פרסומים

תקציר

בשנה החולפת ובהמשך לשנים האחרונות, הצליחה מדינת ישראל להימנע מגלישת אי־היציבות השוררת ברחבי המזרח התיכון לשטחה. אף ניתן לטעון שעלה בידי ישראל לרתום לשירות האינטרסים שלה חלק מההתפתחויות במזרח התיכון, ובכלל זאת מתחים בין מדינות וארגונים באזור. אי־היציבות ובמיוחד המתח בין המדינות הסוניות הפרגמטיות לבין איראן יצרו קרבת אינטרסים עם ישראל, ועל בסיס זה נוצר שיתוף פעולה בין אותן מדינות לישראל, הגם שבשלב זה הוא מוגבל לתחום הביטחוני, ומתקיים בדרך כלל מתחת לפני השטח. תקרת הזכוכית שבה נתקלים היחסים מקורה בקשיים להניע תהליך מדיני אפקטיבי בין ישראל לפלסטינים.

פרק זה יתמקד במגמות בזירה הישראלית־פלסטינית, בהתפתחויות שגלום בהן פוטנציאל להפשרת הקיפאון בזירה זו ובהמלצות למדיניות שתסייע לממש פוטנציאל זה, וכך גם יתאפשר להסיר מן הדרך מכשולים לשדרוג הקשרים בין ישראל למדינות ערביות פרגמטיות, ולהעבירם לשלב הפומבי והרחב יותר של היחסים.

הקיפאון בזירה הישראלית־פלסטינית

השנה שחלפה התאפיינה בחוסר תזוזה מדינית בזירה הישראלית־פלסטינית. 'אנתיפאדת היחידים' שהתפתחה מאז סתיו 2015 שככה, במידה רבה בשל הדרך המדודה שבה טיפלה ישראל באתגר. מצד אחד שופרה היכולת המודיעינית לאתר סיכונים אפשריים,

בקרב הציבור והמערכת הפוליטית, הן בישראל והן בזירה הפלסטינית, חל בשנים האחרונות כרסום ניכר באמונה כי ניתן להגיע להסכם כולל בין הצדדים.

משמעותו של מושג 'המדינה האחת' בראיית שני הצדדים אינה זהה. בימין הישראלי מתרכז השיח ברעיונות לסיפוח שטחי C לישראל, ובהמשך השליטה הביטחונית גם בשטחים הפלסטיניים שבהם תוכל להמשיך להתקיים אוטונומיה פלסטינית עם סמכויות מוגבלות. לעיתים ניכר ניסיון לחפות על חוסר השוויון המובנה בפתרון הזה על ידי כינוי המדינה האחת 'קונפדרציה' או 'פדרציה ישראלית־פלסטינית'.

בצד הפלסטיני, לעומת זאת, מתרחב השיח באפשרות כינונה של מדינה אחת שתהיה מדינת כל אזרחיה, כלומר, תתאפיין בשוויון לשתי הקהילות — היהודית והפלסטינית.

מעבר להשפעת אי־האמון הרווח בקרב הציבור הישראלי והפלסטיני כאחד בהיתכנותו של פתרון הסכמי לסכסוך, הקיפאון המדיני נובע מהמצב הפוליטי הפנימי בשני הצדדים, וכן מהיחלשות מעורבותה של הקהילה הבינלאומית עקב עיסוקה בנושאים הנראים לה בוערים וחשובים יותר.

ממשלת ישראל מורכבת מקואליציה של מפלגות ימין ומפלגות דתיות, והדבק השומר עליה הוא מצד אחד היענות לדרישות וללחצים מצד מפלגת 'הבית היהודי', הימנית־מובהקת, ומצד שני היענות לדרישות הסקטוריאליות ובתחומי הדת והמדינה של המפלגות הדתיות. הרכב זה של הממשלה מונע תזוזה לקראת תהליך מדיני כלשהו.

בצד הפלסטיני נמשך הפיצול בין הגדה המערבית שבשליטת הרשות הפלסטינית המונהגת על ידי פתח, לבין רצועת עזה שבשליטת חמאס. שתי תנועות מובילות אלו בזירה הפלסטינית, פתח מזה וחמאס מזה, וסובלות מערעור מעמדן ומחולשה פוליטית.

הרשות הפלסטינית בהובלת פתח נמנעת כמו ממשלת ישראל מסיכונים אלקטוראליים, ומקדשת את הסטטוס קוו. את הציבור היא מנסה לרצות על ידי חתירה להישגים בזירה הבינלאומית — הרחבת

ההכרה במדינה הפלסטינית, הצטרפות לאמנות ולמוסדות בינלאומיים כמדינה וגיוס לחץ על ישראל לנקוט ויתורים מדיניים־טריטוריאליים בזירות אלו, קרי, לא בדרך של משא ומתן ישיר.

פוטנציאל להפשרת הקיפאון המדיני

למרות התחושה הרווחת בצד הישראלי ובצד הפלסטיני כי אין דרך להפשיר את הקיפאון המדיני, המציאות המתפתחת בזירת הסכסוך ובסביבתה כוללת התפתחויות ורכיבים בעלי פוטנציאל לשינוי:

• לחצים אפשריים מצד ממשל ארצות הברית להניע מחדש את התהליך המדיני — הנשיא דונלד טראמפ דבק במטרתו לממש את "העסקה האולטימטיבית", דהיינו, לגבש הסכם מלא בין ישראל לפלסטינים.
• גמישות פלסטינית יחסית — למרות שגם הצד הפלסטיני פסימי לגבי היתכנות משא ומתן אפקטיבי עם ממשלת ישראל, ברמאללה הגיעו למסקנה כי יש למצות את הסיכוי הגלום ברצונו של טראמפ לסכם עסקה. הרשות הפלסטינית מוכנה לגלות גמישות רבה יותר מאשר בעבר — ולו על מנת שהאחריות לכישלון אפשרי של יוזמת טראמפ תוטל במלואה על ישראל. סנוואר מתבלט בהדרגה בשורות חמאס בכלל כדמות הדומיננטית, על רקע מעבר בפועל של הנהגת החמאס מן החוץ אל רצועת עזה. בניגוד להערכות שרווחו בישראל, שלפיהן בחירת סנוואר מבשרת את השתלטות הזרוע הצבאית של חמאס על הזרוע המדינית והקצנה במדיניות הארגון, הנהגתו המדינית התחזקה למעשה בהובלת סנוואר, המפגין התנהלות פרגמטית. הנחה שיש לה בסיס במציאות האזורית והיא מנחה את מדיניותו הפרגמטית של חמאס היא שמצרים תוכל לשכנע את ישראל ואת הרשות הפלסטינית — שני גורמים בעלי עניין רב ביחסים טובים עם קהיר — להנהיג הקלות שיועילו לשיפור המצב התשתיתי והכלכלי ברצועת עזה.
• הסכם הפיוס בין פתח לחמאס — אפשר לראות בהסכם הפיוס החדש/מחודש בין פתח לחמאס, שנחתם בקהיר ב־12 באוקטובר 2017 ,ביטוי ראשון וברור לעוצמתם של גורמי השינוי שפורטו לעיל. היוזמה לקדם הסדרה בין המחנות הריבים הייתה של מצרים, והיא תואמה עם ממשל טראמפ.

הסכם הפיוס כולל הסכמה לגבי החזרת השליטה בנושאים האזרחיים ברצועה לידי הרשות הפלסטינית, ובכלל זאת השליטה בגופי הביטחון האזרחיים; חידוש מימון הרשות לשירותים ולשכר עובדי הצבור ברצועה; העברת השליטה במעברים, לרבות מעבר רפיח בין הרצועה למצרים, לידי הרשות.

סיכונים והזדמנויות

במצב זה של הצטברות גורמים בעלי פוטנציאל לאפשר את הפשרת הקיפאון בזירה הישראלית־פלסטינית גלומים הן סיכונים והן הזדמנויות.

הסיכונים:

1. מעבר למחיר האסטרטגי של הקיפאון המדיני והגלישה ההדרגתית למציאות של מדינה אחת, קיימת סכנה של התפרצות גלי הסלמה נוספים של אלימות פלסטינית — הן כתוצאה מפעילות של תשתית טרור מאורגנת והן בשל התעוררות מחודשת של יוזמות מצד יחידים. תשומת לב מיוחדת יש לתת לאפשרות של התלקחויות סביב אירועים הקשורים להר הבית — אתר שנודעת לו רגישות מיוחדת עבור ישראל והפלסטינים בפרט, ומגמה של הפיכת הסכסוך המדיני למלחמה בין־דתית בכלל.
2. הלחצים הפוליטיים מצד הימין בישראל לספח חלקים מאזור C ,דהיינו, להחיל עליהם את החוק הישראלי, עלולים להצליח. הסיפוח יגרום משבר חריף עם הפלסטינים, אשר יפגע בשיתוף הפעולה הביטחוני עם כוחות הביטחון של הרשות. בנוסף, מהלך בכיוון זה יגבה מישראל מחירים גבוהים בזירה הבינלאומית והאזורית, ובפרט יעיב על היחסים בינה לבין ירדן ומצרים.
3. כישלון היוזמה של הנשיא טראמפ להשיג את העסקה האולטימטיבית, שסבירותו גבוהה, בייחוד אם יתמקד במשא ומתן על הסכם הקבע בלבד, עלול יהיה לחזק את תחושות התסכול וחוסר המוצא בשני הצדדים, ולהעמיק את הנטייה לא לעשות דבר. המשך הקיפאון על רקע זה יסייע לחסידי הסטטוס קוו להמשיך במדיניות הקיימת של היעדר יוזמות לחידוש המשא ומתן ולהסדר. במקביל יגברו הלחצים על ישראל מצד הרשות הפלסטינית והגופים המתנגדים למדיניות ישראל בזירה הבינלאומית. עם זאת, יש לציין כי בשני הצדדים קיימים ספקות רבים לגבי סיכויי יוזמה מטעם הממשל האמריקאי — אפשרות הצגתה וסיכויי הצלחתה — מה שצפוי לשכך את משמעות הכישלון.
4. קיימת אפשרות סבירה שהסכם הפיוס בין פתח לחמאס יקרוס לאחר זמן מה, בשל אי־יכולת להסכים על הנושאים שהעיסוק בהם נדחה למועד מאוחר יותר, על שום הקושי הכרוך בגיבוש הבנות לגביהם, וכן עקב ביצוע כושל של הסעיפים שפרטיהם כבר סוכמו — כפי שקרה להסכמי הפיוס הקודמים. הכישלון ישנה את מערכת השיקולים של השחקנים המעורבים ויגביר את חוסר היציבות בזירה.
5. המצב ההומניטרי החמור ברצועת עזה, לצד האפשרות שאינה בלתי סבירה, שכישלון הסכם הפיוס בין פתח לחמאס יגרום להמשך הלחצים הפיננסיים של ממשלת רמאללה על רצועת עזה, עלולים להביא את חמאס למסקנה שאין לו מוצא אחר אלא להסלים את האלימות באמצעות פיגועים מהגדה המערבית, וגם בירי משטח הרצועה לעבר ישראל. יודגש כי חמאס אינו רוצה להיקלע למצב הזה, והוא צפוי לעשות כל מאמץ לא להגיע אליו. במקביל עלולים ארגונים סלפיים וג'האדיסטיים לבטא את התנגדותם לקו הפרגמטי יחסית שנוקט חמאס וליזום בעצמם פיגועים נגד ישראל ובסיני, תוך התנערות מסמכות רמאללה ועזה.
6. קיימת סכנה לערעור היציבות ברשות הפלסטינית כתוצאה מעזיבתו של מחמוד עבאס בשל בעיות בריאות, או החלטה פוליטית בעקבות כישלון אפשרי של ניסיון אמריקאי להניע מחדש את התהליך המדיני, או קריסת הסכם הפיוס — כולן יחדיו וכל אחת מהן כשהיא לעצמה. סביר כי יתפתח אז מאבק על תפקידיו של עבאס, שעלול יהיה להתפתח למאבק של הכול בכול, אם לא יהיה מועמד מוסכם. האתגר שמוחמד דחלאן הציב למנהיגותו של עבאס בתמיכת איחוד האמירויות הערביות רחוק בשלב זה מאיום על המנהיגות הנוכחית של פתח.
7. הצטיירותה של ישראל כסרבנית שאינה מאפשרת להניע מחדש את התהליך המדיני עשויה לפגוע ביחסים בינה לבין ממשל טראמפ, לגרום פגיעה נוספת בתדמיתה של ישראל בזירה הבינלאומית ואף להאיץ החלטות נוספות נגדה בפורומים בינלאומיים. עם זאת, ניתן לזהות במצב הנוכחי גם הזדמנויות.

המלצות למדיניות

למרות השינויים שחלו במצב הפוליטי הקיים וההזדמנויות הגלומות בו, נותר קלוש הסיכוי להשגת הסכם קבע וסוף סכסוך במשא ומתן, בהיעדר שינויים פוליטיים מהותיים בשני הצדדים.

טוב היה אם אפשר היה לממש תהליך הדרגתי זה באמצעות סדרת הסכמים חלקיים בין שני הצדדים, אולם במקרים רבים, חוסר האמון הבסיסי ביניהם ופערי העמדות אינם מאפשרים את גיבושם. לכן, ההתקדמות ההדרגתית צריכה להיות מיושמת דרך שילוב בין צעדים הסכמיים לבין צעדים עצמאיים, כאשר גם הצעדים העצמאיים יכולים להיות מתואמים בחלקם. הצלחת התהליך הזה צפויה להגביר בהדרגה את האמון ההדדי בין ישראל לפלסטינים.

חשובה במיוחד גם הסכמה מוקדמת עם הממשל האמריקאי בדבר התקדמות הדרגתית למציאות של שתי מדינות, וכן לגבי עיקרי המתווה להסדר סופי המקובלים על ישראל. נחוצה גם תמיכתם של ארצות הברית וכן שחקנים בינלאומיים נוספים, משום שהיא תעניק לתהליך המוצע לגיטימציה בינלאומית ותסייע לשני הצדדים לשאת בעלויותיו. הצלחתו של תהליך כזה, על כל רכיביו, טומנת בחובה סיכוי לקדם סיום הדרגתי, בטוח ומבוקר של השליטה הישראלית בעם הפלסטיני, כך שישראל תעבור ממצב של תחזוקת הקיים והיאחזות בכל מקום ואתר בשטח שבמחלוקת, לעיצוב המציאות ולקביעת גבול, ולו זמני — עד השגת הסכם מלא עם הפלסטינים — סביב גושי ההתיישבות העיקריים. כך, בפרט אם צעדיה של ישראל ייענו בחיוב על ידי מדינות ערביות סוניות מרכזיות וייתמכו על ידן, ייווצר עבורה בסיס איתן לפריצתה של תקרת הזכוכית במערכת היחסים בין ישראל למדינות אלו.