פרסומים

תקציר

מאמר זה יתמקד במיוחד באיום הנשקף מאיראן ומצפון קוריאה — שתי המדינות המדאיגות ביותר בהקשר הנדון, הקוראות תיגר על הסדר הנהוג באזוריהן, ועל משטר מניעת התפוצה הגרעינית בעולם. בהקשר זה נדון בשתי שאלות בעלות השלכות על הערכת יכולתם של השחקנים הבינלאומיים החזקים להתמודד לא רק עם שאיפות הגרעין המתמשכות של איראן, אלא גם עם כל מדינה אחרת אשר בעתיד תתחיל לצעוד בנתיב הגרעין, תוך הפרת התחייבויותיה לפי אמנת ה־NPT :בחירת אסטרטגית ההתמודדות של השחקנים הבינלאומיים עם המדינה המפרה, ויכולתם של שחקנים אלה לשתף פעולה באופן אפקטיבי להשגת מטרתם המשותפת, שהיא מניעת תפוצתו של הנשק הגרעיני.

תפוצת נשק גרעיני ומערכות שיגור באיראן ובצפון קוריאה

ב־2017 ניצבות צפון קוריאה ואיראן במרכזן של ההתפתחויות בתחום תפוצת הנשק הבלתי קונוונציונלי והמערכות המשמשות לשיגורו. לשתי המדיניות תוכניות מתקדמות לפיתוח נשק גרעיני וטילים, אף על פי שצפון קוריאה היא היחידה מבין השתיים אשר חצתה את הסף הגרעיני. לצפון קוריאה יכולת מוכחת בתחום הנשק הגרעיני, אשר הפגנתה הגיעה לשיאה בניסוי התת־קרקעי העוצמתי שערכה ב־3 בספטמבר 2017 .

לצפון קוריאה יכולת מוכחת לייצר פלוטוניום ואורניום מועשר (שני החומרים שיכולים לשמש עבור הליבה של מנגנון נפץ גרעיני), אולם לא קיימים נתונים מדויקים באשר לכמויות של חומרים אלה שיוצרו. ההערכה הנפוצה (אך לא היחידה) היא שצפון קוריאה מחזיקה בארסנל של 20-40 ראשי נפץ גרעיניים, והיא ממשיכה בייצורם.

איראן הוכיחה כי ברשותה יכולת לייצר אורניום מועשר ברמה צבאית, וככל הידוע גם הידע הנדרש לצורך ייצור פלוטוניום ברמה צבאית. ה־JCPOA( הסכם הגרעין עם איראן) שהוצג ביולי 2015 מאט את קצב פיתוח הגרעין של איראן בשנים הראשונות להסכם, אך למעשה הוא מאפשר לאיראן להמשיך בתוכנית העשרת האורניום שלה ולהגביר את הקצב בהמשך. השאלה ההכרחית היא — האם לאחר שיפוג תוקפם של סעיפי ההסכם העיקריים, איראן תנצל את יכולותיה כדי לסגת מאמנת ה־NPT ותייצר נשק גרעיני? סוגיה אחרת היא - האם יש לאיראן, שמאמצי הרמייה וההסתרה שלה ידועים היטב, תוכנית מתמשכת חשאית ומקבילה לייצור חומרים בקיעים, שעשויים בבוא העת לשמש עבור ראשי קרב גרעיניים שיותקנו על הטילים שהיא מייצרת בפועל?

הסכם הגרעין עם איראן לא עסק בסוגיית הטילים. יתרה מזאת, החלטת מועצת הביטחון של האו"ם 1929 ,אשר דרשה מאיראן להפסיק את פיתוח הטילים המסוגלים לשאת ראש קרב גרעיני, נחלשה עקב החלטת המועצה 2231( המאשרת את JCPOA)- החלטה המסתפקת ב"קריאה לאיראן" לעשות כן. איראן לא נענתה לבקשה זו, והמצב עלול להחמיר אם היא תשיג דריסת רגל בבסיסים קרקעיים קרובים יותר לישראל, משום שהדבר יפתור עבורה את בעיית משקלו של ראש הקרב: ככל שהמרחק אל המטרה קצר יותר, משקלו של ראש הקרב יכול להיות גדול יותר.

ניהול משא ומתן עם מדינות הנחושות להגיע לגרעין: האם הוא מעשי?

עד היום המאמצים למגר את שאיפות הגרעין של צפון קוריאה ואיראן התנהלו במגרש של המשא ומתן והדיפלומטיה. אולם ניסיון העבר בניהול משא ומתן עם שתי המדינות היה כרוך בתהליכים ארוכים ונסחבים, אשר הביאו להסכמים בעייתיים.

מה שברור הוא שמבנה השיחות האלה העניק יתרון מובנה לצפון קוריאה ולאיראן, משום שלא היה להן עניין בתוצאה מוסכמת, שלפיה הן היו נדרשות לוותר על יכולותיהן הצבאיות ההולכות ונבנות. במקום זאת, הן ניסו בעיקר להימנע מהשלכות חמורות של אי־שיתוף פעולה באמצעות הסכמה להשתתף בתהליך המשא ומתן, תוך ניסיון להמשיך לקדם את תוכניותיהן. העובדה שהן לא היו לחוצות להגיע להסכם בפועל אפשרה להן לעשות שימוש טקטי במסגרת המשא ומתן כדרך להרוויח זמן, שהיה נחוץ להן מאוד על מנת להתקדם בתחום הגרעין.

כאשר צפון קוריאה נתפסה "על חם" עם ראיות לתוכנית חשאית להעשרת אורניום בסוף 2002 ,היא נטשה את אמנת ה־NPT זמן קצר לאחר מכן.

סין סירבה להפעיל לחץ כלכלי רב מדי מחשש שצפון קוריאה תקרוס, ואילו ארצות הברית נרתעה מפני איום בשימוש בכוח צבאי בשל אלפי הטילים הקונבנציונליים שהיו מכוונים לעבר העיר סיאול. צפון קוריאה ניצלה את השנים הללו ואת שמונה השנים הבאות של "הסבלנות האסטרטגית" בתקופת ממשל אובמה לקידום ניכר של יכולות הגרעין שלה.

צפון קוריאה היא כיום מדינה גרעינית, וחרף דרישותיה של ארצות הברית לפירוקה מנשק גרעיני, מטרה זו חמקמקה מדי להשגה באמצעים דיפלומטיים. אמצעי הלחץ על צפון קוריאה המצויים כיום בידי המעצמות הבינלאומיות פחותים אף יותר מאשר בעבר, וסין דבקה בסירוב לנתק את חבל ההצלה הכלכלי שהיא מעניקה לצפון קוריאה.

יש המאמינים כי אילו שקלה ארצות הברית לשים קץ לנוכחותה הצבאית בדרום קוריאה היה חל שינוי גם בשיקולים של צפון קוריאה, אך ארצות הברית אינה מוכנה אף להביא זאת בחשבון. על כן, הדינמיקה בחודשים האחרונים נעה בכיוון של הצבת קווים אדומים של הרתעה גרעינית בין ארצות הברית לצפון קוריאה, ותהליך זה בלתי יציב מטבעו בשלב הנוכחי - עתיר סיכונים של חישובים מוטעים ו/או פעולות מנע של אחד מהצדדים לאורך הדרך.

איראן נעה במסלול שונה, אולם במשך שנים הצליחה גם היא לנצל במידה רבה את חולשות ה־NPT כדי לקדם את תוכנית הגרעין שלה, תוך התחמקות מעונשים קשים ומבלי לפרוש מן האמנה. בניגוד לצפון קוריאה, איראן הוכיחה כי היא פגיעה ללחץ כלכלי, וכאשר בשנת 2012 הטילו עליה לבסוף ארצות הברית והאיחוד האירופי סנקציות כלכליות "נשכניות", אשר חרגו מהיקף החלטות מועצת הביטחון, התוצאה הייתה שאיראן הגיעה לשולחן הדיונים כדי לסכם עסקה - אך כזו שתאפשר לה לשמור חלק רב ככל האפשר מתשתית הגרעין שלה, תוך הבטחת הקלה מרבית בסנקציות.

מעבר לשאלות העולות מניסיונות אלה לעצור את צפון קוריאה ואיראן אשר ליכולתו של משא ומתן בכלל להציע אסטרטגיה אפקטיבית להתמודדות עם מדינות נחושות להגיע לנשק גרעיני תוך הפרת ה־NPT, השאלה הדחופה יותר כיום, במיוחד עבור ישראל, נוגעת לצעדיה הבאים של איראן; ליתר דיוק, האם הכיוון החדש שנוקט ממשל טראמפ כלפי הסכם הגרעין וכלפי איראן בכלל עשוי להצליח?

באמצע אוקטובר 2017 ,לאחר תהליך בחינה שנמשך תשעה חודשים, הודיע ממשל טראמפ כי ארצות הברית לא תאשרר את הסכם הגרעין בפעם השלישית. ההודעה אשר לאי־האשרור נאמרה בהקשר של חשיפת מדיניותו של ממשל טראמפ כלפי איראן, העוסקת בטווח המלא של "הפעולות ההרסניות" של איראן. הנשיא הבהיר כי הסכם הגרעין הוא רכיב אחד בלבד במדיניותה של ארצות הברית כלפי איראן, וכי תשומת לב רבה מוקדשת לפעילותן של משמרות המהפכה, המערערת את היציבות במזרח התיכון. הנשיא, אשר אינו מעוניין בשלב זה לסגת מהסכם הגרעין, התנה את החלטתו הסופית בדבר ההסכם בתוצאותיהם של מאמצי הממשל לשתף פעולה עם הקונגרס ועם בעלות בריתה של ארצות הברית בטיפול בפגמים בהסכם ובהתנהגותה הנלוזה של איראן בזירה האזורית: אם הממשל "לא יצליח להגיע לפתרון תוך שיתוף פעולה עם הקונגרס ובעלות הברית [של ארצות הברית], אזי יגיע ההסכם לסיומו".

שיתוף הפעולה בין המעצמות העולמיות

תנאי מוקדם הכרחי להתמודדות עם תפוצת הנשק הגרעיני ואמצעי השיגור שלו - ובכך לסייע לשמירת משטר מניעת התפוצה הגרעינית - הוא מידת שיתוף הפעולה האפשרי בין ארצות הברית, רוסיה וסין בהתמודדות עם אתגרים אלה. חרף העימות האידיאולוגי (והצבאי) בין ארצות הברית לברית המועצות בתקופת המלחמה הקרה, התאפיין עידן זה גם בשיתוף פעולה בין מעצמות העל לא רק בכינון סדר גרעיני, אלא גם בהקמתו של משטר אי־התפוצה. סוגיית מניעת התפוצה הגרעינית נחשבה על ידי שני הצדדים כבעלת עדיפות גבוהה, אשר הביאה לתקופה שבה הצליח המשטר (באופן יחסי) במאבק בתפוצת נשק גרעיני. מדינות מעטות יותר מן הצפוי הפכו לבעלות יכולת גרעין, וההערכה הייתה שהמצב ניתן לשליטה.

העידן שלאחר המלחמה הקרה אינו מוגדר עוד באמצעות דינמיקה דו־קוטבית. הן קוראות תיגר על ההגמוניה האמריקאית וסבורות כי ארצות הברית ובעלות בריתה המערביות חייבות להכיר במציאות של עולם רב־קוטבי - כלומר, תפקידן שווה הערך של רוסיה וסין בקביעת מהלך האירועים. מאמציה של ארצות הברית לנהל דיאלוגים אסטרטגיים עם רוסיה (ועם סין) בתקופת שני הממשלים של אובמה - במטרה לזהות מרחבי הסכמה בתחום הגרעין או בתחום הצבאי, אשר עשויים היו להגביר את שיתוף הפעולה - לא צלחו.

היחסים בין ארצות הברית לסין מתאפיינים כיום גם בחוסר אמון. הצעדים שנוקטת סין לאישור מחדש של עליונותה האזורית מגובים בצמיחה צבאית מהירה. בנוסף, צעדיה של ארצות הברית בצפון־מזרח אסיה שמטרתם להגביר את ביטחונן האזורי של בעלות בריתה, והיעדר דיאלוג אסטרטגי בין ארצות הברית לסין מסבכים את המאמצים - לא רק להעלאתם של יחסי ארצות הברית וסין על מסלול חדש, אלא גם את אלה המכוונים למציאת פתרון למשבר בצפון קוריאה. על רקע זה ברור כי הקושי במציאת מכנה משותף בנוגע לשני האתגרים האזוריים הנותרים בתחום תפוצת הנשק הגרעיני מצידן של צפון קוריאה ואיראן גבר במידה רבה. ההבדל בין ארצות הברית, סין ורוסיה בסוגיית המשבר עם צפון קוריאה מתברר בעת ניתוח הדרכים לנטרול המצב ולפתרון הסכסוך, שבהן תומך כל אחד מן הצדדים.

מבחינת ארצות הברית כל האופציות נמצאות על השולחן, ואילו מבחינתן של רוסיה וסין הדרך היחידה להתקדם היא באמצעים פוליטיים ודיפלומטיים.

לסיכום, חוסר היציבות בסביבה הביטחונית הבינלאומית והמפנה לרעה ביחסים בין ארצות הברית, רוסיה וסין בשנים האחרונות מנבאים רעות לעתידו של משטר מניעת התפוצה הגרעינית, ולסיכוי לטיפול אפקטיבי באתגרים שמציבות איראן וצפון קוריאה. מגמה זה מוחרפת עקב חוסר אמון הולך וגובר - וחוסר ודאות באשר למסלולו העתידי של ממשל טראמפ בתחום מדיניות החוץ והביטחון שלו - אשר יוביל לחידוש מרוץ החימוש הגרעיני והקונוונציונלי. ועדיין, עבור צרפת (החברה ב־1+P5 ,אף אם היא אינה מעצמה עולמית שוות ערך לארצות הברית, רוסיה וסין), שינוי הכיוון של ממשל טראמפ והאיום לפרוש מהסכם הגרעין השפיעו גם על הצפת הצורך המפורש להתמודד לפחות עם חלק מהסוגיות המדאיגות שהעלה הממשל לגבי לאיראן: התוקף הזמני של סעיפים מרכזיים בהסכם, איום הטילים ההולך וגובר מצד איראן, אשר לא טופל במידה מספקת, והסוגיות הנרחבות יותר של פעילותה של איראן במזרח התיכון.

ההשלכות עבור ישראל

מה עולה מניתוח זה באשר לביטחון הלאומי של ישראל? החשש המיידי ביותר עבור ישראל בכל הקשור למאמצים למניעת תפוצת נשק גרעיני נוגע לאיראן. יתרה מזאת, מנקודת מבטה של ישראל, פעולותיה של איראן במישור האזורי מדאיגות לא פחות מסוגיית הגרעין, ובשלב הנוכחי, הטיפול בהן דחוף אף יותר. על כן, המדיניות החדשה שבה תומך ממשל טראמפ - שלפיה יש לקשור באופן הדוק בין ההיבט הגרעיני והאזורי של פעולותיה של איראן ולטפל בהן יחדיו - תואמת במידה רבה את תפיסת האיום של ישראל.

בכל הנוגע לזירה העיקרית להתייחסות לסעיפי הסכם הגרעין - הוועדה המשותפת (CommissionJoint) ומדינות 1+P5 - ישראל היא משקיפה מן הצד בלבד. יתרה מזאת, עמדותיה של הממשלה ידועות היטב לכל הצדדים הרלוונטיים. בסוגיות האזוריות, לעומת זאת, ישראל יכולה וצריכה להמשיך לפעול כדי להבטיח את האינטרסים הביטחוניים שלה, בעיקר באשר להתפתחויות בסוריה ובנוגע לסיוע בנשק שמספקת איראן לחיזבאללה; וזאת תוך המשך התיאום עם ארצות הברית ועם רוסיה. לבסוף, ישראל חייבת להתכונן להתפתחויות בלתי צפויות אך חמורות, כגון ניסוי גרעיני תת־קרקעי של איראן, שעלול להתרחש כתוצאה מעבודה שביצעה במתקן בלתי מוכרז אשר לא היה תחת פיקוח, או פוטנציאל לשיגור טילים שאיראן תבסס בסוריה או אפילו בעיראק, אשר יקצר במידה רבה את הטווחים לישראל, ויאפשר נשיאת מטען פוטנציאלי כבד יותר וקיצור זמני ההתרעה. בהקשר הרחב יותר, המצב הביטחוני הנוגע לישראל החמיר וביכולתו לאיים במידה רבה יותר. בהתחשב בשאיפות ההתפשטות של איראן ובפעילויותיה בסוריה, בעיראק ובתימן, קשה לצפות כיצד יתפתחו הדברים. איראן תנצל הזדמנויות להרחיב את שאיפותיה האזוריות ואת השפעתה הטריטוריאלית באמצעות פיתוח של כלי נשק ומערכות שיגור. בשלב הנוכחי נראה כי מתחיל להיווצר קונצנזוס באזור נגד שאיפות אלה, ועל ישראל לסייע בקידום יצירתה של קואליציה כזו. ישראל חייבת גם להמשיך לנווט בזהירות את יחסיה הן עם ארצות הברית והן עם רוסיה. המציאות המתגבשת כעת במזרח התיכון מציבה איומים שישראל עשויה לגלות שקשה לה להתמודד איתם בכוחות עצמה.