פרסומים
מבט על, גיליון 660, 1 בפברואר 2015
השעיית ההצבעה בעניין חקיקת הרחבת הסנקציות כנגד איראן בקונגרס אמורה להרחיב את טווח התמרון של הממשל מול איראן. אפשר שהממשל ינצל את ההשעיה על מנת להבהיר לאיראן, כי מדובר בהתפתחות זמנית בלבד וכי אם תמשיך לדבוק בעמדותיה ולא תאפשר התקדמות לקראת הסכם שיבטיח את התרחקותה מהסף הגרעיני, ישובו צירי הקונגרס התומכים בהקשחת עמדות כלפיה לפעול למען הרחבת הסנקציות, וביתר שאת. כמו כן מפחיתה ההשעיה את מפלס המתח, שנוצר בין ישראל לממשל האמריקאי בעקבות כוונתו של נתניהו לנאום בפני הקונגרס, הגם שממשלת ישראל תצטרך מעתה להביא בחשבון את הזיקה שיצר הממשל בין תמיכה בישראל בזירה הבינלאומית לבין אי-התערבות ישראלית, באמצעות הקונגרס, בשיקולי הממשל בנוגע למשא ומתן עם איראן.
בנאום על מצב האומה, שנשא הנשיא ברק אובמה ב-20 בינואר 2015, הוא קבע, כי הדיאלוג המתנהל בין המעצמות (ה-P5+1) לבין איראן בסוגיית הגרעין, הוביל לעצירת התקדמותה של איראן לקראת יכולת גרעינית צבאית ולצמצום מאגר החומרים בעלי הפוטנציאל הגרעיני שברשותה. עד יולי 2015 – סיומה של תקופת ההארכה השנייה של הסכם הביניים, שנחתם בנובמבר 2013 – אמורים איראן והמעצמות לנסח הסדר כולל, שעקרונותיו יסוכמו עד מארס 2015. תקופה זו, לדברי הנשיא, מעניקה הזדמנות להגיע להסדר שימנע את השלמת התכנית הגרעינית של איראן, יבטיח את ביטחונה של ארצות הברית ושל בעלות בריתה ובכללן ישראל, וימנע עימות מלחמתי במזרח התיכון. עם זאת, הדגיש הנשיא, אין ביטחון שהשיחות יובילו להסדר, ולכן ארצות הברית שומרת את כל האופציות על השולחן.
התנגדות נחרצת הביע הנשיא בנאומו ליוזמה שהתגבשה בקרב חברי קונגרס משתי המפלגות, הדמוקרטית והרפובליקאית (ובינתיים, לפחות זמנית, ירדה מן הפרק), להטיל סנקציות חדשות על איראן. הוא הזהיר, כי המהלך יביא לפרוד בין ארצות הברית לבין שותפותיה למאמץ לסכל את תכניתה הגרעינית של איראן, המתנגדות להרחבת הסנקציות, ועלול להביא לקריסת הדיאלוג עם איראן. בהמשך, טען הנשיא, איראן תקדם את פרויקט הגרעין. יתר על כן, הנשיא הבהיר, כי יטיל ווטו על יוזמה של הקונגרס להרחיב את היקף הסנקציות – מסר שמשמעותו הייתה, שיידרש רוב של שני שלישים להצעת החלטה בהצבעה חוזרת בבית הנבחרים ובסנאט, כדי שתועבר כחוק תוך ביטול יכולת הווטו של הנשיא.
נחרצותו של הנשיא בהקשר זה הומחשה בדבריו, כי לא יאמץ את המדיניות של ממשלים קודמים, שקיבלו החלטות נמהרות מתוך מניעים פופוליסטים, לדבריו, במקום לנהוג בתבונה ובשיקול דעת. ממשלים אלה — כך הנשיא – נחפזו לפעול באמצעים צבאיים מול האתגרים שניצבו בפניהם וכך סיבכו את ארצות הברית במערכות צבאיות לא-נחוצות, תוך הזנחת הצורך לגבש אסטרטגיה רחבת היקף, שתכונן מציאות בינלאומית בטוחה יותר. מדיניות הממשל הנוכחי, הבהיר הנשיא, תתבסס על שילוב בין עוצמה צבאית ודיפלומטיה, על נחישות והתמדה ולא על איומי סרק רברבנים.
מסרים ברוח זו הועברו גם על ידי מזכיר המדינה האמריקאי, ג'ון קרי. בין היתר, קרי אמר, כי בהיעדר הסכם, איראן תמשיך בקידום פרויקט הגרעין שלה וכי הטלת סנקציות נוספות עלולה להביא לקריסת מערך הסנקציות כולו. כן אמר קרי, כי גם "אישיות מרכזית בקהילת המודיעין בישראל" (המדובר בראש המוסד) אמרה למשלחת של סנטורים, כי הטלת סנקציות בעיתוי הנוכחי "תפוצץ" את הדיאלוג עם איראן. קרי חזר על עמדתו של הנשיא, כי התבדו התחזיות הקודרות שלפיהן הסכם הביניים יאפשר לאיראן להתקדם בתחום הגרעיני. קרי הדגיש, כי מתקיימת ביקורת הדוקה על עמידתה של איראן בתנאיו של הסכם הביניים, וכי הסכם זה הינו רק שלב שנועד להבטיח, שאיראן לא תתקדם במהלך המשא ומתן במישור הגרעיני. קרי הוסיף ואמר שהפסקת הפעילות של איראן בכיוון השגתו של נשק גרעיני [במסגרת הסכם] רק תשפר את מצבה הביטחוני של מדינת ישראל.
שגרירת ארצות הברית באו"ם, סמנטה פאוור, אמרה, כי הסכם סופי עם איראן לא ייחתם אלא אם ישוכנעו מעצמות ה-P5+1, כי הפעילות הגרעינית של איראן מיועדת לצרכי שלום בלבד. לדבריה, אם יסתבר שאין סיכוי להסדר, הממשל יפסיק את השיחות ויתאם עם הקונגרס דרכי לחץ נוספות על איראן. ואולם, כמו הנשיא, השגרירה קבעה, כי הטלת סנקציות חדשות על איראן בשעה זו תוביל אותה להפסיק את המשא ומתן תוך האשמת ארצות הברית באחריות לקריסתן. כך, במקום לבודד את איראן, תבודד ארצות הברית, בסופו של דבר את עצמה. בכך, עלולה ארצות הברית להפסיד סיכוי להסיר מעליה את האיום האיראני בדרכי שלום.
קשה להניח שהממשל האמריקאי אכן מעריך שיעלה בידו, בטווח הזמן שעד אביב 2015, להגיע להסדר שיבטיח שפעילותה הגרעינית של איראן תתמקד בצרכי שלום בלבד וכי ניתן יהיה למנוע לחלוטין את קידום פרויקט הגרעין האיראני. סביר יותר להניח שראשי הממשל סוברים שיוכלו לקדם הסכם כולל במתווה דומה לזה של הסכם הביניים, שהושג בשלהי 2013. הסכם שכזה יעניק לאיראן לגיטימציה לשימור יכולתה לפעול במסגרת הפרמטרים הקיימים בתחום הגרעין, על בסיס פיקוח הדוק מבעבר. בפועל, איראן תותיר בידה אופציה לקדם יכולת גרעינית במועד שתבחר. אפשר שהממשל מעריך שהסדר כזה, גם אם אינו אופטימלי, ועל בסיס ההנחה שמשטר הסנקציות הקיים יישאר ברמתו הנוכחית, יעניק לארצות הברית "אורך נשימה" להמשך הדיאלוג עם איראן, זאת בהיעדר חשש ממשי שאיראן תתקדם לעבר מימוש פרויקט הגרעין שלה בטווח הזמן הנראה לעין.
לפי שעה, כל עוד נמשך המשא ומתן, הממשל דבק בעמדה, כי סנקציות נוספות יגרמו לפרישת איראן מהדיאלוג וישחררו אותה, הלכה למעשה, מהתחייבויותיה המעוגנות בהסכם הביניים. בד בבד, ניתן להניח, כי הממשל מסתמך על הלחץ שמפעילים חברי קונגרס להטיל על איראן סנקציות נוספות, כדי לנסות ולדרבן את ההנהגה האיראנית להגמיש את עמדותיה כך שניתן יהיה לקדם הסכם (תוך צמצום הרלוונטיות של אופציות אחרות, כולל האופציה הצבאית, להתמודדות עם המשבר).
מטבע הדברים, הזמנת ראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו לשאת דברים בסוגיה האיראנית בפני הקונגרס, בעת התגבשותה של היוזמה להטיל סנקציות נוספות על איראן, העצימה את חששות הממשל מפני סחף בקונגרס, אשר יגביל באורח דרמטי את מרחב התמרון של הממשל בנושא זה. משום כך הפגין הממשל מורת רוח גלויה מכוונתו של נתניהו לשטוח בפני צירי בית הנבחרים והסנאטורים את עמדתו בסוגיית המשא ומתן עם איראן ואת חששותיה של ישראל מפני גיבוש הסכם, שלא יכלול מענה לאינטרסים ביטחוניים מהותיים שלה. על רקע זה שיגר הממשל לישראל רמז שקוף למדי בדבר קשר בין עמדותיה של ישראל בסוגית המשא ומתן עם איראן וסוגיית הסנקציות לבין נכונותה של ארצות הברית לסייע לישראל להדוף את מאמציהם של הפלסטינים להפעיל על ישראל לחץ משפטי-דיפלומטי בינלאומי. בהדלפה שיוחסה ל"גורם מקורב למזכיר המדינה", הובהר, כי ניסיונותיו של ראש הממשלה נתניהו לרתום את הקונגרס לפעולה בסוגיה האיראנית בניגוד לעמדת הממשל, עלולים לפגוע ב"מידת הדבקות" של מזכיר המדינה לפעול לטובת ישראל נגד הניסיונות לפגוע במעמדה בזירה הבינלאומית.
לא זו בלבד שכוונתו של ראש הממשלה נתניהו לנאום בפני הקונגרס הגבירה מתח קיים בין הממשל לממשלת ישראל, אלא שבמקביל התעצם המתח בין הנשיא אובמה לבין צירי הקונגרס הדמוקרטים, שהתכוונו לתמוך בחקיקת הסנקציות המורחבות על איראן. החלטתם של צירים אלה "ליישר קו" עם הנשיא ולהקפיא לפי שעה את תמיכתם בהצעת ההחלטה, הביאה להשעיית ההצבעה בנושא – ככל הנראה עד תום פרק הזמן המוקצב לגיבוש הסכם כולל עם איראן. ננסי פלוסי, חברת המפלגה הדמוקרטית, הנחשבת כבעלת השפעה בקונגרס, הרחיקה לכת וקבעה, כי נאומו המתוכנן של נתניהו בפני הקונגרס יפגע במאמציו של הממשל להגיע להסכם עם איראן בסוגיה הגרעינית. הגם שנמנעה מלומר זאת במפורש, טמון בדבריה מסר ברור למדי, הן לנתניהו והן למזמיניו לנאום בפני הקונגרס, ובראשם יו"ר בית הנבחרים, איש המפלגה הרפובליקאית ג'ון ביינר, שלא לממש הזמנה זו בעיתוי הנוכחי.
השעיית ההצבעה כשלעצמה אמורה להרחיב את טווח התמרון של הממשל מול איראן. אפשר שהממשל ינצל את ההשעיה על מנת להבהיר לאיראן, כי מדובר בהתפתחות זמנית בלבד וכי אם תמשיך לדבוק בעמדותיה ולא תאפשר התקדמות לקראת הסכם שיבטיח את התרחקותה מהסף הגרעיני, ישובו צירי הקונגרס התומכים בהקשחת עמדות כלפיה לפעול למען הרחבת הסנקציות, וביתר שאת. כמו כן מפחיתה ההשעיה את מפלס המתח, שנוצר בין ישראל לממשל האמריקאי בעקבות כוונתו של נתניהו לנאום בפני הקונגרס, הגם שממשלת ישראל תצטרך מעתה להביא בחשבון את הזיקה שיצר הממשל בין תמיכה בישראל בזירה הבינלאומית לבין אי-התערבות ישראלית, באמצעות הקונגרס, בשיקולי הממשל בנוגע למשא ומתן עם איראן.
הדעות המובעות בפרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי הן של המחברים בלבד.
סוג הפרסום
מבט על