פרסומים

סדר יומה של פסגת ה-GCC (Gulf Cooperation Council), ה-30 במספר, שננעלה בשבוע שעבר בכווית היה עמוס ושאפתני במיוחד. בין הנושאים על הפרק היו ייסוד מועצה כלכלית משותפת כמו גם חיבור רשת החשמל והרכבות בין המדינות. אך על הדיונים העיב משבר האשראי הפוקד את דובאי, הלחימה הנמשכת בגבול סעודיה-תימן והמשך הפיתוח הגרעיני והמעורבות השלילית של איראן באזור - אתגרים המחייבים יותר מאי פעם להתגבר על המחלוקות והיריבות הבינאישית המאפיינת את דרך קבלת ההחלטות בארגון ואשר מקשה על המדינות לאמץ מדיניות חוץ וביטחון אחידה.

למרות ששיתוף פעולה נראה חשוב מבעבר לאור התגברות האיומים במפרץ, הוא נותר במידה רבה "על הנייר", כפי שהיה מאז הקמת המועצה ב-1981 על-ידי סעודיה, כווית, קטר, בחריין, עומאן ואיחוד האמירויות הערביות. באותה שנה, החשש מאיראן המהפכנית ומזליגת מלחמת איראן-עיראק לשטחן הביאו אותם להכרה כי עליהם לכונן מסגרת של שיתוף פעולה. אך הקמת ה-GCC לא נבעה רק מההתפתחויות השליליות של סוף שנות השבעים ותחילת שנות השמונים. היא הייתה בין היתר ביטוי לאופי המשטרים, לדתם ולמוצאם המשותף ותוצאה של תהליכי שיתוף פעולה שהחלו קודם לכן ואשר מטרתם, כפי שהצהירו המדינות באמנה המכוננת, הייתה להניח את היסודות לאינטגרציה כוללת.

הצהרותיהם של ראשי המדינות לפני ועידת הפסגה הנוכחית שיקפו את האג'נדות המתחרות וסדר הקדימויות השונה עמן הגיעה כל אחת. גם סיכום הועידה, כבכל שנה, התרכז סביב המכנה המשותף הנמוך ביותר: קריאה חוזרת לפתרון דיפלומטי של משבר הגרעין האיראני, פירוז המזרח התיכון (ובכלל זה ישראל) מנשק גרעיני, תמיכה בעמדת איחוד האמירויות בסוגיית שלשת האיים במפרץ עליהם השתלטה איראן, ביקורת על מדיניותה של ישראל בסוגיה הפלסטינית, קריאה לשמור על יציבותה של עיראק, ולאור האירועים - גם הבעת תמיכה בממשלה בצנעה ובזכותה של סעודיה להגן על ריבונותה מפני התקפות המורדים.

בשנים האחרונות השתנה אופי האיומים מולם ניצבות המדינות. לאתגרים הפנימיים נוסף איום האסלאם הרדיקאלי, חוסר יציבותה של עיראק, התפוררותה האפשרית של המדינה התימנית ומעל הכל התחמשותה של איראן בנשק גרעיני. למרות הסיכונים החמורים הטמונים בהתפתחויות בזירת המפרץ, מדינות המפרץ הערביות אינן מצליחות להוביל קו מדיניות משותף בנושאים מרכזיים אלו - כל אחת מדגישה חששות שונים ונוקטת במדיניות שונה.

העדר העמדה האחידה ביחס לאיראן בלטה בפסגה הנוכחית. חלק מהמדינות עשו ניסיון להכניס התייחסות ספציפית לגרעין האיראני, אך התנגדותן של שאר המדינות גרמה לעניין להסתיים גם הפעם בקריאה הרפה להפוך את המזרח התיכון לאזור חופשי מנשק גרעיני. נראה כי המדינות שואפות להציג חזית אחידה ולתאם עמדות ביניהן בסוגיה האיראנית כמו גם בסוגיות אחרות, אך כל אחת מהן עושה את מאזן הרווח וההפסד שלה.

לצד מתן ביטוי (ברובו לא פומבי) לחששות מפני איראן והצגת תביעות כלפיה בנושא הגרעין מצד חלק מהמדינות, ממשיכות להישמע גם הצהרות פייסניות בדבר זכותה לאנרגיה גרעינית (לשימוש אזרחי), מכיוונן של אחרות. יתכן ומאחורי מדיניות זו עומד גם סימן שאלה גדול לגבי המשך המחויבות של ארצות הברית לביטחונן. חששן של המדינות כי בתסריטים מסוימים הן עלולות להישאר לבדן להתמודד עם איראן גרעינית מביא כל מדינה לאמץ קו מדיניות שונה. חלק מהמדינות מציגות קו פייסני מולה, בעוד אחרות מצביעות על הסיכונים הטמונים בתהליך התגרענותה.

קטר ועומאן לא רואות, או לא מבטאות, באותה מידה של חומרה את האיום מכיוונה של איראן ומעדיפות לפייס אותה כדרך להכיל את שאיפותיה - עמדה כשלעצמה מנציחה את החולשה של הארגון. מנגד, יתר המדינות משמיעות עמדות שונות לחלוטין, גם אם לרוב הן נאמרות בחדרי חדרים. כך למשל, שר החוץ הבחרייני הגדיר רק השבוע את תוכנית הגרעין של איראן כ"איום הגדול ביותר על האזור".

בנוסף לתפיסת האיומים השונה, ניתן להצביע על העוצמה הסעודית וחוסר האיזון הקיים בין המדינות כאחת הסיבות לקושי לשתף פעולה, מה שמביא לעצמאות גוברת בכל האמור לקבלת החלטות בתחומי חוץ וביטחון, ונטייה לפעול בהתאם לאינטרסים הפרטיקולאריים. ולראיה, גם בנושאים "רכים", כמו אימוץ מטבע משותף, מתקשות המדינות לשתף פעולה. בעוד שסעודיה, כווית, קטר ובחריין אשררו את ההסכם בדבר מטבע משותף, עומאן הודיעה כבר ב-2006 כי לא תוכל לעמוד בתנאי הסף הנדרשים, ובמאי השנה הצטרפה אליה איחוד האמירויות, הכלכלה השנייה בגודלה ב-GCC. ההסתייגות של איחוד האמיריות נומקה בטענה ליתר דומיננטיות סעודית כפי שהשתקפה בכוונה למקם את הבנק המרכזי בריאד.

המדינות הגיעו לבסוף להסכמה באשר למינוי מזכ"ל חדש לארגון (מבחריין) שיחליף את המזכ"ל הנוכחי (מקטר) ב-2011 והתניעו פורמאלית את פעולתה של המועצה הכלכלית שאמורה להיות בסיס לבנק המרכזי ולאחר מכן למטבע משותף (ללא שנקבע לוח זמנים מחייב). כמו כן הוחלט על הקמת "כוח התערבות צבאי" במטרה לתת מענה לאירועים דוגמת הלחימה במורדים הח'ותים. הכח עתיד לשמש, כך על פי ההצהרה, כאחד מעמודי התווך ליציבות ולביטחון אזורי. נותר רק להמתין ולראות האם החלטות שאפתניות אלו אכן יצאו אל הפועל בצורה אפקטיבית, או שגורלן יהיה כשל קודמתן.

המפרץ הפרסי מהווה חזית מרכזית בהתמודדות עם הסכנות הצפויות להשפיע על עתיד המזרח התיכון ומעבר לו, והמגמות המסתמנות בו עתידות להעצים את חשיבותו כזירת התרחשות קריטית בחשיבותה לביטחון האזורי. מדינות המפרץ הערביות אומנם חולקות זהות אינטרסים בכל האמור לרצון לשמור על שלמותה הטריטוריאלית של עיראק, מניעת חתירתה של איראן לנשק גרעיני, הסכנה של הטרור האסלאמי וההקצנה הדתית באזור – אך לכל אחת ראיה שונה באשר למדיניות שיש לאמץ. ההנחה כי יקל על מדינות המפרץ לפתח קונסנסוס בנושאים אלו לאור הדמיון שקיים ביניהן בתחום הכלכלי, השלטוני והתרבותי לא התממשה.

מבט לעומק מגלה כי ה-GCC מארח אינטרסים ביטחוניים מתחרים וחוסר איזון בעושר, ביציבות הפנימית, במשאבים הטבעיים ובטריטוריה. ההצהרות המלוות כל פסגה, המהללות את האתגרים המשותפים, את האמון ואת השכנות הטובה - עומדות בניגוד מוחלט למציאות. ועידות פסגה הן חשובות כשלעצמן כבמה להצגת אחדות ערבית, או מראית עין של אחדות, אך אין הן יכולות לבוא במקום יישום החלטות ושיתוף פעולה אפקטיבי.

חלק מן המשקיפים במפרץ ומחוצה לו מצביעים על הצורך, לקראת יום ההולדת השלושים לארגון, בחיזוק מוסדותיו ובעריכת רפורמה בכל האמור לתהליכי קבלת החלטות - בהקשר זה דובר על ייסוד בית משפט פנימי לפתרון סכסוכים והקמת פרלמנט משותף. אך גם חיזוק המנגנון הארגוני לא מבטיח הגעה לקונצנזוס בסוגיות בסיסיות של ביטחון לאומי, בודאי כאשר הן מקופלות בתוך אי אמון בסיסי, איבה היסטורית, תחרות בין-שבטית ומחלוקות טריטוריאליות בין המדינות.
רפורמה ארגונית, מקיפה ככל שתהיה, עלולה רק להוסיף שכבה של בירוקרטיה מיותרת, בודאי שלא די בה כדי להביא לשינוי מהותי בתרומת ה-GCC לביטחון האזורי – זו תמשיך להיות שולית, אלא אם כן יעשה מאמץ כן מצד השליטים המלוכניים להשאיר את המחלוקות מאחוריהם, להפסיק לטמון ראשם בחול המדבר ולחתור לעבר אימוץ מדיניות חוץ וביטחון משותפת בעת בה היא נדרשת יותר מכל.