פרסומים

הקבינט המדיני-ביטחוני החליט ב-30 באוקטובר 2019 על הקמת ועדה מייעצת לבחינתם של היבטי ביטחון לאומי בתהליך אישור השקעות זרות. החלטה זו גובשה לאחר עבודת מטה ממושכת בהובלת המטה לביטחון לאומי (המל"ל), משרד האוצר והמועצה הלאומית לכלכלה. הוחלט כי בוועדה ישתתפו נציגים בכירים ממשרד האוצר, משרד הביטחון והמל"ל, וכן משקיפים מטעם משרד החוץ, משרד הכלכלה, המועצה הלאומית לכלכלה ומשקיף ממשרד האוצר. הוועדה נועדת לסייע לרגולטורים לשלב שיקולים של ביטחון לאומי, נוסף לשיקולים פיננסים וכלכליים בעיקר, בתהליך אישור השקעות זרות. עם זאת, הפנייה לוועדה תעשה באופן התנדבותי על ידי הרגולטורים שבתחומם צפויה להתבצע ההשקעה - אם זו תעמוד בקריטריונים מנחים המחייבים את בחינתה ולפי שיקול דעתם את הרגולטורים - בעוד עסקאות שאינן מחייבות אישור ממשלתי לא תובאנה כלל לדיון בוועדה.

ההחלטה היא תוצאה של לחצים אמריקאים שהופעלו על ישראל ומחשש לפגיעה ביחסים האסטרטגיים עם ארצות הברית, לאחר שהובהר כי בוושינגטון מצפים מישראל לשנות עמדה כלפי הפעילות הסינית בשטחה. יודגש, כי בצל "מלחמת הסחר" בין סין וארצות הברית, בכירים בממשל האמריקאי הפעילו לחץ על מקביליהם הישראלים להאיץ את הקמתו של מנגנון לפיקוח על השקעות זרות, בדומה למנגנון מקביל הקיים בארצות הברית. בכירים אמריקאים הביעו חשש ממעורבות סינית בנמל חיפה, בתשתיות תקשורת סלולרית דור חמישי (G5) ובסקטור ההיי-טק הישראלי, שכרגע אינו נכלל במסגרת העסקאות שאותן בוחנת הוועדה, מצב העלול להביא להמשך המתחים עם הממשל האמריקאי.

כבמדינות אחרות, הדיונים שהובילו להחלטה על הקמת המנגנון התאפיינו במתח מובנה בין גורמי הכלכלה לגופי הביטחון: בעוד שגורמי הביטחון, ובראשם המל"ל, הדגישו חשש מהשפעה זרה, מסיכונים ביטחוניים ובעיקר מפגיעה ביחסים עם ארצות הברית, באוצר ובגופים הכלכליים חוששים שפיקוח נוקשה יפגע בהשקעות, יבריח משקיעים – ואף עלול לגרום 'הגירת מוחות'. לכן, ההחלטה מבטאת נקודת איזון מסוימת בין שיקולי הביטחון והכלכלה.

עם זאת, יש מספר נקודות שוני בין הוועדה שעתידה לקום בישראל לבין ועדות מקבילות הפועלות במדינות מפותחות. ראשית, הוועדה בישראל לא תפעל כחלק מחקיקה בנושא השקעות זרות, בעוד שוועדות מקבילות, הפועלות בין היתר בארצות הברית, אוסטרליה, קנדה וגרמניה, פועלות במסגרת חוקית רלוונטית העוסקת בהשקעות זרות. שנית, תפקידה של הוועדה בישראל יהיה לייעץ לרגולטורים, בעוד שתפקידן של ועדות מקבילות במדינות מערביות הוא לייעץ לדרגים פוליטיים בכירים. שלישית, בעוד דיווח לוועדה בישראל יהיה על בסיס התנדבותי, בוועדות מקבילות בחו"ל לעתים קרובות חלה חובת דיווח על השקעות זרות, בייחוד אם הן מגיעות מגופים הנשלטים על ידי ממשלות זרות או צפויות להשפיע על סקטורים כלכליים מסוימים. ורביעית, לא פורסם האם הוועדה בישראל תבחן באופן שונה השקעות זרות בידי גופים הנשלטים בידי ממשלות זרות. זאת, בעוד ועדות רבות הפועלות במדינות מערביות בוחנות באופן אוטומטי השקעות המגיעות מגופים ממשלתיים זרים, או קובעות סף נמוך יותר לבחינה אם השקעות מקורן בגופים ממשלתיים.

כפי שפורסם, חברות זרות המעוניינות להשקיע בישראל בתחומי הפיננסים, התקשורת, התשתיות, התחבורה והאנרגיה יזדקקו לאישור רגולטורי לכך. בולטים בהיעדרם סקטור ההיי-טק ונגזרותיו. מדיניות ההשקעות בסקטור ההיי-טק הישראלי מצויה במתח בין הרצון למשוך השקעות זרות ולעודדן לבין הסיכונים הנובעים ממעורבות ושליטה של גורמים זרים בטכנולוגיות מתקדמות. מצד אחד, המשך צמיחתה הכלכלית של ישראל תלוי במידה רבה בצמיחת סקטור ההיי-טק, הנשען גם על השקעות זרות ממדינות שונות, כולל סין. מצד שני, תחום ההיי-טק הוא זירת מערכה בתחרות האסטרטגית המתחוללת בין סין לארצות הברית, שבמסגרתה חותרת סין להפוך בשנים הקרובות למובילה בחדשנות טכנולוגית, בעוד ארצות הברית מבקשת לשמר את עליונותה, בין היתר על ידי מניעת העברתן של טכנולוגיות מתקדמות לסין. זאת ועוד, כיום נמצאות טכנולוגיות אזרחיות שונות, בעיקר בינה מלאכותית, ביטחון סייבר, נתוני עתק ורובוטיקה, בתחום אפור, משום שהן צומחות בממד האזרחי אולם ישימות גם לצרכים צבאיים.

לכן, מצד אחד, אי-הכללת סקטור ההיי-טק במסגרת סמכותה של הוועדה תואם את העדפותיהם של השחקנים הפרטיים בשוק ההיי-טק הישראלי ושל המשרדים הכלכליים בממשלה, אשר אינם מעוניינים בהתערבות ממשלתית בתהליכי גיוסי הון מחו"ל. מצד שני, שאיפותיה של סין בכל הקשור לפיתוח כלכלתה ובדרכה להיות מעצמה טכנולוגית חדשנית הן אתגר כלכלי עבור ישראל בטווח הבינוני-ארוך. אחת הדרכים להשגת מטרה זו, כך הוצהר בתוכנית "2025Made in China ", היא רכישה ואימוץ של טכנולוגיות זרות והתאמתן לשוק הסיני — דבר שיאפשר פיתוח בסיס ידע מקומי סיני. מכאן ברור שסין אינה רק לקוחה של טכנולוגיות ישראליות ושותפה להשקעות בישראל, אלא גם מתחרה ישירה של ישראל בכל הקשור לתחומי החדשנות הטכנולוגית, בין היתר תוך אימוץ ושיפור טכנולוגיות שמקורן בישראל.

המלצות

ההחלטה על הקמת מנגנון לפיקוח על השקעות זרות היא צעד חשוב ומתבקש, במיוחד לאור התחרות האסטרטגית בין ארצות הברית לסין והפיקוח הגובר על השקעות סיניות ברחבי העולם המערבי. עם זאת, על מנת שמנגנון זה יפעל באופן מאוזן ויעיל, על ממשלת ישראל יהיה לפעול במספר מישורים. ראשית, על ישראל להגדיר באופן מובחן ומפורט אילו סקטורים ידרשו בחינה של הוועדה, אילו לא, ואילו נמצאים בתחום אפור ו/או מתפתח הדורש בחינה מחודשת מעת לעת. רצוי יהיה לתאם זאת עם ארצות הברית. לכן, בתהליך העדכון וההתאמות, שהוחלט כי יתקיים בעוד כחצי שנה עם כינוס מחודש של הקבינט בנושא זה, רצוי לבחון דרכים לניהול סיכונים גם ממעורבות זרה בסקטור ההיי-טק, כפי שנוהגות מדינות רבות בעולם, ביניהן ארצות הברית, המזהה אותו כמרכז כובד בביטחונה הלאומי. בהמשך, על ישראל לשקול הוספת קריטריון לבחינה מעמיקה יותר, ועל פי סף נמוך יותר, של השקעות זרות המתבצעות על ידי חברות הנשלטות בידי ממשלות זרות. אחת המטרות של הקמת מנגנון לפיקוח על השקעות זרות היא צמצום הסיכון ליצירתם של מנופים כלכליים ומדיניים בידי ממשלות זרות, אשר יפגעו בעצמאות ישראל, ריבונותה וחופש פעולתה. לכן, פיקוח הדוק יותר על השקעות המתבצעות על ידי חברות ממשלתיות ישפר את פוטנציאל המענה לסיכונים אלו.

שנית, על מנת שהוועדה תפעל באופן אפקטיבי יש לוודא שגופי הביטחון והמודיעין יהיו מסוגלים לתמוך מקצועית בעבודתה השוטפת. כדי לספק יעוץ רלוונטי ומעמיק, יש לבסס ולקדם את הידע של גופי הממשלה השונים לגבי פעילותם העסקית, הכלכלית והאסטרטגית של שחקנים זרים, בדגש על סין, אשר משקלה בכלכלת העולם ובכלכלת ישראל הולך וגדל. על גופי הממשלה לבסס ידע על אודות מאפייני הזירה הכלכלית הסינית, בפרט קשרי עסקים-מפלגה בסין ושימוש באמצעים כלכליים על מנת להשיג מטרות מדיניות או פוליטיות. אלו מתבטאים בעיקר בפעילותם של תאגידים סיניים בבעלות ממשלתית בחו"ל ובקשרים רשמיים ולא-רשמיים של חברות פרטיות עם המפלגה הקומוניסטית הסינית. זאת ועוד, יש ליצור בסיס ידע המתעדכן באופן קבוע על מדיניות סין לטווח בינוני-ארוך. יש לבחון בהקשר ישראלי תכניות חומש, תכניות ויוזמות לפיתוח סיני מקומי ויוזמות בעלות השלכות בינלאומיות. אפשר להיעזר בגופים רלוונטיים בממשל ובאקדמיה האמריקאים על מנת לבנות את בסיס הידע זה, לחתור להרחבת שיתוף הפעולה בין שתי המדינות בנושא זה, הכולל שיתוף פעולה מודיעיני, ולהעמיק את תשתית הידע הנדרשת לפעילות ייעוץ ופיקוח מעין זו.

שלישית, יש לוודא שמנגנון זה יהיה חף משיקולים פוליטיים ויחתור לאיזון ראוי בין סיכונים העלולים להיווצר בעקבות השקעות זרות, לבין הרצון להמשיך ולאפשר מדיניות השקעה ליברלית ומיטיבה במשק הישראלי. לא פחות חשוב, יש לוודא שהוועדה ועבודתה לא תהיינה גורם מעכב ומסרבל, אשר יגרום פגיעה מיותרת בהשקעות חיוניות לכלכלת ישראל, שהיא עצמה נדבך יסוד בביטחונה הלאומי. ולבסוף, מעבר להפעלת המנגנון המקצועי לרגולציה של השקעות זרות, על ממשלת ישראל הבאה למסד את תהליכי הפיקוח והבקרה שלה על ניהול המדיניות מול המעצמות.