פרסומים

נקודת ההתחלה לכל ניתוח של חוקיות התקפה מזוינת של ישראל או של ארצות-הברית נגד מתקני גרעין איראניים חייבת להיות האיסור המפורט במגילת האו"ם על "שימוש בכוח או על איום בשימוש בכוח." מגילת האו"ם קובעת באופן מפורש שני סייגים בלבד לאיסור השימוש בכוח. הסייג הראשון הוא אם השימוש בכוח הותר על ידי מועצת הביטחון של האו"ם מתוקף הסמכויות המוקנות לה בכפוף לפרק שבע למגילה. ניתן להניח ברמה גבוהה של וודאות, כי סין ורוסיה יטילו ווטו על כל הצעה של מועצת הביטחון, המסמיכה שימוש בכוח נגד מתקני גרעין איראניים, ולפיכך מתן הרשאה שכזו אינה צפויה.

הסייג השני המפורש לאיסור על שימוש בכוח נוגע ל"זכות הטבועה להגנה עצמית אינדיבידואלית או קולקטיבית אם מתרחשת התקפה מזוינת נגד חברה של האומות המאוחדות". איראן לא ביצעה התקפה מזוינת נגד ישראל או ארצות-הברית. אמנם איראן תומכת במתקפות טרור של החמאס ושל חזבאללה נגד ישראל, אך בהתאם לפסיקה של בית הדין הבינלאומי, אספקת נשק ואימונים לאויב של מדינה כלשהי, אינה מהווה, כשלעצמה, התקפה מזוינת נגד המדינה האמורה.

יש פרשנים הטוענים, כי מאחר שסעיף 51 למגילת האו"ם נוגע לזכות "טבועה" להגנה עצמית, אזי זכות טבועה זו שומרת על הזכות להגנה עצמית "מקדימה", זכות שהיתה קיימת לפני ניסוח מגילת האום. הגנה עצמית מקדימה מאפשרת זכות להשתמש בכוח למניעת מתקפה אפשרית, גם במקרה שהתוקפן האפשרי לא נקט צעדים מוקדמים לקראת ביצוע מתקפה. תנאים מוקדמים לקיום זכות להגנה עצמית מקדימה כוללים קביעה מעבר לכל ספק, כי הצורך להפעלת כוח היה מכריע, האיום היה קרוב ולא הייתה כל חלופה אחרת. שימוש בנשק גרעיני בידי איראן נגד ישראל ימלא ככל הנראה אחר התנאי של "צורך מכריע". על פי מחקר של Foreign Policy שנערך לאחרונה, "מתקפה גרעינית על תל-אביב... צפויה ככל הנראה לגבות את חייהם של כ-42 אחוזים מאוכלוסיית ישראל". עם זאת, המידה שבה צפויה ארצות הברית להיפגע ממתקפה שכזו, הוא נושא הניתן לוויכוח. על מנת לספק את התנאי השני, דהיינו, העדר חלופה, יהיה על ארצות הברית וישראל להציג טיעון משכנע לפיו העיצומים והלחץ הדיפלומטי לא הניבו תוצאות. התנאי המוקדם השלישי, זה של איום "קרוב וממשי" נראה בעייתי. ניתן אולי למלא תנאי מוקדם זה באמצעות הסתמכות על קביעתו של בית המשפט הבינלאומי, ולפיו "סכנה המתקיימת בטווח הארוך עשויה להיחשב "קרובה" משעה שנקבע, בנקודת הזמן הרלוונטית, כי התממשותה של סכנה זו, רחוקה ככל שתהיה, איננה, לפיכך, פחות ודאית או פחות בלתי נמנעת. מידה של אי-וודאות ביחס לעתיד אינה בהכרח פוסלת מדינה מהסתמכות על צורך, היה והקביעה בדבר סכנה מבוססת היטב על סמך ראיות סבירות שהיו קיימות באותה נקודת זמן".

המידה שבה מגילת האו"ם מאפשרת זכות להגנה עצמית מקדימה היא עניין שנוי במחלוקת. ישראל העלתה טיעון זה להצדקת המתקפה נגד הכור הגרעיני אוסיראק שבעיראק בשנת 1981. עם זאת, מועצת הביטחון גינתה את ההתקפה, ופסקה שעל ישראל לשלם פיצויים לעיראק. בשעתו, נמנעה ארצות הברית מלתמוך בזכות להגנה עצמית מקדימה, ככל הנראה בשל החשש מקביעת תקדים משפטי. האם לפקיסטן תהיה הזכות להגנה עצמית מקדימה נגד תוכנית הגרעין ההודית, ולהיפך? האם זכות שכזו עומדת לדרום-קוריאה ביחס לצפון-קוריאה? ובכל זאת, ממשלת ארצות הברית, או לפחות ממשלתו של ג'ורג' וו.בוש, אימצה מאוחר יותר את העמדה ולפיה הגנה עצמית מקדימה היא חוקית. ההנחיה (דירקטיבה) האסטרטגית האמריקנית בנושא ביטחון לאומי משנת 2002 קובעת, כי "ככל שהאיום חמור יותר, חמור יותר הסיכון של הימנעות מפעולה – והעילה לנקיטת פעולה מקדימה להגן על עצמנו משכנעת יותר, גם בהינתן אי וודאות ביחס למועד ולמקום ההתקפה של האויב. איומים בודדים גדולים יותר מאשר האיום במתקפת טרור באמצעות נשק להשמדת המונים. על מנת לסכל או למנוע פעולות עוינות שכאלה בידי אויבינו, בהינתן הצורך, תפעל ארצות הברית בצורה מונעת, תוך הפעלת זכותנו הטבועה להגנה-עצמית". עם זאת, התובע הכללי הבריטי חיווה את דעתו ולפיה המשפט הבינלאומי "אינו מתיר שימוש בכוח לצורך שיגור מתקפת מנע" בתגובה לאיום רחוק.

בנוסף לזכות להגנה עצמית, העקרונות הכלליים של המשפט הבינלאומי מתירים את טענת ה"צורך" במקרים שבהם מדינה מפירה כלל במשפט הבינלאומי כדי למנוע נזק גדול יותר, גם במקרים שלא התרחשה התקפה מזוינת בפועל. הכלל נוסח על מנת להחילו במקרה שפעולה שכזו "היא הדרך היחידה העומדת לרשותה של מדינה להבטיח אינטרס חיוני מפני סכנה חמורה וממשית" ובתנאי שהפעולה אינה גורמת נזק גדול יותר.

טענת הצורך הוכרה במשתמע על ידי העולם המשפטי בכמה מקרים בודדים. בתקרית טורי קניון בשנת 1967, הפציץ חיל האוויר המלכותי הבריטי מכלית דלק ליברית ענקית שעלתה על שרטון מול חוף דרום אנגליה, ואשר עלולה הייתה לגרום לדליפת דלק רצינית. הסכנה האקולוגית האפשרית לחוף נחשבה כעילה מוצדקת להפגזת כלי השיט. בשנת 1965, הפגיזה ישראל ציוד סורי ששימש לבניית תעלה שנועדה להסיט כמה מהיובלים העליונים של נהר הירדן לים המלח. התוכנית הסורית נחשבה על דעת רבים כהסטה מתוך זדון, כיוון שסוריה לא הייתה עתידה להשתמש במים המוסטים. מקרה זה של שימוש מדוד בכוח מצידה של ישראל התקבל בעצימת עיניים מצידה של הקהילה הבינלאומית, אף על פי, שבבירור, לא התרחשה מתקפה סורית מזוינת נגד ישראל.

כדי לספק הצדקה חוקית להתקפה ישראלית או אמריקנית נגד מתקני גרעין איראניים יהיה אפוא צורך להוכיח, כי איראן עסקה בפיתוח נשק גרעיני, לבסס את הטענה כי נשק שכזה יהווה בבחינת איום חמור, וכן להוכיח כי לא הייתה שום אפשרות אחרת למנוע התפתחות זו וכי הנסיבות לא אפשרו עיכובים כלשהם.

רובי סיבל הוא פרופסור למשפט בינלאומי באוניברסיטה העברית בירושלים, ושימש בעבר כיועץ המשפטי של משרד החוץ.