מילות מפתח: מדיניות חוץ, אפריקה, חרבות ברזל, או"ם, הים האדום, לגיטימציה, דרום אפריקה, הסכמי אברהם

מגמות בהצבעות של מדינות אפריקה באו"ם בנושא המלחמה בעזה (קריאה להפסקת אש והצעת תיקון המגנה את חמאס): 

מקרא: אדום – הצבעות עקביות שליליות לישראל | צהוב – תמיכה בהפסקת אש לצד איזון מסוים (הימנעות או היעדרות) בהצבעות על גינוי חמאס | כחול – מדינות שהצביעו לפחות פעם אחת לטובת ישראל | כחול עם פסים אדומים – ניגריה, שעברה מתמיכה בגינוי חמאס להתנגדות לגינוי

בעשורים האחרונים השקיעה מדינת ישראל מאמצים דיפלומטיים ניכרים בכינון ובהידוק היחסים עם מדינות אפריקה השונות. ליחסי ישראל ואפריקה היסטוריה דיפלומטית דרמטית: בשנות ה-60, בניצוחה של שרת החוץ גולדה מאיר, הייתה תקופה של "ירח דבש" סוער, ואחריה הגיעו תקופות שפל ששיאו היה בעקבות מלחמת יום הכיפורים (1973), עת ישראל כמעט גורשה כליל מהיבשת. בשנות ה-80 החלו מדינות אפריקה לחדש את יחסיהן עם ישראל בהדרגה. תחת ממשלותיו האחרונות של בנימין נתניהו נראו היחסים כרנסאנס של ממש: נתניהו ביקר ביבשת חמש פעמים (יותר מכל ראש ממשלה ישראלי אחר); ישראל פתחה מספר שגרירויות ונספחויות כלכליות חדשות ביבשת; ומאז 2016 חידשה או כוננה יחסים עם מספר מדינות מוסלמיות ביבשת – גינאה ב-2016, צ'אד ב-2019 ומרוקו וסודאן ב-2020. לתקופה קצרה הצליחה ישראל גם לשקם את מעמדה כמשקיפה באיחוד האפריקאי, עד שהודחה ממנו בשנה האחרונה בלחץ דרום אפריקה ואלג'יריה.

ואולם מאז שנות ה-70 – עת החלו מדינות באפריקה לעמוד בבירור לצד מדינות ערב בסכסוך הישראלי-פלסטיני – רבות מהן אימצו קו פרו-פלסטיני בפורומים בינלאומיים ורבות אף הכירו בפלסטין כמדינה עצמאית. גם אם במקרים רבים קו זה התרכך, הוא נשמר גם לאחר חידוש היחסים עם ישראל. מרבית מדינות אפריקה הבינו כי ניתן לשלב הצהרתיות פרו-פלסטינית עם יחסים דו-צדדיים תקינים עם ישראל. גישה דואלית זו הקשתה על מדינאים, דיפלומטים וחוקרים להבין את האפקטיביות של המאמצים הישראליים לטוויית בריתות באפריקה. האם ישראל פיתחה בריתות של ממש עם מדינות אפריקאיות? האם הללו ינטשו את ישראל בעת משבר אזורי נרחב, כפי שאירע בעבר?

מתקפת חמאס ב-7 באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל הן אפוא מבחן חשוב למעמדה של ישראל באפריקה. האירועים – בשל עוצמתם – מסייעים לשקף את הדקויות בהערכת מעמדה של ישראל באפריקה, מבליטים את בעלות בריתה של ישראל מחד גיסא ואת נקודות החולשה שלה ביבשת מאידך גיסא, וכן מחדדים את ההשפעה של זרמי עומק אחרים (כגון דת, טרור והיריבות הבין-מעצמתית) ביבשת על מעמדה של ישראל.

מדינות אפריקה נוכח מתקפת חמאס ומלחמת חרבות ברזל

מדינות אפריקה הגיבו בצורות שונות למתקפת חמאס ב-7 באוקטובר ולמלחמת חרבות ברזל. בימים שלאחר מתקפת חמאס גינו את מעשי הזוועה מספר מדינות אפריקאיות, ביניהן קניה, גאנה, טוגו, קמרון, זמביה והרפובליקה הדמוקרטית של קונגו.

מנגד, דרום אפריקה ומדינות ערביות בצפונה של היבשת הטילו על ישראל את האחריות להסלמה. דרום אפריקה בלטה כמדינה הלא-מוסלמית העוינת לישראל ביבשת. לצד צ'אד היא המדינה האפריקאית היחידה שהחזירה את נציגיה מישראל, והפרלמנט הדרום-אפריקאי העביר החלטה הדורשת מהממשלה לנתק לחלוטין את היחסים עם ישראל. בדצמבר פנתה דרום אפריקה לבית הדין הבינלאומי לצדק בהאג בדרישה לפתוח בחקירה נגד ישראל בגין ביצוע פשעי מלחמה ורצח עם בעזה. יצוין כי חרף הניציות של מהלכי דרום אפריקה מאז פרוץ המלחמה, גישתה גם מגלמת רצון באיזון בין העמדות הפרו-פלסטיניות התקיפות – שנובעות מ"אידיאולוגיית השחרור" ההצהרתית של מנהיגיה ורבים מאזרחיה – לבין חוסר העניין של ממשלתה להגיע לניתוק יחסים מלא. ניתוק כזה עלול לסכן את יחסיה עם ארצות הברית, שם יש לדרום אפריקה אינטרסים כלכליים חשובים.

ואולם מרבית מדינות היבשת, ביניהן מספר מדינות שלהן יחסים טובים עם ישראל (כגון אוגנדה ואנגולה), שמרו על שפה עמומה וניטרלית או התעלמו לחלוטין מהמלחמה. טנזניה, אשר שניים מאזרחיה נרצחו על ידי חמאס, שלחה לישראל נציג דיפלומטי בכיר לטקס שנערך בדצמבר לזכרו של אחד מהקורבנות, אך באופן רשמי דבקה בקריאה הכללית להפסקת אש, לסיוע הומניטרי לעזה ולהמשך תהליך השלום על פי עקרון שתי המדינות. גם מספר מדינות שבתחילה גינו את חמאס נטו עם הזמן ובהימשכות המלחמה לאמץ שפה עמומה או כזו שמדברת בכלליות על פתרונות של שלום.

נייר הלקמוס החשוב למעמדה של ישראל באפריקה בתקופת המלחמה היה הצבעות האו"ם בנוגע להפסקת האש ב-27 באוקטובר וב-12 בדצמבר. ההחלטות שהתקבלו במועדים אלו קראו להפסקת אש מיידית ונמנעו מגינוי חמאס, ולכך התנגדו ישראל ובעלות בריתה הקרובות. החלטות אלו זכו לתמיכה משמעותית באפריקה, ואפילו מדינות הקרובות לישראל ביבשת כגון קניה וגאנה הצביעו בעדן. עם זאת, מדינות אפריקאיות ספורות עמדו לצד ישראל: ליבריה התנגדה להחלטת האו"ם מה-12 בדצמבר; קמרון, דרום סודאן, מאלאווי, קאבו ורדה, גינאה המשוונית וטוגו נמנעו בשתי ההצבעות. אתיופיה וזמביה נמנעו בהצבעה הראשונה (ב-27 באוקטובר), אך תמכו בהחלטה השלילית לישראל בדצמבר.

שתי ההצבעות לוו בהצבעות על הצעות תיקון מערביות המגנות את חמאס. ההצבעות הללו על הצעות התיקון הן בעלות ערך מיוחד להבנת מעמדה של ישראל באפריקה, ומצבה של ישראל בהן היה טוב יותר באופן ניכר. בהצבעה ב-27 באוקטובר תמכו שש מדינות (גאנה, קניה, ניגריה, מאלאווי, קאבו ורדה, דרום סודאן) בהצעת התיקון שמגנה את חמאס; תשע מדינות (ביניהן אנגולה וחוף השנהב) נמנעו; ו-15 מדינות לא הצביעו כלל. בהצבעה על הצעת התיקון המגנה את חמאס ב-12 בדצמבר ניכר שיפור קל מבחינתה של ישראל. שמונה מדינות תמכו בגינוי, מתוכן שלוש שעברו מהימנעות או מאי-הצבעה לתמיכה: רואנדה, אתיופיה, וליבריה. גינאה עברה מהתנגדות לגינוי להימנעות. לעומת זאת ניגריה, אחת המדינות הבולטות באפריקה, עברה מהצבעה בעד גינוי חמאס באוקטובר להתנגדות לגינוי בדצמבר. שתי ההצבעות על הגינוי אומנם זכו לרוב במליאה, אך קולות ספורים חסרו לשם השגת רוב של שני שלישים הדרוש לאימוץ ההצעה על ידי מליאת האו"ם. במקרה זה מדינות הקרובות לישראל באפריקה – דוגמת קמרון וזמביה שלא הצביעו כלל – יכלו להטות את הכף ולהעביר את החלטות הגינוי.

מעמדה החצוי של ישראל באפריקה

התגובות של מדינות אפריקה למלחמה מדגישות את השוני הרב במעמדה של ישראל בחלקים שונים של היבשת. הדבר מושפע מהיבטים רבים, בדגש על דת אוכלוסיית המדינה, ההיסטוריה של דימוי ישראל בעיניה, האוריינטציה הבינלאומית שלה והאתגרים הביטחוניים הקיימים.

ראשית, מעמדה של ישראל חלש יחסית במרבית המדינות המוסלמיות באפריקה. תשע המדינות האפריקאיות היחידות שאינן מקיימות יחסים דיפלומטיים עם ישראל הן מוסלמיות וממוקמות בצפון אפריקה, בסאהל ובקרן אפריקה. ההיבט המוסלמי משפיע לא רק על המדינות האפריקאיות החברות בליגה הערבית (ממאוריטניה ועד ג'יבוטי) אלא גם על מדינות עם אוכלוסייה מוסלמית לא-ערבית משמעותית שנחשבו "מתונות" ביחסן לישראל בעבר, כגון סנגל וניגריה, שבהן קיימת תסיסה עממית במחאה על המצב בעזה.

שנית, מעמדה של ישראל חלש בדרומה של היבשת, שם מנהיגים וכן חלקים ניכרים מהאוכלוסייה זוכרים את שיתוף הפעולה הישראלי בשנות ה-70 וה-80 עם מדכאיהם הלבנים, ו"המאבק הפלסטיני" זוכה שם לתמיכה רחבה יחסית. בעשורים האחרונים דרום אפריקה משמיעה נגד ישראל את הקולות הביקורתיים ביותר מבין מדינות יבשת. העמדה האנטי-ישראלית של ממשלתה נובעת מתחושת סולידריות היסטורית ותרבותית עם הפלסטינים, שמלווה ברגשות אנטי-ציוניים עמוקים. בשנים האחרונות הביקורת הדרום-אפריקאית מתבטאת יותר ויותר כתמיכה בחמאס במצבי עימות עם ישראל. עוד לפני המלחמה הנוכחית הורידה דרום אפריקה את דרג הייצוג שלה בישראל, מפלגת השלטון במדינה ביטאה תמיכה בתנועת החרם (BDS) וממשלתה פעלה בהצלחה להדחת ישראל ממעמדה כמשקיפה באיחוד האפריקאי. שנת 2024 היא גם שנת בחירות בדרום אפריקה, וקיימות אינדיקציות כי מפלגת השלטון 'הקונגרס האפריקאי הלאומי' עשויה לאבד לראשונה את הרוב המוחלט שהיה לה בפרלמנט מאז תום משטר האפרטהייד. לאור זאת, גישה תקיפה נגד ישראל משרתת גם את מפלגת השלטון בתחרות מול יריבותיה הפוליטיות, שחלקן אף ביקורתיות יותר כלפי ישראל. פרט לדרום אפריקה, גם נמיביה ביטאה עמדות אנטי-ישראליות והביעה תמיכה בתביעתה של דרום אפריקה בבית הדין הבינלאומי לצדק בהאג, המאשימה את ישראל ברצח עם.

נוסף על כך, היחלשותה של ההשפעה האמריקאית באפריקה, הן מול סין והן בשנים האחרונות מול רוסיה, פוגעת בכוחה של ארצות הברית למשוך מדינות אפריקאיות לתמיכה באינטרסים מערביים בעולם, כמו במלחמה באוקראינה ובמלחמת חרבות ברזל. מדינות שהתקרבו למוסקבה בשנים האחרונות, כגון הרפובליקה המרכז-אפריקאית, נוטות גם להתאים את הצבעותיהן באו"ם לקו הרוסי. השוואה בין ההצבעות של מדינות אפריקה בנוגע לשאלת המלחמה באוקראינה לבין הצבעותיהן והתנהלותן בנוגע למלחמת חרבות ברזל מראה מִתאם מסוים (הגם שאינו מוחלט) בין שני המקרים, ודמיון בולט קיים בין המדינות שנמנעו מגינוי רוסיה ואלו שנמנעו מגינוי חמאס.

מנגד, ישראל נהנית לרוב מיחסים טובים עם מדינות בעלות רוב נוצרי במזרח אפריקה, במרכזה ובמערבה. במדינות אלו יש לישראל גם תמיכה עממית רחבה יחסית, הנשענת גם על תנועת ההתחדשות הדתית האוונגליסטית (בפרט זו הפנטקוסטלית), שהתרחבה בעשורים האחרונים בחלקים אלו של אפריקה. הדבר נכון בייחוד כאשר מדינות אלו מתמודדות, בדומה לישראל, עם אתגר הטרור האסלאמיסטי (אם הטרור הסוני-ג'האדיסטי או זה הקשור לאיראן ולחזבאללה). קניה – אשר מתמודדת עם איומים אסלאמיסטיים סוניים מסומליה ואף מושפעת מהסלמת התוקפנות החות'ית בים האדום – היא דוגמה בולטת לכך, כמו גם דרום סודאן והאוכלוסייה הנוצרית בדרום ניגריה. סקר רחב של מכון PEW משנת 2007 שנערך במספר מדינות אפריקאיות מצביע על כך שהציבור בחוף השנהב, קניה, אוגנדה, אתיופיה וגאנה מגלה אהדה רבה לישראל בסכסוך עם הפלסטינים, ואילו בסנגל, מאלי, טנזניה וניגריה, בעלות הרוב המוסלמי, רמת האהדה לפלסטינים גבוהה בהרבה. יצוין כי בדרום אפריקה, שממשלתה עוינת כלפי ישראל, קיים ציבור נוצרי אפריקאי לא זניח המגלה תמיכה בישראל, בעיקר על רקע אמונה אוונגליסטית.

יודגש כי מרבית מדינות אפריקה, גם אלו שמבקרות את ישראל בחריפות כגון דרום אפריקה, ממשיכות לנקוט קו דואלי שמשלב קיום יחסים דו-צדדיים ענפים עם ישראל עם התנהלות ביקורתית או ניטרלית כלפיה בנוגע להצבעות בסוגיה הפלסטינית בפורומים בינלאומיים. נכון למועד כתיבת שורות אלו, אף מדינה אפריקאית – לרבות מדינות מוסלמיות שכוננו יחסים עם ישראל לאחרונה, כגון צ'אד, סודאן, גינאה ומרוקו – לא ניתקה רשמית את יחסיה עם ישראל. בפרספקטיבה היסטורית מדובר בהישג בפני עצמו: כאמור, במהלך מלחמת יום הכיפורים ומייד אחריה ניתקו יותר מ-20 מדינות אפריקאיות את יחסיהן עם ישראל (בעקבות שילוב של לחץ ערבי עם התפכחות מן הערך שהפיקו מיחסיהן עם ישראל). צעד זה גרם בפועל לגירושה המוחלט כמעט של ישראל מהיבשת, והדבר זכור כאחד מהטראומות הבולטות בתולדות יחסי החוץ הישראליים. גם בעקבות האינתיפאדה השנייה ומבצע 'עופרת יצוקה' היו מדינות אפריקאיות (ניז'ר ומאוריטניה, בהתאמה) שניתקו את היחסים עם ישראל – דבר שכאמור עדיין לא אירע במהלך המלחמה הנוכחית. העובדה שמדינות המפרץ, בעלות ההשפעה הרבה ביבשת, אינן לוחצות באשר למהלך של ניתוק יחסים, משפיעה גם היא על מיתון התגובות בחלק ממדינות אפריקה.

משמעויות והמלצות

בטווח הקצר והבינוני, הדיפלומטיה הישראלית באפריקה נדרשת להשיג שתי מטרות במהלך המלחמה: הראשונה – מניעה של ניתוקי יחסים רשמיים מצד מדינות באפריקה (מהלך שעשוי להיות בעל אפקט דומינו); השנייה – שיפור ההצבעות בפורומים בינלאומיים מצד המדינות הקרובות ביותר לישראל ביבשת (מהימנעות או היעדרות עד הצבעה בעד הצעות פרו-ישראליות ונגד הצעות אנטי-ישראליות).

לישראל יש פוטנציאל תמיכה רב יחסית בחלקים רחבים של אפריקה, שאינו ממוצה. מדינות רבות במרכז היבשת, במזרחה ובמערבה מגלות הבנה לישראל וחוששות מאידיאולוגיות אסלאמיסטיות בסגנון חמאס, והתחזקותן של קבוצות ג'האדיסטיות בשנים האחרונות ביבשת (בייחוד בסאהל ובמזרח אפריקה) מחדדת את תחושת הההכרח וההזדהות במאבק נגד הטרור האסלאמיסטי. עם זאת, רצונן של מדינות רבות ביבשת להימנע ממעורבות בסכסוך הישראלי-פלסטיני ולשמור על יחסים תקינים עם העולם הערבי (או כוחות אחרים שהם ביקורתיים כלפי ישראל, כמו טורקיה, סין או רוסיה) דוחק אותן לאימוץ ניטרליות או קו עמום בסוגיות הנוגעות לישראל. השקעה דיפלומטית ישירה או בשיתוף עם ארצות הברית והרחבת ההסברה במספר מדינות ספציפיות החולקות אינטרסים וזיקה עם ישראל (בדגש על קניה, קמרון, זמביה, אתיופיה, רואנדה וגאנה) עשויות להביא לשיפור בדפוסי הצבעותיהן ובביטויי תמיכתן, ברמה המדינית או האופרטיבית.

מניעת ניתוק יחסים היא אינטרס חשוב במיוחד, לאור הרצון להחזרתם של הסכמי אברהם לסדר היום לאחר סיום המלחמה. ניתוק יחסים מצד מדינה או שתיים באפריקה, בייחוד אלו שחידשו את היחסים עם ישראל במסגרת הסכמי אברהם או בסמוך להם (מרוקו, סודאן וצ'אד), עשוי ליצור גם אפקט דומינו בחלקים אחרים של היבשת, ואולי אף בקרב מדינות מוסלמיות אחרות מחוץ ליבשת, המקיימות קשרים או מגעים עם ישראל.

נוסף על הצבעות בפורומים בינלאומיים, היחסים עם מדינות אפריקה טומנים בחובם הזדמנויות נוספות עבור ישראל, גם בתקופת המלחמה. החמרת האיום החות'י בים האדום מחייבת הגברת נוכחות במרחב ובריתות אסטרטגיות, ומדינות כמו קניה ואתיופיה (שפועלת בעצמה ללא לאות להשגת גישה לים האדום בתקופה זו) עשויות להיות שותפות ביטחוניות אפקטיביות בהקשר זה. אריתריאה, מדינה במיקום אסטרטגי בהקשר התימני, עשויה בהינתן תמורות מסוימות להסכים לשיתוף פעולה ביטחוני (בעבר היא אירחה בסיס של איחוד האמירויות שפעל נגד החות'ים), חרף יחסיה המעורערים עם ישראל בעת הנוכחית. סומלילנד, מדינה עצמאית דה פקטו שאינה מוכרת על ידי ישראל (ורוב העולם), הגם שביטאה בעבר עמדות חיוביות כלפי ישראל, עשויה גם היא להיות רלוונטית בהקשר זה, ועל ישראל לשקול מחדש את היחסים עם ישות זו לנוכח המתרחש בים האדום.

ליחסים עם מדינות אפריקה יש גם השלכות כלכליות בימי המלחמה. לדוגמה, הסכם יבוא הפועלים ממלאווי לעבודה בחקלאות בישראל כמענה למחסור בענף נוכח המלחמה, שעל פי המדווח החל לצאת אל הפועל בסוף נובמבר, מהווה נדבך נוסף שבו שיתוף פעולה עם אפריקה עשוי לסייע לכלכלה הישראלית בתקופה זו.

בטווח הארוך יש לעצב מדיניות ישראלית מעודכנת לחלקי היבשת השונים וסביב מוקדי עניין משותפים. המאמצים הישראליים בעשורים האחרונים מול היבשת היו "זולים" יחסית והתבססו במידה רבה על מערך דיפלומטי מצומצם וארגונים לא-ממשלתיים (מתחומי הסיוע ההומניטרי, דרך חברות הזנק חקלאיות ועד לתחומים הביטחוניים), וכן על מינוף יוקרתה של הברית הישראלית עם ארצות הברית. הרחבה של מאמצים אלו צפויה לשפר את מעמדה של ישראל ביבשת – דבר שיסייע גם בעיתות חירום. לגבי מדינות מסוימות יש לבסס את העניין שלהן בלוחמה בטרור ולגבש בריתות ביטחוניות-אסטרטגיות, בפרט במרחב הים האדום ובמזרח אפריקה.

נדבך אחר הוא הזיקות הדתיות של ציבורים רחבים באפריקה לישראל. טיפוח ועידוד ארגונים שיחזקו זיקות אלו (למשל על פי המודל שמתקיים בהצלחה רבה בארצות הברית) יסייעו להעמיק את הבריתות בין ישראל למדינות ביבשת שבהן קיימות קהילות נוצריות גדולות. נוסף על כך, מדיניות החוץ הישראלית כלפי אפריקה יכולה לנצל את העובדה שמעמדה של איחוד האמירויות מתחזק ברחבי היבשת – אבו דאבי הייתה המשקיעה החיצונית הגדולה ביבשת בשנת 2023 – ולשאוף לטוויית שיתופי פעולה אסטרטגיים עם המדינה המפרצית באפריקה. על ישראל גם לגבש תוכנית אסטרטגית לגבי יחסיה עם דרום אפריקה, שאימצה את הקו הניצי ביותר ביבשת מחוץ לעולם המוסלמי, ואשר עוינותה כלפי ישראל גובה מחירים דיפלומטיים ביבשת ומחוצה לה. תוכנית כזו צריכה לכלול שילוב של מאמצים חיוביים, למשל בתחום ההסברה, להפחתת העוינות הדרום-אפריקאית לישראל, לצד קיום חשיבה על גביית מחירים מדיניים מפרטוריה במקרה שזו תחמיר (או לא תמתן) את יחסה לישראל.

באופן טבעי ומובן, הדיפלומטיה הישראלית ממוקדת בעיתות חירום ביחסים עם מדינות המערב, שתמיכתן נדרשת להארכת שעון החול המדיני, לחוסן המשק ולאורך הנשימה הלוגיסטי של כוחות הביטחון, אך מיקוד זה גורר הזנחה של זירות אחרות, ביניהן אפריקה. קברניטי מדיניות החוץ הישראלית נדרשים להבנה כי הגברת הקשב ליבשת (ולו באופן ממוקד למדינות ליבה ספציפיות) עשויה להביא תמורות גבוהות יחסית. מאמצים כאלה צריכים לכלול מסרים חדים בדבר דמיון משמעותי בין חמאס לארגוני הטרור האסלאמיסטיים המתפשטים ומתרבים בעת הנוכחית ביבשת, וכי שרידותו של חמאס תשפיע לרעה על היציבות באפריקה ותעניק רוח גבית הן לקבוצות ג'אהד עולמי סוניות והן לבחישה של איראן וחזבאללה ביבשת.