכונים, בעיקר בדמות הקמת רח"ל, עדין נותרה כברת דרך רבה לקראת מיצוב הולם של החזית האזרחית מול האיומים הגוברים. אכן, כדברי ראש הממשלה, "לא צריך להפחיד את עצמנו יותר מדי בנוגע לאיומים". אולם מאידך גיסא, יש צורך לנצל את תקופת הרגיעה כדי להיערך לפעולה אפקטיבית גם בחזית האזרחית, לא פחות מאשר בחזית הצבאית, בכל אחת מהן על פי המאפיינים הייחודיים לה.