פרסומים

במשך כארבעה עשורים (1980 –2021) נכללה ישראל באחריות פיקוד אירופה (יוקום –EUCOM) של צבא ארצות הברית, מעין חריג מובנה בתכנית הפיקודים המרחבית האמריקאית (ה-Unified Command Plan). חריג זה שיקף שיקולים פוליטיים אזוריים ובראשם הרצון לשמר את יכולת הפעולה של פיקוד המרכז האמריקאי (סנטקום –CENTCOM) מול מדינות ערב, שרבות מהן לא קיימו יחסים דיפלומטיים עם ישראל. ואולם, שינויי עומק במזרח התיכון, ובראשם התרחבות האיום האיראני והתקדמות תהליכי הנורמליזציה עם ישראל בסוף העשור השני של האלף, ערערו את ההיגיון המסדר הזה והביאו לשינוי מהותי בתכנית הפיקוד האחוד (UCP2020), שעליו הכריז הממשל האמריקאי ב 15 בינואר 2021.

לפי הכרזה זו הועברה ישראל מאחריות פיקוד יוקום לאחריות פיקוד סנטקום והצטרפה לראשונה ל-27 המדינות שבאחריות הפיקוד, מרביתן מדינות ערביות ומוסלמיות.מעניין כי בארכיונים של משרד ההגנה האמריקאי מצוין בעת הקמת פיקוד סנטקום (בשנת 1983), שהוא לא יצרף אליו את ׳מדינות העימות׳ – ישראל, סוריה ולבנון, וזאת כדי ״To enhance its effectiveness and credibility in its engagements with other Arab and Muslim states״ (Drea, 2013). בשנת 2004 אישר הנשיא בוש להעביר את סוריה ולבנון מפיקוד יוקום לסנטקום, מה שהשאיר את ישראל המדינה היחידה במזרח התיכון שבאחריות פיקוד יוקום. יחלפו עוד כשני עשורים עד להעברת ישראל לאחריות פיקוד סנטקום–מה שהעיד שהחשש שגרם להחרגת ישראלמ-1983 אינו תקף עוד, ושאין בצירוף ישראלבכדי ׳לפגוע באפקטיביות או באמינות של הפיקוד׳ במגעים שלו עם מדינות ערביות ומוסלמיות. אולי אף להפך.

במבט על מאת אודי דקל ואסף אוריון, שפורסם על ידי המכון בינואר 2021 ואשר דן במשמעויות המהלך, מעבר לאמירה שהוא ״ממסד באופן רשמי את היחסים העמוקים, השקטים והממושכים בין צה״ל לסנטקום״, מצוין כי הוא ״יקל על שיתוף הפעולה של צה״ל עם כוחות ארצות הברית ומדינות אחרות בפיקוד״. בימים אלו, במלאת חמש שנים למעבר, נכון לעמוד על שלוש שאלות מרכזיות – (1) האם המהלך אכן הקל על שיתופי הפעולה של ישראל עם מדינות האזור? (2) האם ארכיטקטורת הביטחון האזורי השתפרה בעקבותיו? ו-(3) כיצד הושפעה והשפיעה מלחמת ׳חרבות ברזל׳ על המעבר?

ארכיטקטורת הביטחון האזורי– תיאוריה ומציאות

ארכיטקטורת הביטחון האזורי, כמו גם תפיסת הבריתות האמריקאית, נשענות ברובן על תיאוריית הביטחון האזורי (Regional Security Complex Theory). תיאוריה זו מניחה כי דינמיקות ביטחון מתעצבות בראש ובראשונה במסגרות אזוריות, שבהן האיומים, התפיסות והמענים הצבאיים שזורים זה בזה, והיא שעומדת בבסיס תפיסת ההפעלה של הפיקודים האמריקאיים (Weaver & Buzan, 2003). מבחינה זו, מיקומה של ישראל תחת אחריות פיקוד יוקום יצר נתק מלאכותי בין מרחב האיום המרכזי שלה לבין המסגרת המוסדית שאחראית עליו מצד ארצות הברית ושותפותיה באזור. הרציונל שבבסיס העברתה של ישראל לפיקוד סנטקום היה הכוונה לייצר תנאים נוחים יותר לשיתופי פעולה ביטחוניים עם מדינות ערביות מתונות, הן ברמה הבילטרלית והן במסגרות אזוריות מולטילטרליות. במלאת חמש שנים למעבר, נראה שהוא אכן מגשים שינוי תפיסתי ומעשי חשוב – ממדינה חריגה במרחב הערבי לשחקן אזורי לגיטימי. המעבר אף השתלב בהיגיון רחב יותר של בנייתה של ארכיטקטורת ביטחון אזורית, כמהלך משלים ועוקב באופן טבעי לתפיסת של ׳הסכמי אברהם׳, בה ישראל לא רק נהנית מהגנה אמריקאית, אלא תורמת לה ולאזור באופן אקטיבי, תוך שילוב אמצעים ויכולות במרחב המזרח התיכון.

הלכה למעשה, נוכח המעבר של ישראל לסנטקום, דינמיקת הביטחון האזורי בחמש השנים האחרונות אכן עוגנה במסגרות אזוריות – בעיקר מול האיום האיראני, אך לא רק –שבהן לישראל היה מקום ׳על השולחן׳,  באופן המעשי ביותר. משיח נרחב עם קצינים בכירים בצה"ל (מכהנים ו׳לשעברים׳), שעסקו דה-פקטו בביצוע ויישום המעבר, עולה תמונה ברורה בנוגע להגשמת הרכיב העיקרי בו–היינו, שילובה של ישראל כשחקן אזורי לגיטימי. לדידם, המעבר הביא לשילוב טוב יותר של ישראל באזור, ואכן הקל במידה ניכרת על שיתופי הפעולה עם מדינות שאלמלא כן, שיתופי הפעולה איתן היו מתקדמים לאיטם, אם בכלל. בהקשר זה, נכון להזכיר שהיחסים של צה״ל עם סנטקום– כמו גם היחסים של צה״ל עם חלק ממדינות האזור –בעיקר בהקשרי הזירה האזורית, התפתחו בצורה מסוימת, גם אם מוצנעת, כבר בעשור שלפני המעבר הרשמי(2010 – 2020). כך לדוגמא, שיתופי הפעולה המבצעיים והמודיעיניים עם מצרים במרחב סיני, או עם ירדן במרחב משולש הגבולות (ישראל-ירדן-סוריה), או השתתפות בתרגילים מולטילטרליים בהם השתתפו מדינות כמו איחוד האמירויות ובחריין. אלא שהמעבר לסנטקום לא זו בלבד שהוציא את היחסים הללו לאור וחשף את היקפם, הוא גם האיץ את שיתופי הפעולה ובמידה רבה פרץ את ׳גבולות הגזרה׳ הביטחוניים והצבאיים שהיו נהוגים בזירה האזורית עד למעבר. במובן הפרקטי והיומיומי, הקשרים החשאיים הבילטרליים שהיו עד אזעם מדינות באזור קיבלו ממד פומבי ונוצר מערך שלם של שיתופי פעולה אזוריים, שבעבר לא היה אפשר לקיים, ובכלל זאת מפגשים רשמיים פומביים, תרגילים בחתימה גבוהה ואף פעילות מבצעית הגנתית משותפת.

בה בעת, ובהקשרים של הצבא האמריקאי ואופני פעולתו במרחב,המעבר הביא לשינוי יסודי בתפיסת שיתוף הפעולה בין ארצות הברית לישראל, מכזה שאופיו סיוע ותמיכה, לכזה שבו מעמדה של ישראל הוא כשל שותפה מבצעית אזורית; וממצב יסודי של בידוד יחסי במרחב, לכזה המכוון לאינטגרציה ביטחונית וצבאית אזורית.המעבר אף שיקף שינוי ברטוריקה ובפעולות שאפיינו את שיתופי הפעולה של צה״ל עם יוקום, שנסובו בעיקרעל הגנה על ישראל בשעת חירום, לרטוריקה ומעשים שייעודם, בחמש השנים האחרונות, הוא יצירת ארכיטקטורות הגנה אזוריות אפקטיביות.

מעניין לראות (ולעיתים גם לשמוע) את הפרספקטיבה הסנטקומית ביחס למעבר, שבאה לידי ביטוי באמירות של בכיריו ביחס לתרומה למעמדו של הפיקוד במערכת הפנים-אמריקאית. הניסיון המבצעי בזמן מלחמה ומעורבות הפיקוד במודל האמריקאי החדש בכל הנוגע להסדרת סכסוכים אזוריים מחזק מאוד את מעמדו בממשל. כך לדוגמא, מרכז התיאום האזרחי-צבאי שהוקם בקרית גת, על ידי סנטקום(ה-CMCC, Civil-Military Coordination Center), או ההסדרה וחדר המלחמההטרילטרלישהוקם בלבנון, משקפיםאתהאסטרטגיה האמריקאיתהחדשה, זו שמכוונתלהשגת השפעה ודומיננטיות אזורית; הלכה למעשה, פיקוד סנטקום הוא המוביל התפיסתי, הארגוני והמבצעי של האסטרטגיה הזו.

אחד הממדים המרכזיים בעשייה הביטחונית האזורית מאז ההכרזה על המעבר, בא לידי ביטוי בנגישות לה זכתה ישראל מול מדינות האזור. ׳פתיחת הדלתות׳–שנעשתה על פי רוב בתיווך אמריקאי–הביאה לכך שבסיטואציות מסוימות, מדינות באזור ׳ניאותו׳לקדם סוגיות מבצעיות אזוריות באופן משולב עם ארצות הברית וישראל. כך לדוגמא, שימוש הדדי ומשולב במערכות התרעה בתחום ההגנה האווירית באזור, או הצבת קציני קישור בחדרי מלחמה משותפים. עם זאת,נכון להבחין בין הקשרים האזוריים הבילטרליים לבין אלו המולטילטרליים. בעוד שבקשרים הבילטרליים מול מדינות האזור נראה שעל פניו ׳קל׳ יותר לקדם סוגיות ביטחוניות וצבאיות מבצעיות, גם אם לעיתים הנוכחות האמריקאית בחדר נדרשת, הרי שבזירה המולטילטרלית קיים לעיתים קושי אובייקטיבי להגיע לאותם ההישגים, נוכח מורכבויות ומתיחויות אזוריות, כאלו שפעמים רבות כלל אינן נוגעות ישירות לישראל. כלומר, גם במנותק מהיתרונות של המעבר לסנטקוםהנוגעים לשילובה ישראל בארכיטקטורה אזורית מולטילטרלית מתקדמת, ההיבטים הבילטרליים והשיח של ישראל מול מדינות באזור באופן דו-צדדי השתפרו משמעותית.

מלחמת ׳חרבות ברזל׳: בוחן מציאות ׳על סטרואידים׳

מלחמת ׳חרבות ברזל׳ סיפקה מבחן אמפירי ראשון ונרחב במיוחד למעבר ישראל לאחריות פיקוד סנטקום. המעורבות האמריקאית האינטנסיבית – פריסת כוחות ימיים ואוויריים, תיאום הגנתי אזורי, שיתוף מודיעין ומעורבות בהסדרי הביטחון בזירות השונות – המחישה את היתרון שבמסגרת פיקודית משותפת שבה ישראל אינה נטע זר, אלא שותף ביטחוני אזורי. אחד הקצינים הבכירים בצה״ל, שפעל מול סנטקום לאורך כל התקופה,הדגיש ש״מזל שהמעבר לסנטקום קרה לפני ׳חרבות ברזל׳...״, שכן אחרת:״...הכל היה נראה שונה...״. ואכן, מבחינה הגנתית והתקפית, המעבר תרם באופן ניכר ובמובנים האזוריים הפרקטיים ביותר – הקמת וביסוס מערכות תקשורת מבצעיות, מבנה אזורי תומך (בעיקר בתחום ההגנה האווירית), ניתוח איומים משותף, הצבת קציני קישור וסוגיות מבצעיות נוספות. בהקשרים הללו, המלחמה ייצרה אקוסיסטם אזורי מהיר, שבמסגרתו נבחנה מתודולוגיית ההפעלה הסנט קומית האזורית בזמן אמת, בתרחישים מורכבים ותוך מעורבות ושיתופי פעולה של מרבית מדינות האזור. יתירה מכך, בנקודות השיא של המלחמה, דוגמת לילות התקיפה מאיראן, הראשון(אפריל 2024) והשני (אוקטובר 2024), או ׳מלחמת 12 הימים׳ (יוני 2025),האמירות והפעולות בשטח של סנטקום בהקשרי איראן, כדוגמת ביצוע הערכות מצב משותפות ביחס לאיום האזורי,חיזקו את העמדה הישראלית מול ארצות הברית וגורמי הממשל והפנטגון. לצד זאת, אחת הנקודות המשמעותיות נגעה לעובדה שסנטקום וצה״ל הובילו את התכנון והביצוע של האופרציה הצבאית המשותפת, בילטרלית ואזורית, בעיקר בהיבטי ההגנה האווירית.

ואכן, עצם היכולת של ארצות הברית לפעול בו זמנית מול ישראל, מדינות המפרץ וגורמים אזוריים נוספים תחת פיקוד אחד הדגישה את הערך המוסף של המהלך. הגנרל מייקל (אריק) קורילה–שבמרבית תקופת המלחמה כיהן כמפקד הפיקוד –מצא עצמו ׳מדלג׳ בין בירות המדינות שתחת אחריותו, כאשר הוא פוקד ברציפות את ישראל (יש שיאמרו, ובצדק, גם בכדי לפקח ׳מקרוב׳ על הנעשה פה). אלא שבה בעת, ׳הדילוגים׳ הללו של מפקד סנטקום משקפים את נקודת המוצא של ׳פילוסופיית הביטחון׳ הסנטקומית, זו שבבסיסה שואפת ליצור מעין ׳אקוסיסטם׳ של צבאות בעלי יכולות הגנה והתקפה, העובדים בשיתוף פעולה, בסנכרון מיטבי ותוך הבנת הצרכים ההדדיים – כמו גם המגבלות – האחד של השני. לישראל, לתפיסתם של בכירי סנטקום, יש משקל סגולי משמעותי באקוסיסטם המזרח-תיכוני. הלכה למעשה, השנתיים האחרונות של המלחמה המחישו כיצד מסגרות של  ארכיטקטורת הגנה אזורית כאלו, הן תנאי הכרחי לניהול אפקטיבי של משברים ביטחוניים, תיאום ציפיות ושימור אמינות השחקניות באזור.

לצד יתרונותיו, המעבר לסנטקום הציב גם אתגרים שונים. פיקוד סנטקום מתמודד עם עומס משימות כבד בזירות מבצעיות רבות, מה שעלול היה להביא, אלמלא מלחמת ׳חרבות ברזל׳, להגבלת הקשב והמשאבים המוקדשים לישראל והסטתם. בנוסף, ובמידה מסוימת – שנכון להדגיש שאינה מורגשת בדרגי השטח –רגישויות פוליטיות אזוריות והמשך הסכסוך הישראלי-פלסטיני ממשיכים לצמצם את נכונותן של חלק ממדינות האזור להעמיק את שיתופי הפעולה הגלויים עם ישראל במסגרת אזורית ובכך מגבילים את מרחב התמרון הפיקודי. במובנים מסוימים, עשויות להיות גם מגבלות על הפעלת הכוח הישראלית, אם כי נקודה זו היא בעיקרה תוצר של השיח בדרגים המדיניים, ואינה נוגעת באופן ישיר לשיתוף הפעולה המבצעי או המודיעיני עם פיקוד סנטקום.

סיכום והמלצות מדיניות להמשך

במלאות חמש שנים למעבר ישראל לפיקוד סנטקום, ניתן לומר כי, ככלל, מדובר במהלך גאו-אסטרטגי בעל ערך משמעותי, שהותאם למציאות האיומים האזורית ויש בו כדי לתרום ליצירתן של ארכיטקטורות שיתופי פעולה אזוריים. עם זאת, מיצוי עקבי של ההזדמנויות האסטרטגיות הטמונות במהלך זה מחייב מדיניות ישראלית יזומה, המכוונת, מחד, לצמצום דפוסי ׳הסתבכות׳ אזוריים (כדוגמת התקיפה הישראלית הכושלת בקטאר בספטמבר 2025) ומאידך, לקידום פתרונות אזוריים רחבים יותר. ראשית, על ישראל לפעול להעמקת שיתופי הפעולה במסגרות מולטילטרליות אזוריות בהובלת סנטקום, בדגש על תחומי ההגנה האווירית, ההתרעה המוקדמת וההגנה מפני טילים ומל״טים. שנית, נכון להשקיע במיסוד ערוצי תיאום קבועים עם מדינות ערביות שותפות, גם אם חלק מערוצים אלו יישארו מתחת לרף הפומביות. ושלישית, על ישראל להימנע מתפיסה פסיבית של סנטקום כ׳מטרייה אמריקאית׳ בלבד, ולמצב את עצמה כשחקן אזורי פעיל, וכתורמת מרכזית לארכיטקטורת הביטחון האזורית.

לבסוף, הערות כלליות: האחת, אסטרטגיה היא, בין היתר, משחק של חלופות. ניתן רק לדמיין מה היה קורה לו הייתה ישראל נשארת בפיקוד יוקום, במציאות בה הפיקוד האירופאי מתמודד עם השלכות מלחמת רוסיה-אוקראינה שפרצה בפברואר 2022,כך שהקשב הפיקודי חזר להתמקד במרכז אירופה. במובן זה, ׳מזלה׳ של ישראל שההכרזה על המעבר לסנטקום התרחשה במועד שבו התרחשה, היינו כשנה לפני פרוץ מלחמת רוסיה-אוקראינה, ושהמעבר הושלם במלואו כשנה וחצי לפני ה-7 באוקטובר 2023. והשנייה, על קובעי המדיניות בירושלים להביא בחשבון כי שילובה המתמשך של ישראל בארכיטקטורת הביטחון האזורית אינה תחליף לניהול זהיר של הזירה הפלסטינית. למעשה, בדיוק להפך, יציבות בזירה זו מהווה תנאי להעמקת שיתופי הפעולה האזוריים. במובן זה, המעבר לאחריות פיקוד סנטקום אינו יעד סופי, אלא פלטפורמה אסטרטגית שעתידה תלוי באופן שבו ישראל תבחר להמשיך ולהשתמש בה.