פרסומים

מעורבות חברות זרות בתשתיות אסטרטגיות בישראל היא סוגיה כלכלית-ביטחונית מורכבת, הנדונה לאחרונה ביתר שאת בין ישראל לארצות הברית. מודל הסדרת משק החשמל הישראלי מדגים כיצד ניתן להגביל השפעה של גורם יחיד, מקומי או זר, על תשתית אסטרטגית של המדינה. ביולי 2018 אושרה ההסדרה במשק החשמל ובמסגרתה צומצם המונופול של חברת החשמל, שחויבה להעביר מחצית מאחזקותיה בתחנות הכוח באמצעות תהליך הפרטה מדורג שצפוי להימשך עד לשנת 2026. לאחרונה בוצע חלק חשוב בתהליך ההפרטה כשנמכרו תחנות הכוח אלון תבור ורמת חובב, ובשנים הקרובות יופרטו שלוש תחנות כוח נוספות - רידינג, חגית מזרח ואשכול. כך עתידים לעבור כ-60 אחוזים ממקטע ייצור החשמל לידיים פרטיות, בעוד חברת החשמל תמשיך להחזיק במקטע הולכת החשמל ובשלב זה גם במקטע הספקת החשמל לצרכנים. בדרך זו המדינה תחזיק, באמצעות חברת החשמל, בהולכת החשמל אל הצרכנים וכך תוכל לוודא שליצרני החשמל לא תהיה היכולת לשבש את אספקת החשמל.

חלק מרכזי ברפורמת החשמל הוא העברת ניהול המערכת מידיה של חברת החשמל לחברה ממשלתית נפרדת - ה"חברה לניהול המערכת" - שתהיה אחראית לקשר בין היצרנים לצרכנים. במסגרת פעולתה תקיים החברה הליך תחרותי בין יצרני החשמל הפרטיים השונים, תקבע את מחיר החשמל בהתאם להצעה הזוכה ותמכור אותו לצרכנים. כדי לאפשר תחרות מקסימלית ולמנוע אפשרות להשפעת גורם יחיד על מחיר החשמל, יש להבטיח ריבוי מתחרים בתהליך, שאף אחד מהם לא ייהנה מדומיננטיות. מסיבה זו, נקבע מטעם רשות התחרות כי "לא יחזיק אדם (לרבות תאגיד וכל אדם הקשור אליו) זכויות בתחנות ליצור חשמל בהיקף העולה על 20 אחוזים מסך ההספק המותקן המתוכנן ביום מכירת כל אתרי הייצור הנמכרים", שהוא גובה הרזרבה הממשלתית. היקף מקסימלי זה, הצפוי לעמוד על 2100 מגה-וואט, נועד להגביל את יכולת היצרנים להשפיע על המחיר מחד גיסא, ולאפשר לשחקנים קיימים להתמודד על הקמת תחנות חדשות, מאידך גיסא.

יתרה מכך, מכיוון שתחנות הכוח כוללות גם קרקעות וזכויות לבניה עתידית, מכירתן דורשת אישור של מנהל מקרקעי ישראל, שלמעט מקרים חריגים אינו מאפשר הקניית זכויות בקרקע לזרים. כדי לצלוח את המכשול הזה, חברות זרות יכולות לשלב כוחות עם חברה ישראלית, אולם בכך מוגבל כוחן. במכרז על תחנת הכוח אלון תבור, למשל, התמודד וזכה תאגיד MRC Alon Tavor שכולל את החברות מבטח שמיר (34.5 אחוזים), רפק אנרגיה (31 אחוזים), ו-(Pan-Mediterranean Engineering Company (PMEC הסינית (34.5 אחוזים). PMEC היא חברה-בת של תאגיד צ'יינה הארבור, הנמצא בבעלות ממשלתית סינית. בימים אלו מקימה החברה את נמל הדרום באשדוד. בהתאם לדרישות המטה לביטחון לאומי הושתו שתי מגבלות על החברה הסינית בתחנת הכוח אלון תבור: ראשית - היא אינה בעלת שליטה בתאגיד הזוכה, ושנית - נשללה ממנה זכות הווטו בהחלטות. וכך, השפעתה של חברה סינית זו במשק החשמל הישראלי מוגבלת לבעלות על שליש מתחנת הכוח אלון תבור, שהיא בעלת יכולת ייצור של 5.5 אחוזים מההספק של המשק כולו, והיא בהחלט לא מהווה סיכון לעצמאות המערכת.

ניתן לראות אם כן, שמודל ההסדרה של משק החשמל נועד לייעל אותו ולצמצם את יכולת ההשפעה של גורם יחיד עליו בעיקר מסיבות מסחריות, אך שלא במתכוון הוא יעיל גם למניעת השפעה של גורם זר יחיד על משק החשמל. משק החשמל הוא דוגמה למשק בו ננקטה גישה זו. ניתן לזהות גישה דומה גם ברפורמת משק המים, שם עוברים מתקני ההתפלה בהדרגה לידיים פרטיות, בזמן שהספקת המים נותרת בידי החברה הממשלתית מקורות. גם הרפורמה בנמלי הים צועדת בנתיב דומה, למרות הקשיים והעיכובים הרבים. במקרה זה, המדינה ביקשה לשנות את המודל הציבורי שנתן כוח רב בידי הוועדים החזקים של עובדי הנמל, ל"מודל בעל הבית", שלפיו החלקים האסטרטגיים של בעלות על הנמל, הקמת התשתיות - הרציפים, שוברי הגלים ועבודות חפירה ימית - וכן שירותי ליבה, נותרים בידי המדינה, בעוד שחלקים תפעוליים, בפרט פריקה וטעינה, לרבות הציוד הדרוש לשם כך, מופקדים בידי גורם פרטי, לרוב בהסכם זיכיון ארוך שנים.

ביזור השליטה והפרטת המרכיבים הפריפריאליים והתפעוליים של התשתית, תוך שמירה על ליבת הניהול ויתר הרכיבים האסטרטגיים בידי המדינה, מאפשרים לישראל לאזן בין הגברת התחרותיות והיעילות במשק, לבין שמירה על השליטה בנכסיה האסטרטגיים. עם זאת, המודל אינו מספק מענה שלם לסיכונים וניתן למנות בו מספר כשלים אפשריים, הנובעים מכך שבמדינת ישראל אין גורם שעוקב ואוסף מידע מסודר על אודות פעילותן של חברות זרות במשק.

ראשית, למרות שחברה זרה אחת לא תוכל לשלוט על יותר מ-20 אחוזים מסך ההספק הכללי, ולכן לא תוכל להכתיב את מחיר החשמל, המחוקק לא התייחס למצב שבו כמה חברות זרות, שכל אחת מהן מחזיקה בגובה ההספק המותר, קשורות ביניהן. למשל, לחברת PMEC הסינית יש כאמור אחזקות בתחנת הכוח אלון תבור, ובמקביל תאגיד Huawei, המוכר יותר מתחום התקשורת, משתתף בישראל במיזמי חשמל סולארי דרך נציגות שמוכרת ממירי מתח ושירותי תחזוקה לחברות בתחום. שתי החברות הללו, כמו כלל החברות הסיניות, פרטיות או ממשלתיות, קשורות לממשלה בבייג'ינג, ולכן יש להתייחס לסך אחזקותיהן כאילו היו גורם אחד, במשק החשמל ובמשק בכלל. שנית, מכיוון שחסרה לממשלת ישראל תמונה כוללת של ההשקעות הזרות בכלל המשק הישראלי, יתכן מצב שלחברות מסוימות יש אחזקות מוגבלות בכל ענף, אך בראייה כוללת הן מחזיקות במנוף מצרפי ללחץ ולהשפעה על הממשלה. למשל, חברת PMEC בונה את נמל הדרום, בעלת אחזקות בתחנת הכוח אלון תבור, ופורסם כי היא גם תעמיק ותשדרג את רציף 21 בנמל אשדוד הישן. לכן יש לבחון את אחזקותיה של חברת PMEC בכלל המשק ולנתח את יכולתה להשתמש בהן כדי להשפיע על החלטות ממשלת ישראל, לרבות שינויי רגולציה שייטיבו עם החברה.

בשנים הקרובות מתכננת מדינת ישראל מספר מכרזי תשתית בעלת חשיבות אסטרטגית, ביניהם רכישת תחנות הכוח רידינג, חגית מזרח ואשכול; מכירת חברת נמל חיפה; הקמת קווי רכבת קלה באזור תל אביב ובחיפה; ורכישה והקמה של מתקני התפלה באשדוד, בעכו וברמת השרון. לפיכך, על ממשלת ישראל לבחון שיקולי ביטחון ולגבש מענה לאיומים קלאסיים, כמו ריגול והשגת מידע סודי - מסחרי או פרטי. יש לערב את גורמי הביטחון כבר בשלבים המוקדמים של כל מכרז, כדי להימנע מפסילה מאוחרת שתפגע כלכלית במתחרים, ואפשר שתוביל לצמצום התחרות במכרזים עתידיים. בנוסף, על הממשלה להקים מרכז מידע לאומי שיאסוף וירכז באופן שיטתי מידע על כלל האחזקות והפעילות של חברות זרות במשק. המידע יאפשר לזהות את פוטנציאל ההשפעה המצרפי של כל חברה וכל מדינה זרה הפועלת בישראל. במקביל, על הממשלה להנחות את הרגולטורים השונים לשלב מגבלות נוספות להשקעות זרות בתשתיות אסטרטגיות במדינה, כך שתכלולנה התייחסות לאחזקות הצולבות שמרכז המידע יאסוף ויצביע עליהן. בדרך זו, ישראל תוכל לשמר את התחרות הרצויה בענפי המשק השונים תוך צמצום הסיכונים הכרוכים במעורבות זרה בתשתיות אסטרטגיות.