פרסומים
מבט על, גיליון 682, 5 באפריל 2015
הפרמטרים להסכם העתידי והכולל בין איראן לבין מעצמות המערב, כפי שפורסמו על ידי הממשל האמריקאי בשבוע שעבר, מדגישים את הבעייתיות שבהסכמות לכאורה בין המעצמות לאיראן. אנו עומדים לפני המשך המשא ומתן האמור להביא להסכם סופי, שיצמצם משמעותית את הסכנה הגלומה בהפיכה עתידית של תוכנית הגרעין האיראנית לתוכנית צבאית ולהצטיידות בנשק גרעיני. מאמר זה מציג תובנות, המבארות את משמעויותיהם המורכבות של הפרמטרים שפורסמו, והמלצות למדיניות באשר להמשך המשא ומתן עם איראן בנושא הגרעין. בשורה התחתונה מודגש הצורך בדיאלוג כן ואמין בין ממשלת ישראל לממשל האמריקאי, שיסייע לקדם גם את הסגתה לאחור של תוכנית הגרעין האיראנית והרחקתה ארוכת הטווח מהסף הגרעיני וכן לקדם את ההסכמות בין ארצות הברית וישראל על המענה למקרה של הפרת ההסכם על ידי איראן.
הפרמטרים להסכם העתידי והכולל בין איראן לבין מעצמות המערב, כפי שפורסמו על ידי הממשל האמריקאי בשבוע שעבר, מדגישים את הבעייתיות שבהסכמות לכאורה בין המעצמות לאיראן. אנו עומדים לפני המשך המשא ומתן האמור להביא להסכם סופי, שיצמצם משמעותית את הסכנה הגלומה בהפיכה עתידית של תוכנית הגרעין האיראנית לתוכנית צבאית ולהצטיידות בנשק גרעיני. להלן תובנות, המבארות את משמעויותיהם המורכבות של הפרמטרים שפורסמו, והמלצות למדיניות באשר להמשך המשא ומתן עם איראן בנושא הגרעין. בשורה התחתונה יודגש הצורך בדיאלוג כן ואמין בין ממשלת ישראל לממשל האמריקאי, שיסייע לקדם גם את הסגתה לאחור של תוכנית הגרעין האיראנית והרחקתה ארוכת הטווח מהסף הגרעיני וכן לקדם את ההסכמות בין ארצות הברית וישראל על המענה למקרה של הפרת ההסכם על ידי איראן.
משמעויותיהם של עקרונות ההסכם: מחד גיסא, אין מדובר ב"הסכם רע מאד", ומאידך גיסא, גם לא ב"הישג בעל משמעות היסטורית". למעשה, מדובר בפשרה, שגלומים בה הישגים חשובים למעצמות במובנים הבאים: הסגת תוכנית הגרעין האיראנית לאחור, הטלת מגבלות חשובות על התפתחות עתידית של תוכנית הגרעין האיראני וכן פיקוח חסר תקדים. לעומת זאת, ה"הסכם" נותן לגיטימציה לאיראן כמדינת סף גרעינית, מאפשר לה מידה מסוימת של התקדמות במחקר ופיתוח ומעמיד לרשותה משאבים רבים להמשך תמיכה בחתרנות ובטרור.
המלצה: כדי לוודא שההסכם אכן יתפתח להישג שיחסום את כל נתיביה של איראן לפצצת גרעין, כהערכת הנשיא אובמה, ולא יסלול עבורה את דרך מלך לפצצה, כהערכת ראש הממשלה בנימין נתניהו, יש לוודא, כי יתבצע מהלך בן שלושה שלבים: א. גיבוש הסכם עד ה-30 ביוני 2015, שיסגור את כל הפרצות בהסכמה הנוכחית. ב. כינון משטר פיקוח חודרני ומקיף, שלא יאפשר לאיראנים לקדם את תוכנית הגרעין. ג. הבהרה חד-משמעית לאיראנים, שכל ניסיון לעקוף את ההסכם או לפרוץ את מסגרתו, יוביל לתגובה חריפה.
סופיות העקרונות שסוכמו: אין עדיין הסכם חתום. מדובר בהצהרת עקרונות משותפת, לא חתומה, שתשמש בסיס להמשך דיונים עד הגעה להסכם ב-30 ביוני 2015. אומנם, ההצהרה לוותה במסמך אמריקאי, הנוגע ברוב הסוגיות החשובות באופן מפורט, אך העיקרון שלפיו "עד שהכול סגור, דבר אינו סגור", נכון גם להצהרת לוזאן. לא חלפו 24 שעות מפרסום ההצהרה האמריקאית, ושר החוץ האיראני זריף האשים את הממשל בפרסום נייר הסכמות, שאינו מייצג את ה"הסכם". לכן, יש לשים לב לשתיקתו הרועמת של המנהיג העליון האיראני בהקשר זה, שהרי בשלהי העשור הקודם הוא לא אישר הסכם שגיבש הנשיא דאז אחמדינג'אד עם טורקיה וברזיל להגבלת תוכנית הגרעין האיראנית (בהקשרי כור המחקר בטהרן-TRR).
המלצה: יש לבחון את תגובת האיראנים למסמך האמריקאי ואת עמדת המנהיג העליון לגביו. חשוב לדרוש מהמנהיג העליון להשמיע בקולו את ה"פתווה" נגד נשק גרעיני – פסיקה שהנשיא אובמה הזכיר— אך טרם נשמעה בקולו של חמנאי.
מדובר בפשרה, הנוטה לצד האיראני: הסיכום שהושג בלוזאן מהווה פשרה בעייתית בין הנושאים ונותנים – פשרה המשקפת להיטות אמריקאית להגיע להסכם מתוך חשש פומבי מהיעדר הגעה להסכם – ממלחמה או מכך שהמעצמות הנוספות לא יצטרפו לסבב סנקציות נוסף. האיראנים מצדם הגיעו לשולחן המשא ומתן במטרה לקדם יעד אחד ברור – להסיר באופן מידי את הסנקציות, שפגעו קשות במגזרי האנרגיה והפיננסים באיראן. רצונם להסיר את הסנקציות אילץ גם אותם להתפשר. עם זאת, האיראנים זיהו את הרצון האמריקאי להגיע הסכם ואת היעדר החלופות לקריסת השיחות בלי הסכם, ולכן ניהלו משא ומתן קשוח יותר מאשר המעצמות.
המלצה: על ארצות הברית לבחון מחדש את מסגרת החלופות הכוללת, לפתח חלופות לאי-הגעה להסכם – הכוללות סבב סנקציות נוסף וחלופות דיפלומטיות וצבאיות מתחת לסף מלחמה – ולשכנע באמינותן.
חצי הכוס – ריקה או מלאה? ניתן להתבונן על העקרונות שגובשו כ"חצי הכוס המלאה", או כ"חצי הכוס הריקה". כך עושים התומכים והמתנגדים, בהתאם.
התומכים מציגים שלושה הישגים עיקריים: הראשון – גלגול לאחור של היכולות הגרעיניות הקיימות, הנשללות מאיראן, מניעת פיתוח יכולות נוספות ב-15-10 השנים הבאות, ובנוסף הסדרי פיקוח ללא תקדים. במסלול ההעשרה מדובר בניטרול 13,000 צנטריפוגות, בהוצאה או בדילול של 10 טון חומר מועשר הנמצא באיראן, המספיק ל 8-7 פצצות גרעין. באיראן תהיה העשרה רק בצנטריפוגות דור ראשון ולא תהיה העשרה גבוהה מ-3.67 אחוזים. מיתקן פורדו יהפוך למתקן מחקר ללא חומר גרעיני. מסלול הפלוטוניום ייחסם על ידי שינוי ליבת הכור ב-אראכ לליבה שלא ניתן לייצר בה פלוטוניום לנשק. קביעה חשובה נוספת, היא שלא ייבנו כורי מים כבדים ואתרי העשרה באיראן בעשור הבא. לבסוף – האיראנים יושמו תחת פיקוח על פי הפרוטוקול הנוסף של סבא"א, המבטיח שקיפות ונגישות גבוהה משמעותית מבעבר, ופיקוח שיכלול לראשונה ניטור שרשרת הרכש ומפעלי ייצור צנטריפוגות.
המתנגדים להסכם מציגים בתמונת ראי הפוכה את אוסף היכולות, שייוותר בידי האיראנים, את החשש מפיתוח יכולות נוספות, שיקצרו את זמן הפריצה תוך כדי תקופת ה"הסכם" ואת הפרצות במשטר הפיקוח ומגבלותיו. חצי הכוס הריקה היא, שאף מתקן גרעיני לא נסגר, 6000 צנטריפוגות יישארו בידי האיראנים, ומה שיילקח מהם לא ייהרס סופית אלא יהיה זמין להתקנה מהירה במקרה של הפרת ההסכם. הסכמי הפיקוח לא הורחבו לסוגיית "היבטי הנשק האפשריים של התוכנית" (PMD), ומה שהותר לאיראן בנושא המשכו של המחקר והפיתוח לא מגביל את היכולות להמשיך ולפתח צנטריפוגות מתקדמות.
המלצה: חובה לדון ולהבהיר מספר סוגיות עמומות ממסמך העקרונות ולהגדירן טוב יותר בניסוח ההסכם הסופי. ללא הבהרות אלו לא מושג היעד שקבע נשיא ארה"ב : גלגול אפקטיבי של איראן לטווח פריצה של שנה מפצצה ללא אפשרות לאיראן לקצר זמן פריצה זה במשך ההסכם. נושא ה- PMD הוא קריטי. יש לוודא שלא ייחתם הסכם סופי ללא תשובה איראנית מקיפה ומלאה לשאלות סבא"א בנושא וללא הרחבת הפיקוח לאתרים, אנשים, מסמכים וארגונים הקשורים לפעילויות הנשק באיראן. נושאים נוספים, שיש להידרש אליהם ולספק להם מענה, הם ניטרול הצנטריפוגות שיוצאו משימוש, כדי שלא יוחזרו לפעולה והגבלת יישום מחקר הצנטריפוגות המתקדמות.
בין המשא ומתן בנושא הגרעין לבין חתרנות, טרור ופגיעה בזכויות אדם: אין להתפלא על כי ההסכם אינו עוסק בפעילויות שליליות אחרות של איראן: חתרנות נרחבת במזרח התיכון, העברות נשק, פיתוח טילים בליסטים ארוכי טווח, עידוד טרור ופגיעה מתמשכת וניכרת בזכויות אדם. כבר בהסכם הביניים, שנחתם בינואר 2014, הופרד הנושא הגרעיני משאר הסוגיות שבהן מעורבת איראן, וזכה לעדיפות בהנחה, שסוגיית פיתוח נשק גרעיני היא האיום האסטרטגי והמסוכן משאר הסוגיות הבעייתיות במדיניות החוץ והפנים האיראנית.
המלצה: על ארצות הברית להבהיר, כי אין בהסכם הגרעין המסתמן מתן "אור ירוק" לאיראנים להמשיך בחתרנות ובטרור, ולגבות אמירה זו בפעילות נחרצת ואגרסיבית מול איראן בכל חזית שבה היא פועלת במזרח התיכון. על ארצות הברית להפיג את החשש הכבד, הרווח בעולם הערבי הסוני ובישראל, מכך שפניה לברית אסטרטגית עם איראן. על ארצות הברית להישאר מחויבת לסנקציות המוטלות על איראן בגין מעורבותה בטרור, העברות נשק, פגיעה בזכויות אדם, פיתוח ותפוצת טילים.
ישראל וארצות הברית: בשל היחסים העכורים, חוסר האמון והעמדות הקוטביות בהקשר האיראני בין ממשל אובמה לממשלתו של נתניהו, טרם הושגו הסכמות בליטראליות בין שתי המדינות.
המלצה: יש לחדש בהקדם את המגעים בדרגים המתאימים בין המדינות, כדי שהתשומה הישראלית לבירור המגרעות שבהצהרת העקרונות תשמש לתיקון ההסכם לקראת ה-30 ביוני וכדי להגיע להבנות משותפות ומתואמות לגבי מזעור הסיכונים לישראל, הגלומים בהסכם. מומלץ לפעול בתחומים הבאים: שיפור ההסכם כך שאיראן לא תוכל בחסותו לזחול חזרה לסף הגרעיני ולקצר זמני פריצה, לוודא שהפיקוח, האימות והשקיפות הם מרביים ולכונן מנגנונים בילטראליים לזיהוי מוקדם של הפרות, חיזוק ישראל בסיוע ובאמצעי לחימה שיבטיחו הרתעת איראן מהפרת ההסכם והעמקת ההבנות על התגובה הנחרצת להפרות כאלו. שתי המדינות נדרשות לברר כיצד למנוע חזרה של "מתאר צפון קוריאה" בזירה האיראנית.
* * *
בדצמבר 2013, מיד לאחר שנחתם הסכם הבינים עם איראן, נשאל הנשיא אובמה בפורום סבן על ידי כותב שורות אלה, מהם הפרמטרים שלא יתפשר עליהם בהסכם הסופי הצפוי עם איראן. בתשובתו המפורטת של נשיא ארצות הברית הודגש העיקרון, שלפיו לאיראן תישאר "תכנית גרעין למטרות שלום" בלבד. הנשיא עמד על כך, שמתקן ההעשרה בפורדו, כור המים הכבדים ב-אראכ ופיתוח צנטריפוגות מתקדמות, אינם נכללים במסגרת תוכנית גרעינית למטרות שלום. ואולם, ההתעקשות האיראנית על הכללת רכיבים אלו בהסכם הסופי, כמו גם ההסכמה של המעצמות לכך – גם אם היא הסכמה מוגבלת – מעידים, כי דווקא קביעתו של המנהיג העליון האיראני, שלפיה לאיראן תישאר יכולת גרעינית חרושתית, היא שהשפיעה במידה רבה יותר על העקרונות להסכם.
קיים חשש כבד שהתוכנית האיראנית, גם בכפוף להסכם סופי שייחתם בינה לבין המעצמות, לא תהיה תוכנית למטרות שלום, שעל כן, על הממשל האמריקאי לשכנע, כי ידבק ביעדים העדכניים שהציב הנשיא: התחייבות חד-משמעית לחסימת כל הנתיבים האיראניים לפצצת גרעין ופיקוח חודרני חסר תקדים ולהותרת הסנקציות על כנן כל עוד לא מומשו כל ההתחייבויות האיראניות, על פי תנאי ההסכם. על ישראל מצדה לפעול להידוק התיאום עם ארצות הברית אשר להמשך המשא ומתן לקראת הסכם סופי עם איראן, ולחתור לדיאלוג רציף עם הממשל במטרה לתקן סעיפים בהסכם, שעלולים להיות מנוצלים בידי איראן להמשך הפיתוח הגרעיני. לבסוף, על ישראל וארצות הברית להגיע להסכמה מפורשת על אודות האופן, שבו יפעלו שתי המדינות לעצירת האיראנים – אם לא ישמרו על ההסכם כלשונו או יבטלוהו באופן חד-צדדי.
הדעות המובעות בפרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי הן של המחברים בלבד.
סוג הפרסום מבט על