פרסומים

בדברו בפני עיתונאים במהלך כנס בחירות בחודש אוקטובר, הכריז הנשיא טראמפ על כוונתו לפרוש מהאמנה לפירוק נשק גרעיני לטווח בינוני (INF) משנת 1987. אמנה זו, מרכזית בתחום בקרת הנשק בין ארצות הברית לברית המועצות, חיסלה קטגוריה שלמה של נשק גרעיני בשנותיה האחרונות של המלחמה הקרה. בהסבירו את הסיבות לנסיגה מן האמנה אמר הנשיא כי "רוסיה הפרה את ההסכם. הם מפירים אותו מזה שנים". הוא הדגיש כי ארצות הברית לא תקבל עוד מצב בו הרוסים מפרים את הסכם הגרעין ומפתחים כלי נשק, בעוד ארצות הברית מנועה מלעשות כן. אולם, ברור שהנשיא חושש גם מהתקדמותה של סין בתחום הטילים והגרעין, כפי שעלה מהערתו שלפיה אם רוסיה וסין לא תפנינה לארצות הברית ותתחייבנה שאף מדינה לא תפתח כלי נשק אלה, הוא ישים סוף להסכם, שכן אין זה מקובל על ארצות הברית כי היא היחידה המצייתת להגבלות המפורטות באמנה.

אם יממש הנשיא טראמפ את כוונתו לפרוש מהאמנה, השאלה היא האם צעד שכזה ישרת את האינטרסים של ארצות הברית, או שמא קיימות חלופות (למעט פרישה), העשויות לשרת טוב יותר את האינטרסים שלה. שאלות נוספות הן השפעתה של פרישה אפשרית על ביטחונה של אירופה; האם האמנה ממשיכה לשרת את האינטרסים הביטחוניים של רוסיה; והאם תשפיע הפרישה על "היציבות האסטרטגית" הכוללת בתחום הגרעין והטילים ועל עתיד הארכיטקטורה של בקרת ופירוק נשק בין ארצות הברית לרוסיה, אשר נבנתה במשך עשרות שנים של המלחמה הקרה.

יש לבחון את הכרזתו של הנשיא בראש ובראשונה על רקע האשמותיה המתמשכות של ארצות הברית את רוסיה בהפרות ההסכם, ראשית באמצעות עריכת ניסויים ולאחר מכן בפריסה (לכאורה) של מספר מוגבל של טילי קרקע-קרקע לטווח בינוני, האסורים על פי האמנה. רוסיה ממשיכה להכחיש את ההאשמות, אולם הודתה באחרונה בקיומם של הטילים. יתרה מזאת, הנשיא פוטין הוקלט בעת דיון בנושא ה-INF (ב-2007) באמרו כי האמנה אינה משרתת עוד את האינטרסים הרוסיים. ואכן, במובן זה תעניק פרישתה של ארצות הברית לרוסיה יד חופשית לפרוס את הטילים שלה, מה שלפי המודיעין האמריקאי כבר נעשה. בין הפוליטיקאים והמומחים במערב שוררת תמימות דעים כי יש לבלום את ההפרות הרוסיות; אולם הדעות אשר לאופן הפעולה המועדף לשם כך חלוקות.

בעוד שטראמפ התחייב מספר פעמים לפתוח בדיאלוג חדש לשם השגת יציבות אסטרטגית - אשר יתמקד בסכנות הטמונות בנשק גרעיני - הרי שיועצו לביטחון לאומי, ג'ון בולטון, ביקורתי הרבה יותר אשר למשטר בקרת הנשק בין ארצות הברית לרוסיה. ב-2002 הוא היה הכוח המניע של החלטתו של ממשל בוש לסגת מאמנת הטילים האנטי-בליסטיים (ABM) משנת 1972. יש מן האירוניה בעובדה, שכאשר פוטין הציג את הדור הבא של נשק גרעיני של רוסיה בחודש מארס האחרון, הוא טען שהארסנל הגרעיני החדש מהווה תגובה לפרישת ארצות הברית מהסכם ה-ABM. בפגישתו האחרונה עם עמיתו הרוסי והנשיא פוטין, דחה בולטון את בקשתה של רוסיה כי ארצות הברית תישאר מחויבת ל-INF, אם כי הביע נכונות לדון בסוגיה. בולטון ציין גם כי ארצות הברית תיוועץ בבעלות בריתה באירופה ובאסיה, חרף העובדה כי בעלות הברית האירופיות לא עודכנו מראש על אודות הכרזתו של הנשיא. בניסיון להפיג את החששות, לפיהם פרישתה ארצות הברית מן ה-INF עלולה לערער את מבנה פירוק הנשק הגרעיני, הצביע בולטון על כך שפרישתה של ארצות הברית מאמנת ה-ABM לא ערערה את משטר בקרת הנשק בין שתי המעצמות.

פרישת ארצות הברית מאמנת ה-INF תותיר את אמנת START החדשה כנדבך האיתן היחיד של מבנה הביטחון הגרעיני בין ארצות הברית לרוסיה. הנשיא פוטין קרא לארצות הברית לפתוח במשא ומתן על הארכת האמנה, אשר תוקפה אמור לפוג ב-2021. אולם, מצב היחסים הנוכחי בין שתי המדינות והדגש מצד מספר חברים בכירים בממשלו של טראמפ על החסרונות של בקרת נשק עבור האינטרסים הביטחוניים של ארצות הברית, אינם מותירים מקום רב לאופטימיות בהקשר זה. אם ארצות הברית תפרוש מאמנת ה-INF ואמנת START החדשה לא תוארך, עלולות להיות לכך השלכות חמורות גם על התחייבויותיהן של מדינות אלה על פי סעיף VI לאמנה למניעת תפוצת נשק גרעיני (NPT).

אף על פי שפריסתם של טילים לטווח בינוני אינה מאיימת ישירות על ארצות הברית, הרי שלא כך המצב עבור בעלות בריתה באירופה. הזיכרונות אשר הובילו בסופו של דבר את ארצות הברית ואת ברית המועצות לחתום על אמנת ה-INF לפני שלושה עשורים עדיין מוחשיים, ועל כן ניתן להבין את התגובות השליליות מצד חברות מסוימות באיחוד האירופי. הנציגה הבכירה של האיחוד האירופי לענייני חוץ וביטחון הדגישה את חשיבות אמנת ה-INF כ"עמוד תווך של מבנה הביטחון האירופי", אשר תרמה לסיומה של המלחמה הקרה. עם זאת, האירופים אינם שופעים רעיונות חדשים או פתרונות אפשריים, חרף העובדה כי מזכיר ההגנה של ארצות הברית, ג'יימס מאטיס, הבהיר כי המשך הסטטוס קוו אינו בר-קיימא וקרא להציג רעיונות בדבר אופן ההתמודדות עם ההפרה הרוסית. ימים יגידו אם האירופים יתעמתו עם רוסיה בסוגיה זו, והאם יהיו מוכנים ללחוץ על רוסיה לציית. תגובה אמריקאית-אירופית מתואמת למניעת משבר בנאט"ו הפכה קשה יותר להשגה על רקע מה שנתפס על ידי האירופים כחוסר כבוד לברית הטראנס-אטלנטית מצדו של הנשיא טראמפ.

המומחים בארצות הברית חלוקים בדעתם לגבי הפרישה הצפויה. חלקם מתעקשים כי על ארצות הברית להתעמת עם רוסיה במאמץ להבהיר את ההאשמות ההדדיות אשר להפרות האמנה. הם מציינים שאין זו בלבד שפרישה אמריקאית מן האמנה תפיל את האשמה על ארצות הברית, אלא היא תאפשר בנוסף לרוסים (אשר יהיו חופשיים מן המגבלות של האמנה) לפרוס את הטילים שלהם לטווח בינוני קרוב לגבולן של חברות נאט"ו, וכך לערער עוד יותר את המצב הביטחוני באירופה. אם הדיפלומטיה תיכשל, יש בידי ארצות הברית עדיין די יכולות צבאיות (בתחום הקונבנציונלי והבלתי-קונבנציונלי כאחד) על מנת לשמור על הרתעה אפקטיבית בזירה האירופית.

אולם, מומחים אחרים טוענים כי נכונה עמדתו של טראמפ בנוגע לסיום אמנת ה-INF. הם מדגישים כי אם אין להפרות המתמשכות את האמנה על ידי רוסיה השלכות כלשהן, הרי שהפרות אלה מרוקנות את האמנה מתוכן. זאת ועוד, מצב עניינים זה מערער את מהותו של משטר בקרת הנשק, שהיא בניית ביטחון ואמון המבוססים על קיום הדדי של ההסכמים. אם צד אחד מקיים את ההסכמים והצד האחר מתכחש להתחייבויותיו, אין כל ערך להסכם. מאמר מערכת של הוול סטריט ג'ורנל (22 באוקטובר 2018) ניסח את הטיעון במונחים בוטים: רק אנשי "הכנסייה הגבוהה של בקרת הנשק" יאשימו את טראמפ ולא את פוטין עקב אמונתם כי "אמנות הן דבר מקודש חרף ההפרות".

לאן מועדות פנינו מכאן? בנוסף להפרה הרוסית הבעייתית של אמנת ה-INF הדגיש בולטון כי "קיימת מציאות אסטרטגית חדשה בשטח". הוא ציין כי האמנה הייתה אמנה דו-צדדית, אשר נחתמה בתקופת המלחמה הקרה בנושא הטילים הבליסטיים, אולם כיום אנו נמצאים בעולם רב-קוטבי של טילים בליסטיים. הגורם החשוב ביותר במציאות החדשה מבחינתה של ארצות הברית - כפי שבא לידי ביטוי בהכרזתו הראשונית של טראמפ - היא צמיחתה של סין כאיום פוטנציאלי על עליונותה של ארצות הברית בכלל ועל האינטרסים של ארצות הברית באסיה ובאזור האוקיינוס השקט. סין - אשר אינה חתומה על אמנת ה-INF - פרסה טילי קרקע-קרקע לטווח בינוני, ופרישה מאמנת ה-INF תאפשר לארצות הברית לפתח את האמצעים להתמודד עם טילים אלה בעזרת טילים אשר יוצבו על הקרקע. בנוסף לאתגרים אותם מציבה סין, קיימים אתגרים בתחום הטילים הבליסטיים מצדן של מדינות נוספות, דוגמת צפון קוריאה, איראן, פקיסטאן והודו.

טראמפ לא הצביע עדיין על הצעדים הבאים או מתי יינקטו, והותיר לעצמו מרחב לשנות את עמדותיו. פגישתו הקרובה עם הנשיא פוטין בשולי פסגת ה-G-20, שתיערך לקראת סוף נובמבר, עשויה להעניק הזדמנות שכזו. אף על פי שטראמפ נתון לביקורות חוזרות ונשנות בגין יחסו הידידותי מדי כלפי פוטין, הרי שתחום בקרת הנשק ממחיש כי לא ניתן לנדות את רוסיה. תגובתו הקשוחה של הנשיא להפרות האמנה מצדה של רוסיה חייבת להיות מלווה בדיאלוג מתמשך ושיתוף פעולה בחזית זו.

בינתיים, מכיוון שארצות הברית, רוסיה וסין מצויות בעיצומו של תהליך מודרניזציה של הכוחות הגרעיניים שלהן, ובהתחשב במצב היחסים בין שלוש המדינות, הסבירות לקידום בקרת נשק למקום בולט בסדר היום של הביטחון הלאומי שלהן אינו גבוה בשלב זה. ואולם, פרישה של ארצות הברית מאמנת ה-INF עלולה גם לשמש גורם ממריץ, כפי שניסח זאת אחד המומחים, "לחיפוש אחר מודלים חדשים של צמצום האיומים הגרעיניים וחיזוק היציבות האסטרטגית האזורית והגלובלית". מודל זה - המשקף את המציאות האסטרטגית הבינלאומית החדשה - יהיה חייב להיות רב-צדדי. סין ורוסיה, ביחד עם ארצות הברית, תידרשנה למלא תפקיד מוביל בתכנון מבנה בקרת ופירוק נשק החדש כאמצעי להשגת פרדיגמה חדשה של יציבות אסטרטגית. שאלת השפעתה של ארכיטקטורת בקרת נשק גרעיני חדשה - ורב-צדדית - על מדינות אחרות, וישראל בכללן, נותרת פתוחה.