עדכן אסטרטגי

מילות מפתח: מצרים, אתיופיה, סודאן, ישראל, סכר התחייה, הנילוס, מים, אנרגיה

תמונת מצב

אתיופיה הודיעה לקראת הקיץ הנוכחי (העונה הגשומה באזור) כי היא נחושה להתחיל למלא את מאגר 'סכר התחייה' גם ללא הסכם עם מצרים וסודאן, ואומנם בתצלומי לוויין שפורסמו ביולי נראו מים במאגר. לאחר הכחשות ראשוניות הודתה אתיופיה כי המילוי אכן החל ואף הגשים את מטרתו לשנה הנוכחית, אם כי מדובר לטענתה בתוצאה טבעית של זרימת מי הגשמים למאגר, שלא הייתה תלויה דווקא בפעולה יזומה מצידה. במקביל, במצרים מורגשת חרדה גוברת מפני הפגיעה האפשרית באספקת מי הנילוס הכחול – שאחראי על כ-85 אחוזים מכלל מי הנילוס הזורמים לשטחה, ושעליהם היא מסתמכת כמקור מים כמעט בלעדי – והיא דורשת מאתיופיה להימנע ממילוי חד-צדדי של הסכר. לעמדה המצרית הצטרפה סודאן, והיא נהנית מגיבוי עקרוני של ארצות הברית, שאף החליטה לקצץ חלק מהסיוע הכלכלי הניתן לאתיופיה. 

סכר התחייה הוא פרויקט הידרואלקטרי עצום, שאותו החלה אתיופיה להקים ב-2011 בהשקעה של מיליארדי דולרים. בליבת המחלוקת בין המדינות עומדות מספר סוגיות: במישור העקרוני - שאלת הזכות ההיסטורית על מי הנילוס והשלכותיה המשפטיות; במישור המעשי - קצב מילוי המאגר, כאשר מצרים שואפת להאט אותו ל-12 שנים, ואילו אתיופיה מעוניינת להאיצו לכדי שלוש-ארבע שנים. עוד דורשת מצרים קביעת כללים למילוי הסכר בשנים שחונות - התחייבויות אשר יגבילו את זכותה של אתיופיה לבנות סכרים נוספים לאורך הנילוס הכחול, וכן מנגנון מחייב ומוסכם ליישוב מחלוקות עתידיות, אשר ימנע מאתיופיה בלעדיות על ניהול מי הנילוס.

סוגיית הסכר הטעונה מגלמת אינטרסים סותרים סביב ניצול משאבי מים הקריטיים לביטחון הלאומי של שתי המדינות. אתיופיה מעוניינת בבינוי ובמילוי מהירים של הסכר, בעיקר משיקולים כלכליים ותשתיתיים. תפוקות הסכר אמורות לפתור את בעיות החשמל (כ-65 אחוזים מאוכלוסיית אתיופיה מנותקים מרשת החשמל המדינתית) ולשפר את אספקת מי השתייה וההשקיה במדינה. הסכר אמור לייצר כ-6,500 מגה-ואט חשמל בשנה ולאפשר ויסות ורגולציה של מי הנילוס הכחול לטובת החקלאות האתיופית, דבר שיאפשר התמודדות עם הבצורות התכופות במדינה. הממשלה האתיופית מטילה אפוא את יהבה על תפוקות הסכר, ומקווה כי הללו יאפשרו לה להתגבר על מכשולים משמעותיים בפיתוח המדינה, אשר אוכלוסייתה מונה כ-110 מיליון תושבים וצפויה לחצות את רף ה-200 מיליון בשנת 2050. מצרים, שמונה גם היא מעל 100 מיליון תושבים, סובלת ממצוקת מים חמורה גם לפני מילוי הסכר. היא נוהגת לציין שאתיופיה משופעת במים, מפקפקת ביכולתו של הסכר להגשים את מאווייה האנרגטיים של אדיס אבבה ומתריעה על כשלים טכניים בבנייתו.

בשנה האחרונה, לקראת תאריך היעד לתחילת מילוי המאגר, פעלה מצרים באופן נמרץ בזירה הדיפלומטית כדי להביא את אתיופיה לחתימה על הסכם שיגשר בין האינטרסים הסותרים של שני הצדדים. היא קיוותה שתיווך אמריקאי, ולאחר מכן התערבות מועצת הביטחון של האו"ם, ימתנו את הגישה האתיופית. אתיופיה אומנם השתתפה יחד עם מצרים וסודאן בשיחות תחת המטרייה האמריקאית בין נובמבר 2019 לפברואר 2020 (במעורבות הבנק העולמי), אך סירבה לקבל את המתווה האמריקאי, שלטענתה נטה באופן מובהק לצד המצרי. מצרים ראתה בהתנהלות האתיופית הוכחה לסרבנותה של אדיס אבבה, והאשימה אותה בטרפוד מכוון של ההסכם.  

אתיופיה וכמה מתומכותיה באפריקה (בראשן דרום אפריקה וניז'ר) התנגדו לכוונה המצרית לערב את מועצת הביטחון בסוגיה, בטענה שאין לה סמכות להכריע בנושא. ביוני 2020 עברו השיחות המשולשות לתיווך האיחוד האפריקאי והעומד בראשו, נשיא דרום אפריקה סיריל רמפוזה, המקובלים על אתיופיה ועל מצרים גם יחד. חרף התקדמות מסוימת, גם בשיחות אלו לא הושגה עד כה פריצת דרך, אך הן עדיין נמשכות. במקביל, מצרים רשמה הצלחה מסוימת בקירובה של סודאן – שבעבר צידדה באתיופים – לעמדתה, אך טרם ברור אם מהלך זה ישפיע על האתיופים. 

בניגוד לאיומים בשימוש בכוח צבאי כנגד אתיופיה כדי למנוע ממנה לבנות את הסכר, שנשמעו בתקופת שלטונם הקצרה של 'האחים המוסלמים' במצרים, הנשיא הנוכחי עבד אל-פתאח א-סיסי שם את יהבו מראשית כהונתו על הערוץ הדיפלומטי כאפיק לפתרון המשבר. ניכר כי מצרים דבקה בגישתה זו גם כעת ונמנעת מאיומים צבאיים מפורשים על אתיופיה, הגם שגורמים אתיופים התייחסו לסוגיה וטענו כי יהיו מוכנים להדוף איום מצרי צבאי. האסטרטגיה המצרית מתמקדת בהפעלת לחץ בינלאומי על אתיופיה במטרה להביאה לדחיית מילוי הסכר או לכל הפחות להגבלת היקפו, תוך אזהרה שהפעלת הסכר עומדת בניגוד לחוק הבינלאומי ותסכן את ביטחון היבשת ושלומה.

במקביל פועלת מצרים ליצירת מנופי לחץ ערביים ואפריקאיים על אתיופיה. הליגה הערבית פרסמה הודעה הקוראת לאתיופיה להימנע ממילוי חד-צדדי של הסכר וקובעת כי "ביטחון המים של מצרים וסודאן הוא חלק אינטגרלי מהביטחון הלאומי הערבי". מצרים נעזרת גם בבעלות בריתה המפרציות – המושקעות בפרויקטים כלכליים באתיופיה – כדי שיפעילו את השפעתן באדיס אבבה למענה, הגם שלא ברור עד כמה הללו נכונות לפעול לקידום האינטרס המצרי. נוסף על כך, מצרים מנסה להתקרב לשכנותיה של אתיופיה ובהן אריתריאה, דרום סודאן וסומליה, ועל פי דיווחים שונים אף מעורבת בפעילויות חשאיות שנועדו להביא את אתיופיה להתחשב באינטרסים המצריים, כגון תמיכה בגורמים בדלניים באתיופיה או בגורמים עוינים לה במדינות שכנות. 

מצרים קוראת להפיכת משבר הסכר להזדמנות לכינון שותפות אזורית עם אתיופיה וסודאן ולקידום שיתוף פעולה ואינטגרציה באגן הנילוס, שייתנו מענה לשאיפות האתיופיות להאצת הפיתוח בתחומי הכלכלה, האנרגיה והחקלאות, ללא פגיעה באספקת מי הנילוס. חזון זה עולה בקנה אחד עם הניסיון של מצרים להפוך לרכזת אזורית (hub) של אנרגיה, ובמסגרתו עולים בין היתר רעיונות לחיבור רשתות החשמל של מדינות האזור באופן שיאפשר מכירת חשמל מצרי לאתיופיה, כמו גם יצוא חשמל שיופק בסכר האתיופי למצרים, ודרכה ליבשת אירופה ובפרט לקפריסין וליוון. במאמר מיוני 2020 ביומון המצרי הממסדי 'אל-אהראם' הסביר ד"ר מוחמד פאיז פרחאת, ראש יחידת מחקרי אסיה במכון המצרי למחקרים אסטרטגיים (ECSS), את הדוקטרינה המדינית של הנשיא א-סיסי ואת ה"גזרים" המוצעים במסגרתה לאתיופיה:

המשאבים האזוריים עשויים להפוך מושא לשיתוף פעולה במקום מושא לסכסוך. תפיסה זו משתקפת בבהירות בעמדת מצרים סביב סכר התחייה האתיופי והגז במזרח הים התיכון. בנושא הראשון א-סיסי עודנו סבור שהסכר יכול לשמש פתח לשיתוף פעולה אזורי, ובלבד שהצדדים יתחייבו לאי-פגיעה הדדית. בנושא השני כבר עלה בידו לבנות רשת של שיתוף פעולה אזורי סביב הגז.

סביר להניח כי מצרים תמשיך בפעילות דיפלומטית מואצת בשיתוף פעולה עם סודאן, בניסיון לדרבן את אתיופיה להגיע עם השתיים להסכם שיחיל עליה סייגים בניהול הסכר. אם גם מאמצים אלה ייכשלו והפגיעה במשק המים המצרי תחריף, הסבירות לשימוש בכוח תגבר.

ואולם, התפתחויות השנה האחרונה מחזקות את ההערכה כי אתיופיה לא תמהר להעניק למצרים ויתורים משמעותיים. לרשות מצרים צבא חזק וחיל האוויר שלה מדורג במקום העשירי בעולם (הגם שניסיונו בתקיפות מורכבות וארוכות טווח מוגבל). עם זאת, הסבירות לפעולת נגד מצרית צבאית בשלב זה נמוכה, הן בשל האתגר האופרטיבי הכרוך בתקיפה מעין זו והן בשל תוחלתה המוגבלת של הפעולה לטווח הארוך, שכן תקיפת הסכר לא תשנה את המצב הבסיסי שבו אתיופיה שולטת על מקורות הנילוס הכחול, אשר מצרים תלויה בהם. במקום זאת, סביר להניח כי מצרים תמשיך בפעילות דיפלומטית מואצת בשיתוף פעולה עם סודאן, בניסיון לדרבן את אתיופיה להגיע עם השתיים להסכם שיחיל עליה סייגים בניהול הסכר. אם גם מאמצים אלה ייכשלו והפגיעה במשק המים המצרי תחריף, הסבירות לשימוש בכוח תגבר.

הרבה יותר ממים

מלבד הפערים המעשיים הנוגעים לשימוש במי הנילוס, מלווה משבר סכר התחייה בפולמוס פומבי סביב נרטיבים היסטוריים מתחרים, המקשים על מצרים ואתיופיה להגיע לעמק השווה במחלוקות שעל הפרק. עבור שתי המדינות הפך המאבק על הסכר לעניין לאומי סמלי החורג מהפן החומרי:

ראשית, שני הצדדים חלוקים ביניהם על הזכות העקרונית לשימוש במי הנילוס. מצרים דבקה בזכותה להשתמש במרבית מי הנילוס ולהטיל וטו על מיזמים המסכנים את מכסת המים שלה, כשהיא נשענת על שני הסכמים עיקריים: הסכם שחתמו ב-1929 מצרים ובריטניה, שייצגה באותו זמן את מושבותיה באפריקה (לרבות סודאן), והסכם משלים שחתמו מצרים וסודאן ב-1959. ההסכם האחרון העניק למצרים זכות לשימוש בחלק הארי של מי הנהר (כ-55.5 מיליארד קוב) ולסודאן נתח מצומצם יותר (כ-18.5 מיליארד קוב), בעוד לשאר מדינות האגן לא הוקצה דבר. יתרה מכך, לשיטתה של מצרים – הרואה את עצמה כ"ארץ הנילוס" – בעלותה על מי הנהר היא "זכות נרכשת" ובלתי ניתנת לערעור. זו נסמכת על זיקתה ההיסטורית לנהר ואינה תלויה רק בהסכמי חלוקת המים המודרניים. הנילוס הוא ליבה הפועם של מצרים מאז ימי הפרעונים, עורק החיים שלה וחלק בלתי נפרד מזהותה. לפיכך, קהיר מסרבת להכיר בזכותן של מדינות אחרות באגן הנילוס לשנות באופן חד-צדדי וללא הסכמתה את מתכונת השימוש במימיו.

מנגד, אתיופיה רואה בהסכמים שעליהם מסתמכת מצרים מורשת קולוניאלית של ניצול מדינות אפריקה: הסכמים שנכפו על אתיופיה (שלא חתמה עליהם) על ידי בריטניה ומצרים. יוזכר כי בין אתיופיה למצרים שררה איבה ארוכת שנים, שבמסגרתה חלקים מאתיופיה אף היו תחת כיבוש מצרי צבאי בשנות ה-70 וה-80 של המאה ה-19, אשר בגינו היא רואה במצרים עצמה כוח קולוניאלי. התעמולה האתיופית מכתירה את הסכר כ"קש האחרון שישבור את גב הגמל הקולוניאליסטי", תוך שהיא מציבה אותו בשורה אחת עם הישגים אנטי-קולוניאליים אחרים מההיסטוריה האתיופית. בהתאם לכך, אתיופיה מתנגדת עקרונית לכל פגיעה בריבונות החלטתה ונחושה להשתחרר ממגבלות על ניצול משאב טבע המצוי בשטחה. מצרים מצידה מטפחת גם היא – בפרט מאז מהפכת הקצינים של 1952 – אתוס של שחרור לאומי שהושג בעקבות מאבק בקולוניאליזם, ומול ההאשמות האתיופיות שבה ומדגישה כי זכותה על הנילוס מבוססת על אדנים היסטוריים הקודמים להסדרים הקולוניאליים.  

שנית, סוגיית הנילוס היא סוגיה בעלת משמעויות פנימיות-פוליטיות בשתי המדינות. מבחינת משטר א-סיסי, "כניעה" לאתיופיה בסוגיה כה מרכזית עלולה להיתפס ככישלון המדיניות הפייסנית שהוביל במשבר ולפגוע בדימויו הציבורי, כאשר האחים המוסלמים זה מכבר מנגחים את גישתו הפשרנית. בניסיון לצמצם את הנזק התדמיתי מסבירים מקורבי המשטר כי מילוי הסכר לא יסמן כישלון מצרי, אדרבה, המאבק ייכנס לשלב דיפלומטי חדש שבמסגרתו מצרים תתעקש על התערבות מועצת הביטחון, ובמקרה הצורך אף תפנה לבוררות בינלאומית. בהקשר זה יש השואבים עידוד מתקדים הבוררות עם ישראל על השליטה בטאבה, אשר הוכרעה ב-1988 לטובתה של מצרים. 

גם מבחינת אתיופיה יש לפרשת הסכר ממדים פוליטיים חשובים. ראש ממשלתה אביי אחמד עמֵל על בינוי תדמיתו כמנהיג פעלתן, רפורמטור ופותר סכסוכים ובעיות, וכמי שיוביל את אתיופיה למעמד של מעצמה כלכלית אפריקאית. לאחר שיישב – לפחות רשמית – את הסכסוך ארוך השנים עם אריתריאה, הוא נחוש להביא את סכר התחייה לפעילות. השיקול התדמיתי מקבל משנה תוקף נוכח המצב הפנימי הנוכחי במדינה: הממשלה האתיופית נדרשת באופן עקבי להאדיר את הישגיה מול נוכחות בולטת של גורמים בדלניים ואופוזיציוניים המערערים על לגיטימיות המדינה האתיופית. אתגרים פנימיים אלו מתחדדים במיוחד בשנה הנוכחית, שאמורה הייתה להיות שנת בחירות, אשר על פי אביי יהיו חופשיות לראשונה בהיסטוריה האתיופית (ובינתיים נדחו בשל משבר הקורונה). גורם נוסף ללחץ הפנימי על הממשלה האתיופית נובע מכך שעיקר המימון לסכר הושג דרך מכירת אגרות חוב לאזרחי המדינה המצפים – בסבלנות הולכת ואוזלת – לתמורה כלכלית להשקעתם.  

משמעויות לישראל: מניטרליות מוחלטת לשותפות אזורית

המאבק על סכר התחייה הוא סכסוך בין שתי מדינות בעלות חשיבות אסטרטגית לישראל. מצרים היא המדינה הערבית המאוכלסת ביותר והראשונה שחתמה על הסכם שלום עם ישראל. כשכנתה הדרומית של ישראל היא חולקת עימה מכלול אינטרסים משותפים - ביטחוניים, מדיניים וכלכליים. אתיופיה היא מדינה מרכזית בזירה האפריקאית, ובמיוחד במרחב קרן אפריקה הסמוך לים האדום. היא חווה תהליכי פיתוח מואצים ומכאן חשיבותה לישראל, החותרת להרחיב את קשריה המדיניים והכלכליים ביבשת. זאת ועוד, ישראל מנהלת יחסים קרובים עם הנהגותיהן של שתי המדינות.

ניכר שישראל קיבלה החלטה להימנע ממעורבות במשבר סכר התחייה והיא נוקטת עמדה ניטרלית, שבמרכזה תמיכה ב"פתרון שיועיל למצרים ולאתיופיה גם יחד". ואומנם יש לה אינטרס מובהק בהשגת הסדר דיפלומטי שיגביר את היציבות של שתי המדינות ושל האזור, יניע פתרונות קונסטרוקטיביים למצוקות המים והאנרגיה המעיקות עליהן וימנע מרוץ חימוש וסכנת הסלמה. בה בעת ישראל עלולה – ברצונה או שלא ברצונה – להיגרר למעורבות בסכסוך רגיש זה. לפי דיווחים עיתונאיים היא התבקשה ב-2018 על ידי מצרים להפעיל לטובתה את השפעתה באתיופיה בסוגיית הסכר. מנגד, מקורות מפוקפקים קשרו את ישראל ב-2019 להקמת מערכת הגנה אווירית סביב הסכר האתיופי - דיווח שעורר סערה במצרים והוביל את שגרירות ישראל בקהיר לפרסם הודעת הכחשה.

כל עוד הסכסוך בין מצרים לאתיופיה לא בא על פתרונו, מוטב לישראל לדבוק בניטרליות מוחלטת ולהימנע מכל מעורבות בסוגיה הנפיצה, וזאת מכמה טעמים: הראשון - זהו סכסוך רגיש וסבוך שבו שתי מדינות ידידות מציגות נימוקים כבדי משקל, ולישראל אין עניין לבחור בו צד; השני - סיכויי ההצלחה של תיווך ישראלי בין המדינות נמוכים, שהרי לישראל אין יתרון יחסי בהשוואה למדינות או לגופים בינלאומיים אחרים שניסו לתווך בין הצדדים וכשלו; השלישי - יכולתה של ישראל להציע פתרונות פרקטיים למצוקת המים העומדת בבסיס המשבר מוגבלת, נוכח ההסתייגות המצרית מנורמליזציה בתחום, ובעיקר נוכח עוצמת האתגר הנגזר מדלות משאבי המים במרחב, מהגידול הדמוגרפי, משינויי האקלים המחריפים ומהקושי בגיוס ההון הדרוש לפתרונות התפלת מים בהיקף הדרוש; הרביעי - העמדה הישראלית הניטרלית בסוגיית הסכר עולה בקנה אחד עם העדפתה שלא לקבל הכרעה גם בסכסוך המשפטי – בעל הנופך הדתי-היסטורי – בין הכנסייה המצרית הקופטית לכנסייה האתיופית האורתודוקסית על השליטה בדיר אל-סולטאן בעיר העתיקה בירושלים.   

זאת ועוד, במעורבות בסכסוך גלומים גם סיכונים של פגיעה בדימוי של ישראל במצרים, שם מיוחסות לה לא פעם מזימות חסרות בסיס. אחת ההאשמות הרווחות בשיח הציבורי המצרי מזה שנים היא שישראל מעודדת את אתיופיה לחבל באינטרסים הלאומיים של מצרים בתחום המים. לעומת זאת נשמעים גם קולות מצריים מפוכחים, המכירים בטיב הקשרים עם ישראל ויוצאים נגד השיח המזימתי. דווקא בעת האחרונה ההאשמות נגד ישראל בנושא הסכר נדחקו מלב השיח, ולפיכך טוב תעשה אם תשמור על מרחק בטוח מהמשבר ולא תעניק לגורם זה או אחר אמתלה להעלותן מחדש. 

הגם שישראל אינה חלק מסכסוך המים בין מצרים לאתיופיה, וטוב שכך, היא בהחלט עשויה להשתלב ביוזמות האזוריות בעידן שלאחר הפיכת הסכר לעובדה קיימת.

מנגד, אם וכאשר יגיעו מצרים ואתיופיה בסופו של דבר לנוסחת פשרה מוסכמת, תוכל ישראל לבחון בחיוב השתלבות בשיתוף הפעולה האזורי שאליו חותרת מצרים באגן הנילוס. לישראל ידע וכלים טכנולוגיים מתקדמים בתחום המים והחקלאות וביכולתה להציע תרומה חיובית לפיתוח מדינות האזור, אם אלו יהיו מעוניינות להיעזר בה. הקשרים האסטרטגיים שמנהלת ישראל עם מצרים בתחום האנרגיה במסגרת 'פורום הגז האזורי של מזרח הים התיכון' (EMGF) עשויים לשמש פלטפורמה לקידום שיתופי פעולה נוספים גם בנושא זה. פתיחותה הגוברת של סודאן כלפי ישראל, כפי שבאה לידי ביטוי בפגישת נתניהו-בורהאן בפברואר 2020, מדגישה את היכולת הישראלית לקיים קשרים גלויים גם עם הצד השלישי במשוואה. בתרחיש אופטימי זה, הסכר יספק הן לאתיופיה והן לסודאן הזדמנויות עצומות לפיתוח החקלאות בשטחן - תחום נוסף שישראל יכולה לתרום בו (ובכך אף להרחיב בהדרגה את הקשרים עם סודאן).

לפיכך, הגם שישראל אינה חלק מסכסוך המים בין מצרים לאתיופיה, וטוב שכך, היא בהחלט עשויה להשתלב ביוזמות האזוריות בעידן שלאחר הפיכת הסכר לעובדה קיימת. בה בעת, מכיוון שמדובר בנושא קיומי שנמצא בליבת הביטחון הלאומי של כלל הצדדים המעורבים, על ישראל להמשיך להתנהל מולם ברגישות המתחייבת.