עדכן אסטרטגי

מילות מפתח: תאוריית הבּיטְחוּן, תאוריית הביטחוניזציה, Securitization, מחקרי ביטחון, יחסים בינלאומיים, פסיכולוגיה פוליטית, תפיסה ותפיסה מוטעית, קהל, שחקן ביטְחוּן

מבוא

תאוריית הבּיטְחוּן או הביטחוניזציה (Securitization) היא אחת התאוריות העכשוויות המובילות בתחום היחסים הבינלאומיים, ועניינה התהליך שבו סוגיות מדיניות רגילות הופכות לסוגיות ביטחוניות. אולם למרות שהגישה המקורית של חוקרי 'אסכולת קופנהגן' שיפרה את ההבנה התאורטית של הבניית סוגיות ביטחוניות (Buzan et al., 1998), יש עדיין רכיבים בתאוריה המחייבים פיתוח. רכיב מרכזי כזה הוא ה'קהל', שיש לו תפקיד חיוני בכל מעשה ביטְחוּן מוצלח (Balzacq, 2005; Buzan et al., 1998; Cote, 2016; Leonard & Kaunert, 2011; Roe, 2008 ). ברוח זו מציינים בלזק ועמיתיו כי "כל עוד הקריטריונים להגדרת הקהל יישארו בלתי מוגדרים, חוקרים יתקשו לקבוע מה היתרון של הסבר אחד לעומת הסבר אחר" (Balzacq et al., 2016, p. 499).

כותבי מאמר זה מאמצים את עמדתם וטוענים כי מרכיב הקהל ראוי לתשומת לב נוספת, בייחוד ביחס לשאלה כיצד לזהות מיהם הקהלים הרלוונטיים שאותם יש לשכנע כדי לבצע מהלך בּיטְחוּן (ביטחוניזציה) מוצלח. המטרה העיקרית כאן היא לשפר את ההבנה התאורטית לגבי מרכיב הקהל בתהליך הבּיטחוּן ולסייע לחוקרים לזהות באילו קהלים חייב שחקן הבּיטְחוּן להתמקד על מנת להוציא לפועל מעשה בּיטחוּן מוצלח, וחשוב מכך, מדוע קהלים מסוימים חיוניים לשם כך, ואילו אחרים אינם חיוניים.

חלק חשוב בהבנת המושג 'פוליטיקה בינלאומית' הוא הצורך להבין מהי התפיסה הפוליטית של מקבלי ההחלטות לגבי הסביבה (Jervis, 2017, p. xviii), ולפיכך תופעת התפיסה והתפיסה המוטעית (perception & misperception) ממלאת תפקיד בולט בהבנת הפוליטיקה העולמית ובזיהוי מרכיב הקהל בתהליכי בּיטְחוּן. הטענה כאן היא שהלגיטימיות לבּיטְחוּן נשענת על שני יסודות: הראשון הוא החוקים של כל מדינה בתחום הבּיטָחוֹן, אשר אחראים להפוך ישות מסוימת לקהל חוקי; השני הוא התפיסה הפוליטית של שחקן הבּיטְחוּן או של הקהל, אשר הופכת ישות לקהל פוליטי. המסגרת המושגית שמציע מאמר זה אומנם אינה שלמה, אולם יש בה כדי לשפר את ההבנה התאורטית של מרכיב הקהל בתהליכי בּיטְחוּן. אפשר ליישם את הטיפולוגיה המוצגת גם בהקשרים אחרים, אך ייחודה בכך שהיא נובעת מתאוריית הביטחוניזציה, ובעובדה שעד היום טיפולוגיה כזו לא הופיעה בספרות.

מרכיב הקהל בתאוריית הבּיטְחוּן (ביטחוניזציה)

תאוריית הבּיטְחוּן (ביטחוניזציה) פותחה בניסיון להגדיר מחדש בצורה רחבה יותר את המושג בּיטָחוֹן. היא מציגה תפיסה ביטחונית מרחיבה הכוללת לא רק ביטחון צבאי אלא גם ביטחון פוליטי, חברתי, כלכלי וסביבתי. באמצעות אימוץ גישה קונסטרוקטיביסטית בחקר הביטחון, תאוריית הביטחוניזציה שפותחה על ידי בארי בוזן, אולה ויבר ויאפ דה וילדה, אנשי אסכולת קופנהגן, עוסקת בחקר התהליך שבו ישויות חברתיות הופכות סוגיות מדיניות ((Policy לאיומים ביטחוניים, וכיצד סוגיות אלו נתפסות (Buzan et al., 1998).

יגיל לוי טוען שביטְחוּן עוסק בהפיכת סוגיות לא-צבאיות לאיומים ביטחוניים כדי להצדיק צעדים פנימיים חריגים (Levy, 2021). ואולם הטיעון הבסיסי במאמר זה הוא שלכל סוגיות הביטָחוֹן, לרבות אלו הקשורות לתחום הצבאי (כאשר איום צבאי מוצג או מאופיין כחמור וקיומי, כדי לבסס את הלגיטימיות לשימוש באמצעים קיצוניים), יש פוטנציאל להיות "מבוּטחָנות" (to be securitized), כלומר יתייחסו אליהן כאל איומים ביטחוניים (Kaunert & Wertman, 2020). מכאן שגם נושאים שאינם קשורים לתחום הצבאי יכולים להיתפס כאיומים קיומיים, כמו הגירה (Baker-Beall, 2019; Leonard & Kaunert, 2019;), מחסור במקורות מים (Stetter et al., 2011) או מגפות ומחלות (מיכאל, 2020; Elbe, 2006; Hanrieder & Kreuder-Sonnen, 2014; Kamradt-Scott & McInnes, 2012; Kaunert et al., 2022; McInnes & Rushton, 2011; Sjostedt, 2011). לנושאים צבאיים, פוליטיים, חברתיים, כלכליים וסביבתיים יש פוטנציאל להיות מבוּטחָנים, והרעיון המרכזי של בּיטְחוּן הוא הנחת התשתית והלגיטימיות לנקוט צעדים חריגים ברגע שאיום נתפס כקיומי. 'איום קיומי' הוא מעין שם קוד לאיום חמור וחריף במיוחד, המאיים על יסודות הסדר הקיים (על עצם השרידות של המבנה החברתי הקיים ומכאן – על הבּיטָחוֹן), ולכן הוא מחייב ומצדיק נקיטת צעדים יוצאי דופן.

תאוריית הביטְחוּן כוללת שלושה מרכיבים עיקריים: הראשון הוא ה'אובייקט': הישות שנתפסת כנתונה תחת איום קיומי ואשר יש לה רצון לגיטימי לשרוד; המרכיב השני – 'שחקן הבּיטְחוּן' (הדמות שנתפסת בעיני קהל היעד כסמכות רלוונטית בנושאים ביטחוניים): הגורם ה"מבַטְחֵן" שמכריז על כך שנושא מסוים מהווה איום קיומי על ה'אובייקט'; המרכיב השלישי הוא ה'קהל': קהל היעד שיש לשכנעו כי מוטל איום קיומי על ה'אובייקט' (Buzan et al., 1998).

אחת התרומות המרכזיות של תאוריית הביטְחוּן היא האופן שבו נתפס המושג 'בּיטָחוֹן'. בניגוד לתפיסה הריאליסטית, התופסת איומים באופן אובייקטיבי (יש איום "אמיתי"), תאוריית הביטחוּן מאמצת גישה קונסטרוקטיביסטית למושג ביטָחוֹן ותופסת איומים כהבניה חברתית שנוצרת מפעולת דיבור (speech act) (Waever, 1995), או מפעולות (practices)(Bigo, 2002; Leonard, 2010).

תאוריית הביטְחוּן טוענת שאיומים אינם בהכרח "אמיתיים" אלא "נתפסים" כאמיתיים, והיא מתמקדת בתהליך שבו סוגיות הופכות באופן בין-סובייקטיבי לאיומים ביטחוניים. במילים אחרות, סוגיה הופכת לאיום ביטחוני לא רק או לא בהכרח משום שהיא מהווה איום אובייקטיבי על ה'אובייקט', אלא משום שה'קהל' מקבל את עמדת 'שחקן הביטְחוּן' שלפיה הסוגיה אכן מהווה איום קיומי על אותו 'אובייקט'. במובן זה לא ניתן לוודא באופן מוחלט אם איום הוא "אמיתי" או לא, מכיוון שתאוריית הביטְחוּן מתמקדת בתהליך שבו סוגיות הופכות לאיומים ביטחוניים ובתפיסתן כאיום, ולא במהות האיום.

שחקן הביטְחוּן הוא הגורם ה"מבַטחֵן" נושא מסוים, וזאת באמצעות הכרזה שהאובייקט מצוי תחת איום קיומי ממקור חיצוני. על מנת לבצע את תפקידו כהלכה עליו להיתפס כסמכות אפיסטמית בעלת השפעה על הקהל ויכולת לשכנע אתו הקהל שנושא מסוים מהווה איום ביטחוני על האובייקט (Michael, 2009). השחקנים שבדרך כלל ממלאים תפקיד זה הם מנהיגים פוליטיים, ממשלות (Buzan et al., 1998, p. 40) או הצבא – במקרים כמו ישראל (Michael, 2009), אבל גם שחקנים אחרים כמו התקשורת (McDonald, 2008), ארגונים לא-ממשלתיים וקבוצות לענייני סביבה יכולים לסמן נושא כאיום ביטחוני (Trombetta, 2011).

הקהל הוא המרכיב שאותו יש לשכנע בדבר האיום הקיומי על האובייקט. לפי אסכולת קופנהגן, נושא יבוּטְחַן בהצלחה כאשר הקהל גם יסכים עם טענת שחקן הביטחוּן על כך שמוטל איום קיומי על האובייקט, וגם יתמוך בהצעת שחקן הביטחוּן להפעיל אמצעים חריגים כדי להתמודד עם האיום (Buzan at el., 1998, p. 25).

אף כי ברוב המקרים ה'קהל' הוא הציבור הרחב או הפרלמנט, יש מקרים שבהם גורמים אחרים (התקשורת, למשל) ממלאים את תפקיד הקהל (Salter & Mutlu, 2013). לפעמים תהליך הביטְחוּן אינו גלוי לציבור אלא סמוי, אבל תמיד יהיה קהל ששחקן הביטְחוּן חייב לשכנעו כדי לבַטחֵן את הסוגיה (Salter & Mutlu, 2013). אומנם מרכיב הקהל יכול להיות שילוב של כמה סוגי קהל (Leonard & Kaunert, 2011; Salter, 2008), אולם תיירי בלזק (Balzacq, 2005) טוען ששחקן הביטחוּן זקוק לשני סוגים של תמיכה: "פורמלית" (formal) ו"מוראלית" (moral). למשל, במקרה של יציאה למלחמה חשובה התמיכה ה"מוראלית" (במובן של ההצדקה החברתית למעשה) מצד הציבור (ה'קהל'), ואילו הממשלה זקוקה לתמיכה "פורמלית" מצד המוסד הרלוונטי, המסמיך אותה מכוח החוק לבצע פעולה צבאית (Balzacq, 2005, pp. 184-185). המקרה של החלטת בריטניה להצטרף לארצות הברית במלחמה נגד עיראק ב-2003 הוא דוגמה להחלטה פורמלית של הפרלמנט, שהייתה תנאי הכרחי ומספיק. במקרים אחרים ייתכן שגוף מוסדי נוסף יחייב את הממשלה לאמץ מדיניות ספציפית (Roe, 2008). עם זאת, הקהל אינו רק מרכיב שמאשר או דוחה את מהלך הביטְחוּן של שחקן הביטְחוּן. למעשה הקהל הוא סוכן אקטיבי, המסוגל להשפיע בצורה מהותית על ההבניה הבין-סובייקטיבית של ערכי הביטָחוֹן. לפיכך גם הקהל יכול להשפיע על בחירת תהליכי הביטְחוּן ועל המדיניות לצורך מתן מענה לאיומים הנתפסים כאיומים ביטחוניים (Cote, 2016).

חלק מהחוקרים דוחים את הרעיון שלפיו יש חשיבות לתפקידו של מרכיב הקהל בתהליך הביטְחוּן, למשל ריטה פלויד (Floyd, 2011, 2016). היא מתבססת על בלזק (Balzacq, 2005), הטוען כי ביטחוניזציה אינה יכולה לפעול בו-זמנית כפעולת דיבור שמביעה את הכוונה של הדובר (illocutionary act), וגם להיות תלויה בהסכמת הקהל הרלוונטי לאותה פעולת דיבור (ההכרזה של שחקן הביטְחוּן). מדבריה של פלויד עולה כי אין צורך באישור או בהסכמה של הקהל, כי ברגע ששחקן הביטְחוּן הכריז על ביטְחוּן של סוגיה – זה סימן שקרה משהו. המושג 'קהל' אינו מושג אנליטי (שאפשר לבאר אותו על ידי החלפתו במושג אחר), אלא הוא מושג נורמטיבי שנראה כמו מושג אנליטי, כלומר "הוא אינו נובע מהתבוננות אמפירית ממשית בדרך שבה פוליטיקה מתנהלת אלא מהשקפתו של אולה ויבר על הדרך הנכונה להתנהלות פוליטית, לרבות בתחום הביטָחוֹן" (Floyd, 2011, pp. 428-429). פלויד אומנם טוענת שיש להתעלם ממרכיב הקהל בניתוח הביטְחוּן, אולם מאמר זה תומך בטענה של אדם קוט (Cote, 2016, p. 543), שלפיה דעתה של פלויד מבטאת קריאה סלקטיבית של אסכולת קופנהגן. לאור זאת כותבי מאמר זה מסכימים עם העמדה שהקהל הוא למעשה מרכיב חשוב בתאוריית הביטְחוּן, שכן אישורו והסכמתו חיוניים לביצוע מעשה ביטְחוּן (Balzacq, 2005; Buzan et al., 1998; Cote, 2016; Leonard & Kaunert, 2011; Roe, 2008 ).

ואולם כיצד ניתן לזהות מי ממלא את תפקיד הקהל בתהליך הביטְחוּן, ומדוע קהלים מסוימים חיוניים להתרחשות הביטְחוּן, ואילו אחרים אינם חיוניים? חוקרים אחדים ניסו לפענח את החידה הזו על ידי הצעת המשָׂגות שונות למרכיב הקהל.

שרה לאונרד וכריסטיאן קאונרט מציעים לסווג את הקהל לשלושה זרמים שונים – "בעיה" (problem), "מדיניות" (policy) ו"פוליטיקה" (politics) – כל זרם מתאפיין במשתתפים ספציפיים. בזרם ה"בעיה" מקבלי החלטות אחרים המעורבים בתהליך קביעת המדיניות ממלאים את תפקיד הקהל. בזרם ה"מדיניות" ממלאים את תפקיד הקהל מומחים וטכנוקרטים, הנוטים להשתכנע מטיעונים המבוססים על ידע, היגיון ויעילות. בזרם ה"פוליטיקה" [שותפים ל] תהליכי קבלת החלטות והציבור הרחב הם שממלאים את תפקיד הקהל, ולכן זרם זה כולל מרכיבים כמו מצב רוח ציבורי, קבוצות לחץ, קמפיינים ותוצאות בחירות, שלכולם עשויה להיות השפעה ממשית על אימוץ הצעות למדיניוּת (Leonard & Kaunert, 2011, pp. 65-68). כדי להמחיש את מודל הקהל שלהם נעזרים לאונרד וקאונרט (עמ' 74) במקרה של ההצעה הבריטית ב-2003 – להקים מרכזי מעבר למבקשי מקלט מחוץ לאיחוד האירופי. הם גורסים כי הביטחוניזציה נכשלה כאן משום שממשלת בריטניה לא הצליחה לשכנע את הקהל המתאים בכל שלושת הזרמים ("בעיה": חברי ממשלה אחרים ואליטות פוליטיות; "מדיניות": מומחים וטכנוקרטים הפועלים בנושא של מבקשי מקלט בחוגי הממשל הבריטי; "פוליטיקה": ממשלות אחרות מהאיחוד האירופי ופלחים ניכרים בדעת הקהל של האיחוד האירופי).

מארק סלטר מציע מודל אחר המבחין בין ארבעה סוגי קהל, שאותם הוא מכנה "מסגרות" (Settings): "מסגרת אליטיסטית" (elite); "מסגרת טכנוקרטית" (technocratic); "מסגרת מדעית" (scientific); "מסגרת עממית" (popular), שכל אחת מהן פועלת על בסיס לוגיקה אחרת של שכנוע. לדברי סלטר: "באמצעות ניתוח דרמטורגי [על פי תורת המחזאות] אנו מראים שמהלכי ביטחוניזציה מתרחשים בתוך מסגרות סוציולוגיות שונות הפועלות על פי כללים, נורמות ופרקטיקות ייחודיות" (Salter, 2008, p. 321). לפיכך הוא טוען כי:

במקום לסווג מהלכי ביטחוניזציה כקומדיה, טרגדיה או היסטוריה, אפשר לסווג אותם על פי מסגרות [...] כל אחת מהמסגרות בונה את יחסי הדובר-קהל של ידע וסמכות, משקל ההקשר החברתי והצלחת מהלך הביטחוניזציה. המסגרת של מעשה הביטחוניזציה כוללת את הבמה שעליה היא מתרחשת, את הסוגה שבה היא נוצרת, את הקהל שאליו היא פונה, ואת תגובת הקהל (Salter, 2008, p. 328).

כדי להמחיש את המודל שלו טוען סלטר שהביטְחוּן של התוכנית האמריקאית Total Information Awareness בשנת 2003 נכשל משום שהוא לא זכה לתמיכת כל הקהלים הרלוונטיים. לכן, למרות תמיכתו של שר ההגנה האמריקאי ראמספלד ("מסגרת אליטיטסטית"), הסוכנות לפרויקטי מחקר מתקדמים של משרד ההגנה ("מסגרת טכנוקרטית") וועדת הבדיקה ("מסגרת מדעית"), התוכנית נדחתה על ידי הסנאט האמריקאי ("מסגרת עממית"), ולכן מהלך הביטְחוּן נכשל ( Salter, 2011).

החסרונות בהמשׂגות של קהל

המשׂגות קודמות שיפרו את ההבנה של תאוריית הביטְחוּן בכלל ושל ממד הקהל בפרט (Balzacq, 2005; Cote, 2016; Leonard & Kaunert, 2011; Salter, 2008). הטענה במאמר זה היא שרצוי לפתח את מרכיב הקהל. למעשה כל המודלים מציגים תיאור מעורפל מאוד של מרכיב הקהל, מבלי להציע שום מנגנון המסביר מדוע דווקא שחקן מסוים הוא שממלא את תפקיד הקהל בתהליך הביטְחוּן, ואילו אחרים לא. זאת ועוד, המודלים שצוטטו לעיל אינם מסבירים מדוע נדרשת תמיכה של קהל מסוים לצורך ביטְחוּן, בעוד התמיכה של קהלים אחרים אינה חיונית לתהליך.

תיירי בלזק היה הראשון שהציע את ההפרדה בין קהל "פורמלי" ל"מוסרי", אך הוא לא הציע מנגנון המזהה מיהו הקהל הרלוונטי (Balzacq, 2005). יתרה מכך, בלזק טוען כי יש קושי לזהות מיהו בדיוק הקהל הרלוונטי, כל עוד משטרים פוליטיים שונים מאפשרים ומעריכים סוגים שונים של קהל (Balzacq 2011, p. 35). על כן יש צורך לפתח המשׂגה מקיפה של 'קהל', המזהה מיהם הקהלים הרלוונטיים שיש לשכנעם לצורך הביטְחוּן. ונקודה אחרונה, למרות שבלזק מזכיר את ההיבט ההכרחי של העדפת תמיכה "פורמלית" על פני תמיכה "מוסרית" לשם השגת ביטְחוּן מוצלח, הוא אינו מתייחס במידה מספקת לעניין הלגיטימיות, שאותה מעניק הקהל לשחקן הביטְחוּן כאשר הוא תומך במדיניות הביטָחוֹן שלו. בהקשר זה בלזק אינו מציין מהו מקור הלגיטימיות הזו, ואם היא נובעת מחוקי המדינה או ממקור אחר. לעומת זאת, המשגת הקהל של אדם קוט מאפיינת את הקהל כמשתתף פעיל בתהליכי ביטְחוּן (Cote, 2016, pp. 551-552). עם זאת, למרות תרומתה המהותית של מסגרת מושגית זו להבנה התאורטית מיהו ה'קהל', גם בה חסרה יכולת לציין מיהם הקהלים הרלוונטיים שיש לשכנעם כדי לבצע ביטְחוּן מוצלח.

חיסרון נוסף שראוי לציין נובע הן מהמודל של מארק סלטר והן מהמודל של שרה לאונרד וכריסטיאן קאונרט, שבהם קיימת אפשרות תאורטית לקיומם של מספר סוגי קהל, אשר שחקן הביטְחוּן יידרש לשכנעם בתהליך הביטחוּן. סלטר מניח שכל סוג של קהל פועל על פי לוגיקה שונה של שכנוע וטוען שהסף לביטְחוּן משתנה בהתאם למסגרת (setting). בעיקרון, המסגרת המושגית שלו למרכיב הקהל מציגה דרכים מעשיות שונות לפנייה לכל סוג קהל. יתרה מכך, בעוד ש"יש ארבע מסגרות מרכזיות למהלכי הביטחוניזציה הללו, אין זה אומר שבהקשרים אחרים מסגרות נוספות אינן אפשריות, אלא שארבע המסגרות הן המספר הנמוך ביותר של קטגוריות המאפשרות בידול משמעותי" (Salter, 2008, p. 330). לאור זאת טוען סלטר כי יכולים להיות סוגים רבים של קהל. טיעון דומה מופיע בהמשׂגה של לאונרד וקאונרט, המציעים גם הם כמה סוגים של קהל ("בעיה", "מדיניות" ו"פוליטיקה"), שכל אחד מהם מתאפיין במשתתפים ספציפיים (Leonard & Kaunert, 2011). ואולם מאמר זה גורס שריבוי סוגי קהל יכול להיות בור ללא תחתית. זאת משום שבאופן תאורטי יכולים להיות סוגים רבים מאוד של קהל, אולם במציאות שחקן הביטְחוּן אינו יכול להתמודד עם קהלים רבים, ולכן עליו להתמקד רק באלה שחיוני לשכנעם לצורך הביטְחוּן. יתרה מכך, המודלים שהציעו סלטר וכן לאונרד וקאונרט אינם מסבירים מדוע התמיכה של קהל מסוים חיונית להתרחשות ביטְחוּן, בשעה שתמיכת קהלים אחרים אינה חיונית לשם כך.

לקראת המשׂגת קהל חדשה: שתי הנחות יסוד

בהמשך לניתוח הביקורתי של המסגרות המרכזיות להמשׂגת הקהל (Balzacq, 2005, 2011a; Buzan et al., 1998; Cote, 2016; Leonard & Kaunert, 2011; Salter, 2008 ), הטענה במאמר זה היא שבכולן חסרה היכולת לזהות מיהם הקהלים הרלוונטיים שיש לשכנעם כדי לבצע ביטְחוּן מוצלח. נוסף על כך, ההמשגות הקיימות אינן מציעות הסבר מדוע דווקא קהלים אלו רלוונטיים לתהליך הביטְחוּן, ואילו אחרים אינם רלוונטיים. כדי לפתח המשגה מקיפה עבור מרכיב הקהל, שתיתן מענה לשאלות אלה, יש להביא בחשבון שני היבטים חשובים.

ההיבט הראשון הוא שאלת הלגיטימיות שאותם קהלים – ה"פורמלי" וה"מוסרי" (כפי שגורס בלזק) – מעניקים בפועל לשחקן הביטְחוּן בעצם תמיכתם, ומהם מקורות הלגיטימיות. למשל, האם הלגיטימציה לביטְחוּן נובעת אך ורק מהסכמת המוסדות הרשמיים של המדינה, שקיבלו את מעמדם מכוח חוקי המדינה, או שמא היא נובעת ממקורות אחרים, ללא קשר לחוקי המדינה? בהקשר זה נראה כי בלזק התכוון שהלגיטימיות של הקהל ה"פורמלי" נובעת מחוקי המדינה, וטען כי "כדי לפתוח בפעולה צבאית, מדינות יכולות להסתדר ללא מועצת הביטחון של האו"ם, אך הן זקוקות לתמיכת הרשות המחוקקת שלהן" (Balzacq, 2005, p. 185). עם זאת לא ברור מה מקור הלגיטימיות של הקהל ה"מוסרי", ומהם הקריטריונים לבחירת הקהל המוסרי. בספרות התאורטית של תאוריית הביטְחוּן אין מענה לשאלה זו.

ההיבט השני שעולה בבואנו לבנות מסגרת להמשגת הקהל הוא ההכרה בכך שלכל מדינה וחברה יש תרבות, נורמות וכללים שונים. כך למשל, בעוד הפרלמנט הוא שנותן את התמיכה הפורמלית למהלכי ביטְחוּן במדינות המערב, למשל להחלטתה של בריטניה להצטרף לארצות הברית במלחמה בעיראק (Roe, 2008), יש מדינות שבהן גם לאליטה דתית יש את הסמכות והלגיטימיות להכריע בענייני ביטחון. לדוגמה, לאחר הפלישה העיראקית לכווית באוגוסט 1990 הבין פהד מלך ערב הסעודית שצבא עיראק מהווה איום קיומי על ממלכתו, ולכן הוא נזקק להגנת הצבא האמריקאי. אולם כדי להתיר כניסת חיילים זרים לממלכתו היה עליו להתייעץ עם הממסד הדתי במדינה ולהשיג פתווה אסלאמית המאשרת את כניסתם של חצי מיליון חיילים אמריקאים לערב הסעודית (Gold, 2003, pp. 157-158). במובן זה, למסגרת מושגית מקיפה של מרכיב הקהל חייבת להיות יכולת לנתח סוגים שונים של משטרים. יתרה מכך, עליה להכיר בכך שבכל מדינה יש מוסדות אחרים המעניקים לגיטימיות לסדר היום הביטחוני של המדינה. ההמשגה החדשה אכן משחררת את מרכיב הקהל מעניבת החנק של המערכת הדמוקרטית או הווסטפלית, אשר תאוריות קודמות של ביטחוניזציה הואשמו בכריכתה סביב הצוואר (Wilkinson, 2007).

לאחר בחינת שני ההיבטים הללו, השלב הבא יהיה הרחבת המודל של תיירי בלזק, הטוען שיש שני סוגים של תמיכה, "פורמלית" ו"מוסרית" (Balzacq, 2005), והמודל של אדם קוט, שטוען כי הקהל הוא מרכיב אקטיבי בתהליך הביטְחוּן (Cote, 2016). כדי להרחיב את המודל של בלזק, הטענה במאמר זה היא שהלגיטימיות של כל סוג של קהל נובעת משני מקורות: חוקי המדינה ותפיסה פוליטית.

הקהל ומקורות הלגיטימיות שלו

כפי שהציעה המסגרת המכוננת של אסכולת קופנהגן, כדי לבצע ביטְחוּן מוצלח שחקן הביטְחוּן צריך לקבל את תמיכת הקהל המרבית. הקהל התומך יעניק לשחקן הביטְחוּן את הלגיטימיות לבצע את מדיניות הביטָחוֹן שלו (Buzan et al., 1998). במובן זה, תמיכה בביטְחוּן פירושה שהקהל מסכים (או אינו מתנגד) לטענתו של השחקן הביטְחוּן כי נושא מסוים מהווה איום קיומי על האובייקט. זאת ועוד, הקהל גם מסכים (או אינו דוחה) את האמצעים החריגים למיגור האיום שמציע שחקן הביטְחוּן. במונחים של פול רו על שני השלבים בתהליך הביטְחוּן, הקהל נותן את תמיכתו הן ל"שלב הזיהוי" (stage of identification) והן ל"שלב ההתגייסות" (stage of mobilization) (Roe, 2008). למעשה, כפי שטוענת רוני אולסקר, הלגיטימיות הזו לביטְחוּן היא למעשה מקור כוח פוליטי המעניק את היכולת לפעולה פוליטית, ובלעדיה הביטְחוּן אינו מקבל תוקף (Olesker, 2018).

הטענה במאמר זה היא הלגיטימיות לביטְחוּן נובעת משני מקורות, אשר כל אחד מהם משפיע על שני קהלים שונים בתהליך הביטְחוּן: הראשון – חוקי המדינה, המשפיעים על זהות הקהל החוקי; השני – התפיסה הפוליטית של שחקן הביטְחוּן או של הקהל, אשר משפיעה על זהות הקהל הפוליטי. תיירי בלזק אומנם משתמש בשמות תואר שונים עבור שני סוגי הקהל (פורמלי ומוסרי) (Balzacq, 2005), אולם המסגרת המושגית החדשה מציעה את המונחים 'קהל חוקי' ו'קהל פוליטי', מתוך הנחה שהם משקפים בצורה טובה יותר את מקור הלגיטימיות של כל קהל.

קהל חוקי (Legal Audience)

הלגיטימיות שקהל חוקי נותן לביטְחוּן נובעת מהחוק בכל מדינה. החוק הוא זה שבעצם מיידע את שחקן הביטְחוּן מאיזו ישות עליו לקבל את התמיכה למדיניות הביטָחוֹן שלו. לכל מדינה יש חוקים משלה, המגדירים בבירור לאיזה גוף יש סמכות להורות על כל סוג פעולה. לפיכך, בהתבסס על חוקי המדינה, שחקן הביטְחוּן יודע ממי עליו לקבל תמיכה למעשה הביטְחוּן שלו. גם למשפט הבינלאומי יש תפקיד מרכזי בכל הנוגע לסוג זה של קהל. לכן יש לשקול אם המדינה הרלוונטית מחזיקה בעמדה מוניסטית, שלפיה מערכות המשפט הפנימיות והבינלאומיות פועלות בהרמוניה כמערכת אחת, או בעמדה דואליסטית, שלפיה רק ​​החוק הלאומי תקף כחוק המדינה.

הדוגמה של הסכמי אוסלו ממחישה היטב את תפקיד הקהל החוקי. במונחים של תאוריית הביטְחוּן, ראש ממשלת ישראל יצחק רבין (שחקן הביטְחוּן) תפס את אופציית המדינה הדו-לאומית כאיום קיומי על מדינת ישראל (האובייקט), וטען כי כדי למגר איום זה על ישראל להיפרד מהפלסטינים. לכן הסכמי אוסלו (צעדים חריגים) היו המצע של רבין ליצירת אוטונומיה לעם הפלסטיני בשטחי הגדה המערבית ורצועת עזה, שבפועל נועדה ליצור הפרדה מלאה בין ישראל לפלסטינים (ורטמן, 2021). אולם כדי לבצע ביטְחוּן מוצלח לתרחיש המדינה הדו-לאומית היה על רבין לקבל את תמיכת ממשלת ישראל, שהייתה לה הסמכות החוקית לאשר נסיגה ישראלית מהשטחים. ללא תמיכת הממשלה הסכמי אוסלו לא היו מקבלים תוקף חוקי, ולמדינת ישראל לא הייתה יכולת לבצע ולממש בפועל אף הסכם.[1] מכאן שבמונחים של תאוריית הביטְחוּן הממשלה מילאה את תפקיד הקהל החוקי, שכן הלגיטימיות שלה נבעה מחוקי מדינת ישראל. המונח 'קהל חוקי' עשוי אולי להתפרש כאנשים העוסקים בענייני חוק כגון ייעוץ משפטי, אולם הכוונה במאמר זה היא שיש לפרשו כמתאר את אותם אנשים או גופים שהסכמתם נחוצה מבחינה חוקית לביצוע ביטְחוּן. על כן מאמר זה מגדיר את הקהל החוקי כישות שלפי כללי המדינה יש לה סמכות חוקית לבצע את הביטְחוּן הרלוונטי. ללא תמיכת הקהל הזה אין לשחקן הביטְחוּן יכולת ולגיטימיות חוקית לבצע את אותו מעשה ביטְחוּן.

קהל פוליטי

חוקי המדינה מאפשרים לגופים מסוימים לאשר את מעשה הביטְחוּן, אולם יש מקרים שבהם שחקן הביטְחוּן מקבל תמיכה גם מישויות אחרות. עם זאת לא ברור מהו מקור הלגיטימיות של אותן ישויות אחרות, בהנחה שגם אישורן נחוץ לביצוע הביטְחוּן. לכאורה נראה שחשוב מאוד לזכות בתמיכת הציבור הרחב, בייחוד במשטר דמוקרטי, אם כי לא בהכרח. ואולם יש מקרים, בפרט בתחום הצבאי, שבהם שחקן הביטְחוּן אינו מבקש לקבל אישור ציבורי לפני יישום מדיניות ביטָחוֹן – בעיקר משום שחלק מההחלטות בנושאי ביטָחוֹן הן חשאיות ואינן ידועות לציבור הרחב בזמן אמת, בשל חשש לסיכון המבצע. לכן השאלה היא מה מעניק לגיטימיות לסוגי קהל אחרים, שאישורם אינו חיוני ליישום מדיניות ביטָחוֹן על פי חוקי המדינה.

כדי למצוא מענה לשאלה זו יש לבחון רכיבים מתחום הפסיכולוגיה הפוליטית. לפי רוז מקדרמוט, "ייצוגים מדויקים של העולם סביבנו מדגימים את הקשר בין פוליטיקה לפסיכולוגיה בדרכים מעמיקות ורבות מספוֹר" (McDermott, 2004, p. 1). מקדרמוט סבורה שהשילוב של פוליטיקה ופסיכולוגיה "יכול לספק רובד נוסף בנושאים הכוללים חקר מנהיגות פוליטית, החלטות ודעות פוליטיות וקבלת החלטות" (עמ' 2). ברוח זו, מאמר זה מכיר בכך שלתופעה של תפיסה ותפיסה מוטעית (perception & misperception) יש תפקיד מרכזי בהבנת הפוליטיקה העולמית, שכן קשה להסביר פוליטיקה בינלאומית מבלי להבין מהי התפיסה הפוליטית של הסביבה בעיני מקבלי ההחלטות (Jervis, 2017, p. xviii). על כן לרכיב זה יש גם תפקיד חשוב בזיהוי סוגים נוספים של קהל בתהליך הביטְחוּן.

לפי הספרות הפסיכולוגית, תפיסה (perception) היא תהליך של קליטה באמצעות החושים ושל זיהוי ופרשנות של הקלט המעובד. פסיכולוגים נוהגים לחשוב על תפיסה כעל מודעות מאוחדת אחת שנוצרת מעיבוד חושי בעקבות גירוי, ולכן היא מהווה בסיס להבנה, ללמידה ולהכרה של המוטיבציה לפעולה (Stein, 2013, p. 365). לעיתים קרובות ההחלטות שלנו מתעצבות בדרכים בסיסיות, הן על פי תפיסת המצב שלפנינו והן מן ההבנה שלנו באשר לקשר בין סוג הפעולה לתוצאה (Herrmann, 2013, p. 356). יתרה מכך, בהתחשב בכך שאנשים שונים זה מזה באמונותיהם ובתפיסותיהם לגבי העולם בכלל ולגבי שחקנים אחרים בפרט, התפיסה וההתנהגות שלהם באותו מצב יהיו שונות (Jervis, 2017, p. 29), למשל בשאלה אם נושא מסוים מהווה איום או לא. כך גם לגבי ההבנה הפוליטית של האדם, שכן כל שחקן על פני הקשת הפוליטית מחזיק בהשקפה ובתפיסה פוליטית משלו (Jervis, 2017, p. 107). למנהיגים יש השפעה סיבתית על התוצאות ומכך משתמע גם ההפך – אדם אחר בעל תכונות אחרות באותה עמדת מנהיגות עשוי להביא לתוצאות אחרות (Levi, 2013, pp. 302-303). אליוט כהן, הטוען כי "מי שאחראי הוא מי שמשפיע", מסיק כי אין ספק שזהות המנהיג חשובה. במובן זה כהן מציין שמנהיגים מסוימים "הובילו את מדינותיהם לכיוונים שונים מאוד מאלה שמנהיגים אחרים עשויים היו להוביל אליהם" (Cohen, 2018, p. 205).

מאמר זה גורס כי בהתחשב בכך שלכל שחקן ביטְחוּן יש אישיות משלו, ניסיון אישי קודם ואידיאולוגיה, ומכאן שגם תפיסה פוליטית משלו, הוא תופס את תמיכתה של ישות אחרת, מעבר לקהל החוקי, כלגיטימיות החיונית לביטְחוּן. לכן, למרות שמבחינה טכנית תמיכת הקהל החוקי מספיקה לשחקן הביטְחוּן כדי לממש את מדיניות הביטָחוֹן שלו, הוא ישאף לא פעם להשיג תמיכה ולגיטימיות מצד ישות שלתפיסתו היא חיונית לביטְחוּן. מדיניות הממשל האמריקאי לפני מלחמת המפרץ ב-1991 ממחישה טיעון זה. על מנת לסיים את הכיבוש העיראקי של כווית באמצעים צבאיים ביקש הנשיא בוש האב לקבל את תמיכת האו"ם ובעיקר את תמיכת ברית המועצות, ולתפיסתו שתי הישויות היו חיוניות. בוש האמין שתמיכה בינלאומית תעניק לגיטימיות למתקפה המתוכננת נגד משטרו של סדאם חוסיין (Ross, 2007, p. 87). למרות שנשיא ארצות הברית יכול היה לתקוף את עיראק ללא כל אישור מהקהילה הבינלאומית, הוא תפס את תמיכתה כחיונית למבצע צבאי. לכן, כדי לממש בהצלחה את מהלך הביטְחוּן היה על בוש האב לשכנע קהל זה. אולם ייתכן ששחקן ביטְחוּן אחר במקומו (נשיא אמריקאי אחר) עשוי היה לחשוב אחרת, ואולי לנקוט צעד חריג (מבצע צבאי בעיראק) גם ללא תמיכת הקהילה הבינלאומית.

דוגמה נוספת היא השמדת הכור הגרעיני הסורי על ידי ישראל בשנת 2007. בפועל, מדינת ישראל יכלה להשמיד את הכור בסוריה ללא אישור ממשלת ארצות הברית, כפי שעשתה ב-1981, כשראש ממשלת ישראל מנחם בגין הורה על השמדת הכור הגרעיני העיראקי מבלי ליידע את ממשל רייגן מראש (נקדימון, 2007 ;Reagan, 1990). עם זאת נראה שאי-ההתנגדות של נשיא ארצות הברית ג'ורג' בוש השפיעה על החלטתו של ראש הממשלה אהוד אולמרט לתקוף את הכור הסורי בדיר א-זור ב-2007 (אולמרט, 2018; Abrams, 2013; Katz, 2019; Wertman, 2022). בשני המקרים מדובר היה בכורים גרעיניים שנתפסו כאיום קיומי על מדינת ישראל, ולכן החליטה ההנהגה הישראלית להשמידם. עם זאת, בעוד ששחקן הביטְחוּן הראשון (בגין) לא ראה בממשלת ארצות הברית קהל פוליטי, שחקן הביטְחוּן השני (אולמרט) ייחס משמעות רבה לתמיכתה של וושינגטון (או לפחות לאי-התנגדותה), וסבר כי היא חיונית לביצוע אותו מעשה ביטְחוּן.

אך לא רק שחקן הביטְחוּן מחליט מיהו הקהל הרלוונטי שצריך לשכנעו כדי שמעשה הביטְחוּן יצליח. למעשה, לקהל עצמו יש אותה יכולת: הקהל הוא מרכיב אקטיבי שמשתתף בתהליך ומשפיע על הבניית הביטָחוֹן (Cote, 2016). יתרה מכך, כמו שחקן הביטְחוּן, גם לקהל יש תפיסה פוליטית משלו. מכאן שלקהל יש גם את היכולת להחליט איזו ישות אמורה לתת את הלגיטימציה לביטְחוּן. זאת ועוד, מכיוון שהקהל הוא גורם המקבל או דוחה את הביטְחוּן, הוא יכול להתנות את תמיכתו במעשה הביטְחוּן בתמיכתה של ישות אחרת.

תהליך קבלת ההחלטות של ממשלת ישראל לפני מלחמת ששת הימים ממחיש טיעון זה. באמצע מאי 1967 הורה נשיא מצרים גמאל עבד אל-נאצר לצבאו לעבור לצד המזרחי של תעלת סואץ ולהטיל על מצרי טיראן מצור כדי למנוע מעבר של ספינות ישראליות, תוך הכרזה פומבית כי מטרתו היא השמדת ישראל. בעקבות זאת התפיסה של צה"ל הייתה כי הצבא המצרי מהווה איום קיומי על מדינת ישראל (אובייקט). על מנת למגר איום ביטחוני זה הציע צה"ל לממשלת ישראל, שהייתה הישות החוקית המוסמכת לאשר לצה"ל לצאת למלחמה, לפתוח במתקפת מנע נגד מצרים (צעדים חריגים). ממשלת ישראל הסכימה עם טענת צה"ל שריכוז הכוחות המצריים אכן מהווה איום קיומי על מדינת ישראל. ואולם הממשלה הצהירה כי ללא תמיכת הממשל האמריקאי לא ניתן יהיה לפתוח במלחמה נגד מצרים. במילים אחרות, עמדת ישראל הייתה שכל פעולה צבאית מהותית חייבת להיות מתואמת מראש עם וושינגטון. כך החליטה ההנהגה הישראלית לראשונה בתולדותיה שעליה לתאם את עמדותיה עם ארצות הברית, גם אם מדובר בהחלטה הקשורה לביטחונה ולקיומה של ישראל (גולן, 2017; גלוסקא, 2016; רבין, 1979; Bregman; 2016; Oren, 2002). מיהו הקהל בהקשר זה? על מנת לבצע מעשה ביטְחוּן מול הצבא המצרי, החוק הישראלי מחייב לקבל את תמיכת ממשלת ישראל. לפיכך ממשלת ישראל מילאה את תפקיד הקהל החוקי, אך היא התנתה את תמיכתה במעשה הביטְחוּן בדרישה שכל מכת מנע נגד מצרים תזכה לאישור הממשל האמריקאי. מכיוון שלתפיסת הקהל החוקי (ממשלת ישראל) אישור אמריקאי היה חיוני לביטְחוּן, הממשל האמריקאי מילא כאן את תפקיד הקהל הפוליטי.

לאור דברים אלה, הקהל הפוליטי מוגדר במאמר זה כישות שתמיכתה (או אי-התנגדותה) במעשה הביטְחוּן אינה נדרשת על פי חוקי המדינה, אך היא נתפסת בעיני שחקן הביטְחוּן או בעיני הקהל כתנאי חיוני לביצוע מוצלח של מעשה הביטְחוּן. ללא התמיכה (או אי-ההתנגדות) של הקהל הפוליטי, שחקן הביטְחוּן או הקהל יחושו שאין לגיטימיות מספקת למעשה הביטְחוּן.

בתהליך הביטְחוּן שקדם למלחמת ששת הימים, ממשלת ישראל מילאה למעשה תפקיד כפול. מצד אחד, ממשלתו של לוי אשכול מילאה תפקיד של קהל חוקי בתהליך הביטְחוּן הראשון, שבו צה"ל היה שחקן הביטְחוּן. מנגד, הממשלה מילאה את תפקיד שחקן הביטְחוּן כאשר ביקשה להשיג את תמיכת הממשל האמריקאי, שמילא בתורו את תפקיד הקהל הפוליטי. ניתן לכנות תופעה זו 'דואליות של תפקיד' (positional duality) בתהליך הביטְחוּן. במצב כזה אותה דמות או ישות יכולה למלא שני תפקידים שונים בשני ממדים נפרדים אך מקבילים של ביטְחוּן. אם כך, דואליות של תפקיד מדגישה את פוטנציאל המורכבות של תהליך הביטְחוּן במספר מקרים. היא משמשת קרקע פורייה למחקר עתידי, שיתעמק בתהליך ההבניה החברתית של איומים ויבחן כיצד פועלים השחקנים לשם ביצוע ביטְחוּן.

מקרה מבחן: הביטְחוּן של אוסטרו-הונגריה בעניין סרביה לפני מלחמת העולם הראשונה

המקרה הבא, למרות שאינו עכשווי, הוא המחשה אמפירית לביטְחוּן של אוסטרו-הונגריה בעניין סרביה, אשר הוביל לפרוץ מלחמת העולם הראשונה, והוא גם מדגים את ההמשגה החדשה של 'קהל' (Kaunert & Wertman, 2022).

האימפריה האוסטרו-הונגרית עם חמישים מיליון אזרחיה מאחד-עשר לאומים שונים שלטה בשטח שהוא כיום אוסטריה, הונגריה, צ'כיה, קרואטיה, בוסניה-הרצגובינה, צפון-מזרח איטליה וחלק מפולין (Hastings, 2013, p. 52). בעיני הממלכה הכפולה, ששאפה להגן על מעמדה כמעצמה גדולה באירופה, סרביה נתפסה כאיום קיומי. ההנהגה האוסטרו-הונגרית חששה שמדינה סלאבית חזקה באזור הבלקן תטפח שאיפות לאומיות בקרב האזרחים הסלאבים ותביא בסופו של דבר להתפוררות הממלכה הכפולה. הנהגת האימפריה הניחה אפוא שהשמדת סרביה וסיפוחה הם אמצעי הולם למיגור איום זה (MacMillan, 2013, p. 443; McMeekin, 2013, p. 24-25). עם זאת, האימפריה הרוסית – "האחות הגדולה" של סרביה – הציבה אתגר גדול לאוסטרו-הונגריה, שכן שטחה העצום וכוח האדם הבלתי מוגבל של צבאה הפכו אותה ליריבה שהצבא האוסטרו-הונגרי לא יכול היה להביס. לאור זאת נכרתה ברית הדדית בין אוסטרו-הונגריה לגרמניה, כדי לוודא שבמקרה של מתקפה רוסית תוכל אוסטרו-הונגריה להסתמך על סיועה של גרמניה (Kronenbitter, 2009, p. 36; McMeekin, 2013, p. 40).

לאוסטרו-הונגריה היו גם אילוצים פוליטיים פנימיים משלה. בשנת 1867 הונהגה ה"פְּשרה" (ausgleich) כבסיס החוקתי למבנה הפוליטי של הממלכה הכפולה. אוסטרו-הונגריה הייתה מורכבת למעשה משתי מדינות נפרדות, שלכל אחד מהן היה פרלמנט וממשלה משלה. כל ממשלה הייתה אחראית על רוב ההיבטים של מדיניות הפנים ועל הרבה מאוד עניינים כלכליים. הדיפלומטיה של אוסטרו-הונגריה נוהלה על ידי שר חוץ שעמד בראש 'מועצת השרים המשותפת' – הגוף הבכיר ביותר של מקבלי ההחלטות באימפריה. עם זאת, לאף אחד משני הפרלמנטים לא הייתה סמכות בתחום מדיניות חוץ. תחום זה והפיקוד על כוחות הצבא היו בסמכותו הבלעדית של הקיסר, שקיבל ייעוץ משרי מועצת השרים המשותפת ומראשי הממשלות. זאת ועוד, מדיניות החוץ האוסטרו-הונגרית נקבעה על ידי הקיסר, ובסמכותו היה למנות את ראשי הממשלה ולהטיל וטו על חקיקה, ובפרט להכריז על מלחמה (Clark, 2013, pp. 65-66, 99-100; Kronenbitter, 2009, p. 29;). במונחים של תאוריית הביטְחוּן, מכיוון שלקיסר פרנץ יוזף הייתה הסמכות החוקית לאשר כל פעולה צבאית על פי חוקת האימפריה, הוא מילא את תפקיד הקהל החוקי.

בפועל, ההתנקשות ביורש העצר האוסטרי פרנץ פרדיננד ב-28 ביוני 1914 הייתה אמתלה למהלך ביטְחוּן מוצלח בעניין הבעיה הסרבית וליציאה למלחמה נגד סרביה (Hastings, 2013, p. 27). ימים ספורים לאחר הרצח הושגה הסכמה בקרב מקבלי ההחלטות המרכזיים באוסטריה, ובראשם שר החוץ ברכטולד והרמטכ"ל קונרד, שרק פעולה צבאית תפתור את בעיית היחסים של האימפריה עם סרביה (Clark, 2013, pp. 391-392; Kershaw, 2015, p. 48; MacMillan, 2013, p. 505; McMeekin, 2013, pp. 30-31;). קונרד סבר שללא ניצחון על סרביה, האימפריה ההבסבורגית תהיה לטרף מצד שכנותיה החמדניות ובני הלאומים השונים שבה, המסוכסכים ביניהם. הבסת צבא סרביה הייתה לכן הדרך היחידה לספק לממלכה ביטָחוֹן בבלקן (Kronenbitter, 2009, p. 45). במונחים של תאוריית הביטְחוּן, ברכטולד וקונרד מילאו תפקיד של שחקני ביטְחוּן כשטענו כי סרביה מהווה איום קיומי על האימפריה האוסטרו-הונגרית.

ברכטולד נפגש עם הקיסר וביקש את תמיכתו במלחמה נגד סרביה. במהלך פגישתם אמר שר החוץ לשליטו שאם אוסטריה תבליג על פעולת תוקפנות טרור זו ותימנע מענישה, שכנותיה בדרום ובמזרח יפרשו זאת כחולשה של האימפריה. ברכטולד הוסיף והרגיע את הקיסר שהוא יפעל רק לאחר שיהיה לו מידע מהימן שיאשר את המעורבות הסרבית בפשע. הקיסר יוזף צידד בהמתנה, אבל לא לצורך חקירה אלא משיקולים של צורך באחדות אימפריאלית. לכן הוא עמד על כך שתמיכתו של ראש ממשלת הונגריה אישטוואן טיסה נחוצה לכל מדיניות הנוגעת לסרביה (Clark, 2013, pp. 399-400; McMeekin, 2013, p. 35;). במונחים של תאוריית הביטְחוּן, למרות שהקיסר יכול היה לפתוח בפעולה צבאית נגד סרביה ללא תמיכתו של טיסה, שמילא תפקיד של קהל חוקי, לפי תפיסתו תמיכת ראש ממשלת הונגריה הייתה חיונית למעשה הביטְחוּן. ראש ממשלת הונגריה מילא לפיכך את תפקיד הקהל הפוליטי.

נוסף על תמיכת ראש ממשלת הונגריה, הקיסר יוזף רצה להבטיח את תמיכתה הצבאית של גרמניה במקרה שרוסיה תתערב כדי להגן על סרביה. לכן, באותה פגישה עם קונרד התנה הקיסר את תמיכתו בפתיחת מלחמה נגד סרביה בקבלת תמיכתה של גרמניה (MacMillan, 2013, p. 507; McMeekin, 2013, p. 106). למעשה התמיכה של גרמניה נתפסה כחיונית גם בעיני ברכטולד וקונרד (שחקני הביטחוּן) וגם על ידי טיסה, ראש ממשלת הונגריה (הקהל הפוליטי) (Clark, 2013, pp. 401-402; McMeekin, 2013, p. 41). תמיכת גרמניה שכונתה "צ'ק פתוח" התקבלה ב-6 ביולי 1914, כאשר ראש ממשלת גרמניה פון בתמן-הולווג, בגיבוי קיסר גרמניה וילהלם השני, העניק באופן רשמי את התחייבותה של גרמניה לאוסטרו-הונגריה (McMeekin, 2013, pp. 104-105). במונחים של תאוריית הביטְחוּן, למרות שאוסטרו-הונגריה יכלה לצאת למלחמה נגד סרביה ללא אישור גרמניה, אישור כזה נתפס כחיוני לביצוע כל מעשה ביטְחוּן, הן על ידי שחקני הביטְחוּן והן על ידי הקהל. לפיכך הנהגת גרמניה מילאה את תפקיד הקהל הפוליטי.

יום לאחר שגרמניה העניקה את הצ'ק הפתוח שלה לאוסטרו-הונגריה, התכנסה מועצת השרים המשותפת. במהלך הפגישה חזר ברכטולד על טיעונו כי סרביה מהווה איום קיומי על הממלכה הכפולה. שר החוץ ציין כי למרות הסיכון, הפגנת חולשה במשבר זה תהיה בגדר אסון, ורק פתרון מהיר מול סרביה יוכל לעצור את התפוררות הממלכה הכפולה (McMeekin, 2013, p. 109). למרות שרוב האליטה הפוליטית-צבאית הבכירה תמכה במלחמה נגד סרביה, לא הושג קונצנזוס לתקיפה צבאית בקרב מועצת השרים המשותפת, שכן ראש ממשלת הונגריה התנגד למלחמה. הוא חשש שרוסיה עלולה להיכנס למלחמה כדי להגן על סרביה, ולכן רצה להיות בטוח בתמיכתה של גרמניה (MacMillan, 2013, p. 506; McMeekin, 2013, p. 41). אולם לאחר ששמע הן על התמיכה של גרמניה והן על תוצאות החקירה (שהוכיחו כי הייתה מעורבות סרבית ברצח), הסכים ראש ממשלת הונגריה לפעולה צבאית נגד סרביה. אף על פי כן הוא התנה את תמיכתו בהפעלת אסטרטגיה דיפלומטית זהירה קודם למלחמה, שבמסגרתה הממלכה תציב אולטימטום לבלגרד לפני פתיחה במתקפה (McMeekin, 2013, p. 110). לאחר שברכטולד מילא את כל התנאים המוקדמים של טיסה, שוכנע האחרון לתמוך במתקפה נגד סרביה, ושר החוץ לא התמודד עוד עם שום התנגדות רצינית למדיניות של פתיחה במלחמה נגד סרביה (MacMillan, 2013, pp. 514-515; McMeekin, 2013, p. 122). ב-23 ביולי שיגרה אוסטרו-הונגריה אולטימטום של 48 שעות לסרביה, אשר ההנהגה הסרבית לא יכלה לקבלו. לאחר שממשלת סרביה דחתה את האולטימטום נתן הקיסר פרנץ יוזף את אישורו הרשמי למלחמה, וב‑28 ביולי הכריזה אוסטרו-הונגריה מלחמה נגד סרביה (MacMillan, 2013, pp. 519-520). למחרת פתחה אוסטרו-הונגריה בהפצצה על בלגרד (עמ' 542).

לסיכום, המשגת מרכיב הקהל כפי שהובאה כאן הדגימה היטב מיהם השחקנים שמילאו את תפקיד הקהל במקרה זה, ומדוע דווקא הם. כדי לבצע ביטְחוּן מוצלח ולפתוח בפעולה צבאית נגד סרביה, היה על שחקני הביטְחוּן (שר החוץ ברכטולד והרמטכ"ל קונרד) לשכנע שלושה קהלים שונים: הקיסר פרנץ יוזף (קהל חוקי); ראש ממשלת הונגריה טיסה (קהל פוליטי); והנהגת גרמניה (קהל פוליטי).

סיכום

במאמר זה הוצגה מסגרת מושגית חדשה לגבי מרכיב הקהל בתאוריית הביטְחוּן (ביטחוניזציה), מתוך מטרה לשפר את ההבנה התאורטית של המושג קהל בתהליך הביטְחוּן. למסגרת זו שלושה יתרונות עיקריים:

ראשית, היא יכולה לסייע לחוקרים בזיהוי הקהלים שיש לשכנעם לשם ביצוע ביטְחוּן. אומנם המסגרת המושגית המוצעת במאמר אינה יכולה להתאים את עצמה לכל מקרה בוחן של ביטְחוּן, אולם היא יכולה לשפר את ההבנה התאורטית באשר למרכיב הקהל בתהליך הביטְחוּן.

שנית, המסגרת החדשה מאלצת אותנו לחקור בתהליכי הביטְחוּן הן את ההיבט החוקי של ה'קהל', שקשור בעיקר לחוקי המדינה הרלוונטיים, והן את ההיבט הפוליטי של ה'קהל', המבוסס בעיקר על התפיסה הפוליטית של השחקן או הקהל המשתתפים בביטְחוּן. לאור זאת המסגרת החדשה מסייעת לחוקרים בתחום היחסים הבינלאומיים לחקור ולהבין את מכלול השיקולים והאילוצים הפוליטיים של השחקן הרלוונטי בתהליכי ביטְחוּן.

שלישית, המסגרת מציעה אינטגרציה חדשה בין רכיבים מתחום הפסיכולוגיה הפוליטית, ובפרט תפיסה ותפיסה מוטעית, לבין תאוריית הביטְחוּן, שהיא אחת מן התאוריות העכשוויות המובילות בתחום היחסים הבינלאומיים. שילוב כזה יסייע לזהות מיהו הקהל שאותו צריך לשכנע כדי לבצע ביטְחוּן מוצלח.

אין ספק שהמסגרת הרעיונית המוצעת במאמר זה אינה שלמה, אולם ההמשגה המוצעת מרחיבה את ההבנה התאורטית בדבר מרכיב הקהל בתהליך הביטְחוּן ומציעה קרקע פורייה למחקר עתידי, שיעמיק את ההבנה באשר לתהליכי הבנָיה חברתית לגבי איומים.

מקורות

אולמרט, א' (2018). בגוף ראשון. ידיעות ספרים.

גולן, ש' (2017). מלחמה בשלוש חזיתות – קבלת החלטות בפיקוד העליון במלחמת ששת הימים. משרד הביטחון, ההוצאה לאור.

גלוסקא, ע' (2016). אשכול, תן פקודה! – צה"ל וממשלת ישראל בדרך למלחמת ששת הימים, 1967-1963. משרד הביטחון, ההוצאה לאור.

ורטמן, א' (2021). המאבק נגד איום המדינה הדו-לאומית: הסכמי אוסלו 1995-1993 בראי תאוריית הביטְחוּן (ביטחוניזציה). עדכן אסטרטגי, 24 (4), 30-18. המכון למחקרי ביטחון לאומי. https://bit.ly/3EftX9Q

מיכאל, ק' (2020). מעורבות צה"ל במשבר הקורונה: עיון בסוגיית הפיקוח האזרחי. בתוך מ' אלרן, ע' כהן, כ' פדן וע' שפרן גיטלמן (עורכים). יחסי חברה-צבא בישראל בצל הקורונה: תובנות מהגל הראשון (עמ' 81-42). המכון הישראלי לדמוקרטיה והמכון למחקרי ביטחון לאומי.

נקדימון, ש' (2007). תמוז בלהבות – הפצצת הכור העיראקי, סיפור המבצע.משכל

רבין, י' (1979). פנקס שירות. מעריב.

Abrams, E. (2013). Tested by Zion: The Bush administration and the Israeli-Palestinian conflict. Cambridge University Press.

Baker-Beall, C. (2019). The threat of the "returning foreign fighter": The securitization of EU migration and border control policy. Security Dialogue, 50(5), 437-453. DOI: 10.1177/0967010619857048

Balzacq, T. (2005). The three faces of securitization: Political agency, audience and context. European Journal of International Relations, 11(2), 171-201. DOI:10.1177/1354066105052960

Balzacq, T. (2011). Enquiries into methods: A new framework for analysis. in T. Balzacq (Ed.), Securitization theory: How security problems emerge and dissolve (pp. 31-53). Routledge.

Balzacq, T., Leonard, S., & Ruzicka, J. (2016). Securitization revisited: Theory and cases. International Relations, 30(4), 494–531. DOI:10.1177/0047117815596590

Bigo, D. (2002). Security and immigration: Toward a critique of the governmentality of unease. Alternatives, 27, 63-92. DOI:10.1177/03043754020270S105

Bregman, A. (2016). Israel's wars: A history since 1947. Routledge.

Buzan, B., Waever, O., & de Wilde, J. (1998). Security: A new framework for analysis. Boulder.

Clark, C. (2013). The sleepwalkers: How Europe went to war in 1914. Harper Collins.

Cohen, E. A. (2018). The big stick: The limits of soft power and the necessity of military force. Basic Books.

Cote, A. (2016). Agents without agency: Assessing the role of the audience in securitization theory. Security Dialogue, 47(6), 541-558. https://doi.org/10.1177/0967010616672150

Elbe, S. (2006). Should HIV/AIDS be securitized? The ethical dilemmas of linking HIV/AIDS and security. International Studies Quarterly, 50(1), 119-144.

https://doi.org/10.1111/j.1468-2478.2006.00395.x

Floyd, R. (2011). Can securitization theory be used in normative analysis? Toward a just securitization theory. Security Dialogue, 42(4-5), 427-439. DOI:10.1177/0967010611418712

Floyd, R. (2016). Extraordinary or ordinary emergency measures: What, and who, defines the “success” of securitization? Cambridge Review of International Affairs, 29(2), 677-694. https://doi.org/10.1080/09557571.2015.1077651

Gold, D. (2003). Hatred's kingdom: How Saudi Arabia supports the new global terrorism. Regnery.

Hanrieder, T., & Kreuder-Sonnen, C. (2014). WHO decides on the exception? Securitization and emergency governance in global health. Security Dialogue, 45(4), 331-348. https://doi.org/10.1177/0967010614535833

Hastings, M. (2013). Catastrophe 1914: Europe goes to war. William Collins.

Herrmann, R. K. (2013). Perception and image theory in international relations. In L. Huddy, D. O. Sears, & J. S. Levi (Eds.), The Oxford handbook of political psychology (pp. 334-363). Oxford University Press.

Jervis, R. (2017). Perception and misperception in international politics. Princeton University Press.

Kamradt-Scott, A., & McInnes, C. (2012). The securitisation of pandemic influenza: Framing, security and public policy. Global Public Health, 7(2), 95-110. DOI: 10.1080/17441692.2012.725752

Katz, Y. (2019). Shadow strike: Inside Israel’s secret mission to eliminate Syrian nuclear power St. Martin’s Press.

Kaunert, C., Leonard, S., & Wertman, O. (2022). Securitization of COVID-19 as a security norm: WHO norm entrepreneurship and norm cascading. Social Sciences, 11(7), 1-19. https://doi.org/10.3390/socsci11070266

Kaunert, C., & Wertman, O. (2020). The securitisation of hybrid warfare through practices within the Iran-Israel conflict: Israel’s practices to securitize Hezbollah’s proxy war. Security and Defence Quarterly, 31(4), 99-114. DOI: https://doi.org/10.35467/sdq/130866

Kaunert, C., & Wertman, O. (2022). Reconceptualizing security studies. In A. Masys (Ed.), Handbook of security science (pp. 261-273). Springer.

Kershaw, I. (2015). To hell and back: Europe 1914-1949. Penguin Books.

Kronenbitter, G. (2009). Austria-Hungary. In T. F. Hamilton & H. H. Herwig (Eds.), War planning 1914 (pp. 24-47). Cambridge University Press.

Leonard, S. (2010). EU border security and migration into the European Union: FRONTEX and securitization through practices. European Security, 19(2), 231-254. https://doi.org/10.1080/09662839.2010.526937

Leonard, S., & Kaunert, C. (2011). Reconceptualizing the audience in securitization theory. In T. Balzacq (Ed.), Securitization theory: How security problems emerge and dissolve (pp. 57-76). Routledge.

Leonard, S., & Kaunert, C. (2019). Refugees, security, and the European Union. Routledge.

Levi, J. S. (2013). Psychology and foreign policy decision-making. In L. Huddy, D. O. Sears, & J. S. Levi (Eds.), The Oxford handbook of political psychology (pp. 301-333). Oxford University Press.

Levy, Y. (2021). The people's army "enemising" the people: The Covid-19 case of Israel. European Journal of International Security, 7(1), 104-123. doi: 10.1017/eis.2021.33

MacMillan, M. (2013). The war that ended peace: The road to 1914. Random House.

McDermott, R. (2004). Political psychology in international relations. University of Michigan Press.

McDonald, M. (2008). Securitization and the construction of security. European Journal of International Relations, 14(4), 563-587. https://doi.org/10.1177/1354066108097553

McInnes, C., & Rushton, S. (2011). HIV/AIDS and securitization theory. European Journal of International Relations, 19(1), 115-138. https://doi.org/10.1177/1354066111425258

McMeekin, S. (2013). July 1914: Countdown to war. Basic Books.

Michael, K. (2009). Who really dictates what an existential threat is? The Israeli experience. Journal of Strategic Studies, 32(5), 687-713. https://doi.org/10.1080/01402390903189360

Olesker, R. (2018). The securitization dilemma: Legitimacy in securitization studies. Critical Studies on Security, 6(3), 312-329. https://doi.org/10.1080/21624887.2018.1427948

Oren, M. (2002). Six days of war: June 1967 and the making of the modern Middle East. Oxford University Press.

Reagan, R. (1990). An American life. Threshold Editions.

Roe, P. (2008). Actor, audience(s) and emergency measures: Securitization and the UK's decision to invade Iraq. Security Dialogue, 39(6), 615-635.

Ross, D. (2007). Statecraft: And how to restore America's standing in the world. Farrar, Straus and Giroux.

Salter, M. B. (2008). Securitization and de-securitization: A dramaturgical analysis of the Canadian Air Transport Security Authority. Journal of International Relations and Development, 11, 321-349.

Salter, M. B. (2011). When Securitization Fails: The Hard Case of Counter-terrorism Programs, In T. Balzacq (Ed.), Securitization theory: How security problems emerge and dissolve (pp. 116-132). Routledge.

Salter, M. B., & Mutlu, C. E. (2013). Securitization and Diego Garcia. Review of International Studies, 39(4), 815-834.

Sjostedt, R. (2011). Health issues and securitization: The construction of HIV/AIDS as a US national threat. In T. Balzacq (Ed.), Securitization theory: How security problems emerge and dissolve (pp. 150-169). Routledge.

Stein, J. G. (2013). Threat perception in international relations. In L. Huddy, D. O. Sears, & J. S. Levi (Eds.), The Oxford handbook of political psychology (pp. 364-394). Oxford University Press.

Stetter, S., Herschinger, E., Tiechler, T., & Albert, M. (2011). Conflict about water: Securitization in a global context. Cooperation and Conflict, 46(4), 441-459.

Trombetta, M. J. (2011). Rethinking the securitization of the environment: Old beliefs, new insights. In T. Balzacq (Ed.), Securitization theory: How security problems emerge and dissolve (pp. 135-149). Routledge.

Waever, O. (1995). Securitization and desecuritization. In R. D. Lipschutz (Ed.), On security (pp. 46-86). Columbia University Press.

Wertman, O. (2022). When Israel destroyed Syria's nuclear reactor: The inside story. Middle East Quarterly, 29(2), 1-10. https://bit.ly/3UzKNW4

Wilkinson, C. (2007). The Copenhagen School on tour in Kyrgyzstan: Is securitization theory useable outside Europe? Security Dialogue, 38(1), 5-25. DOI: 10.1177/0967010607075964

____________

[1] האישור בכנסת מקורו בנורמה שהחלה ב-1979, בעקבות הסכם השלום עם מצרים. מבחינה משפטית רבין לא נזקק לאישור הכנסת כדי ליישם את הסכם אוסלו אלא רק לאישור הממשלה. בפועל רבין ביקש את תמיכת הכנסת כדי לקבל לגיטימציה רחבה להסכמים עם הפלסטינים.