עדכן אסטרטגי

• שם הספר: להקיש על כל דלת – מדיניות החוץ של ישראל 2018-1948
• מאת: אברהם בן-צבי וגדי ורשה
• מו"ל: למדא – האוניברסיטה הפתוחה
• שנה: 2023
• מס' עמודים: 478

שמחתי לקבל לידי את ספרם של אברהם בן-צבי וגדי ורשה על מדיניות החוץ של ישראל. הספר נוגע במגוון רחב של נושאים שניתן לראותם כמשתייכים למסגרת של מדיניות החוץ הישראלית. פרקי הספר עוסקים בעקרונות היסוד בתחומים הבאים: מדיניות החוץ של ישראל; יחסי ישראל-ארצות הברית; יחסי ישראל-ברית המועצות; יחסי ישראל-אירופה; יחסי ישראל-סין; ישראל ומדינות האזור; ישראל והמדינות המתפתחות; ויחסי ישראל והאו"ם. עם זאת, מן הראוי לטעמי לפתוח בדיון מקדים סביב מקומה של מדיניות החוץ בעיצוב מדיניותה ועמדותיה של מדינת ישראל בזירה הבינלאומית והאזורית.

למדינת ישראל מאפיינים יחודיים, המגבילים מאוד את השפעתה של מדיניות החוץ על עיצוב עמדותיה של ישראל בזירה הבינלאומית והאזורית.

מדינת ישראל נולדה לתוך מלחמת קיום מאז 1948. במובנים רבים ניתן לטעון כי מלחמת קיום זו נמשכת ממש עד ימינו אלה. אין להתפלא על כך שהצבא ושאר זרועות הביטחון שולטים הלכה למעשה על מדיניותה של ישראל בזירה הבינלאומית והאזורית. שליטה זו נובעת בראש ובראשונה מן העובדה שגופים אלה – אגף המודיעין בצה"ל, המוסד והשב"כ – מופקדים על מקורות המידע החשובים לעיצוב מדיניותה של ישראל. גופים אלה נמצאים בשליטת ראש הממשלה ושר הביטחון.

למרבה הצער, במדינת ישראל לא הייתה במשך שנים רבות מערכת מוסדרת של שיתוף משרד החוץ  במקורות המידע המסווגים, הנמצאים בידי גורמי הביטחון למיניהם. גם כשנעשו ניסיונות להסדיר את סוגיית העברת המידע היו, ככל שניתן להתרשם, "חריקות" רבות שהותירו את אנשי משרד החוץ במצב של נחיתות מול גופי הביטחון, שהחזיקו בידיהם את המידע החשוב ביותר לעיצוב מדיניותה של ישראל.

ניתן לקבוע שכל שרי החוץ בישראל הודרו, במידות שונות של אינטנסיביות, על ידי משרד ראש הממשלה ומערכת הביטחון. למותר לציין שתופעה זו פגעה ביכולתם להשפיע על עיצוב מדיניות החוץ של ישראל. באחת השיחות עם קיסינג'ר במחצית יוני 1973, חודשים ספורים לפני פרוץ מלחמת יום הכיפורים, הציג שגריר ישראל בארצות הברית שמחה דיניץ בפני קיסינג'ר את עמדות ראש הממשלה בסוגיית ההסדר: "האם שר החוץ [אבא אבן] מודע לעמדות אלה?" תהה קיסינג'ר. "לא, בשום אופן", השיב השגריר דיניץ, קרוב לוודאי שלא בפעם הראשונה. "רק ראש הממשלה מודעת לתמונה המלאה" (Memorandum of Conversation, 1973a).[i]

סוגיית יחסי ישראל-ארצות הברית תופסת, מטבע הדברים, מקום מרכזי בספר. נסקרים בו אירועים מרכזיים ביחסי ישראל והממשל האמריקאי. המחברים מתעכבים לא אחת על מערכת האיזונים והבלמים בין גופי ממשל שונים, המאפיינת את הממשל האמריקאי: הבית הלבן, מערכת המשפט, הקונגרס. לכך ניתן להוסיף גם את דעת הקהל והתקשורת.

מערכת זו אפשרה למדינת ישראל לאורך שנים, ובעיקר לממשלות שהיתה להן היכרות טובה עם מערכת סבוכה זו, ואשר ידעו לכלכל את צעדיהן בתבונה, להשיג הישגים יוצאי דופן עבור מדינת ישראל, כל זאת מבלי "לשבור את הכלים" עם הגורמים המופקדים ישירות על עיצוב מדיניות החוץ – הבית הלבן ומחלקת המדינה. בשיחה עם יועציו במאי 1973 נתן הנשיא ניקסון ביטוי לעוצמה שהיתה בעבר ללובי הישראלי בוושינגטון: "הלובי הישראלי הוא כל כך חזק, שהוא גורם לקונגרס לפעול בצורה לא הגיונית" (Memorandum of Conversation, 1973b).

מסמכים רבים העוסקים ביחסי ישראל וארצות הברית מראים בעליל את הכוח העצום שהצליחו ממשלות ישראל לצבור בקונגרס האמריקאי ובדעת הקהל. לא אחת אנו רואים בקשות או אפילו תחינות של ראשי הממשל להנהגה בישראל "לאפשר" לממשל לבצע מהלכים, בעיקר מכירת נשק למדינות ערב, על ידי שכנוע אנשי קונגרס לתמוך במהלכים אלה. לא אחת נענתה ישראל לבקשות אלו, כמובן לאחר שהובטח כי תקבל תמורה על כך.

במקרים מסוימים הפעילה מדינת ישראל את קשריה בקונגרס כדי לסכל מהלכים אסטרטגיים של הממשל. המקרה הבולט ביותר בהקשר זה הוא ככל הנראה נאומו של ראש הממשלה בנימין נתניהו בקונגרס (3 במארס 2015), שנועד לסכל מהלכים של הסכם בין ארצות הברית ואיראן סביב פעילותה של איראן בתחום הגרעין. על מהלך זה נמתחה ביקורת קשה, בטענה שהדבר הוביל לקרע עם ממשל הנשיא אובמה והקשה על היכולת למנוע את התגרענותה של איראן: "ראש הממשלה", כותבים מחברי הספר, "נכשל במאמציו לגייס את דעת הקהל האמריקנית ואת מרבית המחוקקים הדמוקרטים נגד הסכם הגרעין עם איראן, ולא הצליח להערים קשיים בנתיב אישורו. לא זו אף זו. הוא נאלץ לשלם על גישתו הלעומתית כלפי הנשיא, לא רק בעצם העובדה שההסכם הפך לעובדה מוגמרת, אלא גם בכל הקשור להיקפה של חבילת הסיוע לעשר שנים שאושרה לישראל בספטמבר 2016" (עמ' 171).

חשוב היה במקביל להציג באורח מפורט את עמדותיהם של תומכי נתניהו בהקשר זה. הללו טענו כי כאשר מדובר באיום קיומי על מדינת ישראל, ממשלת ישראל אינה יכולה לעשות חישובים פוליטיים צרים, והיא חייבת להשמיע את זעקתה על האיום החמור העומד בפניה, יהיה המחיר הפוליטי אשר יהיה. מעבר לכך, טוענים תומכי נתניהו, אי אפשר לשפוט את תוצאות הנאום בקונגרס בתוך מסגרת הזמן של ממשל אובמה. התוצאות חלחלו אט-אט אל דעת הקהל, ובסופו של דבר הבשילו בתקופת הנשיא טראמפ.

הכותרת הראשית של הספר – להקיש על כל דלת – נותנת להבנתי ביטוי לתפיסת עולם שהדריכה רבים מאנשי משרד החוץ כבר בשנים הראשונות לאחר קום המדינה. התפיסה הזו נוטה להניח שהמערכת הבינלאומית קשובה לעמדותיה של ישראל ומוכנה לאמץ אותן, אם רק תעשה ישראל מאמץ מצידה ותאמץ ככל האפשר עמדות המקובלות במערכת הבינלאומית. משה שרת, האיש שסימל יותר מכל איש ציבור אחר במדינת ישראל את הצורך לתת לדרך המדינית ולדיפלומטיה מקום מרכזי בעיצוב מדיניותה של ישראל, האמין שיש לישראל אופציה להתחשב בעמדות של המערכת הבינלאומית מבלי לסכן אינטרסים חיוניים עבורה.

גישה זו נראתה נאיבית בעיני בן-גוריון ומקורביו. הללו יצאו מתוך הנחה בסיסית שהמערכת הבינלאומית אינה נוטה לטובת ישראל, בעיקר בגלל מניעים פוליטיים וכלכליים. בן-גוריון הוסיף לכך גם מניעים דתיים. על רקע זה התייחס בן-גוריון תמיד בחשדנות למערכת הבינלאומית ולעמדותיה כלפי מדינת ישראל. באורח בסיסי הוא לא קיבל את העמדה של שרת, שסבר כי שימוש אינטנסיבי בדיפלומטיה יביא לשינוי מהותי בעמדת המערכת הבינלאומית כלפי ישראל. הוא ואנשיו אימצו את תפיסתו של הנס מורגנטאו, שלפיה עמדות המדינות נקבעות על בסיס של אינטרס וכוח, ולכן על ישראל להעצים את כוחה המדיני הכלכלי הצבאי והטכנולוגי. רק כך ניתן יהיה להביא מדינות לתמוך בנו.

לזכותו של משה שרת ניתן לומר שהוא נאבק על דרכו המדינית כמספר שתיים בהנהגת המדינה, כשבראשה עמד דוד בן-גוריון כראש ממשלה ושר הביטחון. הוא ערער על מדיניות הביטחון שהוביל בן-גוריון ומתח ביקורת על הנטייה להתעלם מביקורת בינלאומית, שאפיינה את תפיסת עולמו של דוד בן-גוריון ומקורביו. שרת ביקש להציג גישה המתבססת בעיקר על הממד המדיני, על הסברה, על שכנוע גורמים בינלאומיים בצדקת דרכנו ופעילות הדרגתית ושקטה לביסוס מעמדה של ישראל בזירה הבינלאומית בכלל, ובמזרח התיכון בפרט. הוא לא שלל את השימוש בכוח צבאי, אך ביקש לעשות בו שימוש מדוד ומתון ככל האפשר.

לשרת ניתנה ההזדמנות להוכיח את תקפות עמדותיו ולהפגין לעיני כול שהדרך המדינית-דיפלומטית שהוא דוגל בה יכולה להביא את מדינת ישראל לחוף מבטחים. בשלהי 1953 הודיע בן-גוריון על החלטתו לפרוש לשדה בוקר. שרת מטבע הדברים לא היה בין אלה, אפילו למראית עין, שקראו לו להרהר שוב על החלטתו להתפטר. הוא שמח שסוף סוף ניתנה לו היכולת לעצב למדינת ישראל מדיניות ברוח עמדותיו. עד היום קשה להבין מה הניע את בן-גוריון לפרוש ולהסתגר במקום כה רחוק ומבודד כמו שדה בוקר.

בימים האחרונים לפני התפטרותו הספיק בן-גוריון לקבל את הסכמת הממשלה למינויו של משה דיין כרמטכ"ל, לאחר מסע ייסורים קשה שעבר בממשלה ובתוך מפא"י. בכך הניח בן-גוריון את המעצור הראשון לפני כל ניסיון להעניק למדיניות החוץ מעמד דומיננטי על פני מדיניות הביטחון (שלום, 2022).

משה שרת נכנס לתפקיד ראש הממשלה בהתלהבות רבה. כאמור, הוא ביקש להעניק למדיניות החוץ של ישראל מקום מרכזי בעיצוב הכרעותיה של מדינת ישראל, גם בתחום הביטחוני. הוא ביקש להרחיב את מעגל הקשרים של ישראל בזירה הבינלאומית ואולי אף להגיע להסכמות כלשהן עם שליט מצרים, גמאל עבד אל-נאצר. רבים בישראל תלו בשרת תקוות רבות. הוא נהנה מתמיכה רחבה של גורמים במערכת הפוליטית, שלא קיבלו את מה שנראה בעיניהם דרך פעולה כוחנית-מיליטנטית של בן-גוריון. גם אלה שנפגעו מבן-גוריון לאורך שנים חברו לשרת במטרה למנוע את שובו של בן-גוריון להנהגה הלאומית.

בסופו של דבר לא הצליח שרת במשימתו. דרך הפעולה המדינית-דיפלומטית לא קידמה את מעמדה של מדינת ישראל בזירה המדינית והביטחונית. מדוע? שרת האמין בתום לב ששליט מצרים יבקש לשים בעדיפות ראשונה את צרכיה של מצרים ואת קידומה הכלכלי. אם אכן זה יהיה סדר העדיפויות שלו, כך האמין, יש סיכוי שירצה להביא להסדר כלשהו שיציב את הסכסוך עם ישראל בפרופיל נמוך. אולי אף ירצה להיעזר בישראל לצורך קידום ארצו. עד מהרה נגוזו תקוותיו של שרת. נאצר הפנה עורף לאלה שראו בו מנהיג שוחר שלום המבקש לקדם את מעמדה הכלכלי של ארצו, והפך לאויב מספר אחת של ישראל.

עד מהרה הבין שרת שבמדינת ישראל רדופת המלחמות, מעשי הרג ושוד כמעט יום-יומיים, סדר היום הצבאי הופך בהכרח למרכיב הדומיננטי בעיצוב דרכה של מדינת ישראל. אירועים צבאיים שאירעו במהלך כהונתו (ינואר 1954 עד נובמבר 1955), כמו פרשת אורי אילן, עסק הביש והטבח במעלה העקרבים קיבעו סדר יום צבאי, פגעו קשות בסמכותיות של שרת כראש ממשלה והבהירו היטב שבמדינת ישראל מדיניות הביטחון, ולא מדיניות החוץ, היא זו שזוכה למעמד דומיננטי.

גם בזירה הבינלאומית לא זכה שרת לראות נקודות אור משמעותיות במהלך כהונתו. מי שציפה שהממשל האמריקאי יעריך את מתינותו של שרת ויפגין תמיכה בישראל נחל אכזבה קשה. מחברי הספר מכתירים את מדיניות ארצות הברית כלפי ישראל בשנים הראשונות לעצמאותה במונח חדשני: "הכתף הקרה". אני סבור שמונח זה עושה הנחה רבה למדיניות הממשל האמריקאי כלפי ישראל באותן שנים. ההכרעה של ממשל הנשיא טרומן להכיר במדינת ישראל התקבלה בניגוד לדעת רוב ראשי הממשל. מחברי הספר מונים ובצדק שלושה שיקולים מרכזיים שהדריכו את מתנגדי ההכרה בישראל: החשש מאובדן תמיכה של העולם הערבי; החשש מפגיעה באספקת הנפט; החשש שישראל תובס והדבר יחייב מעורבות צבאית אמריקאית.

צריך לזכור שגם בישראל הייתה התנגדות, בדרגות משתנות של אינטנסיביות, להכרזה על הקמת המדינה. בייחוד בלטה ההסתייגות של דרגים בכירים בצה"ל ובראשם הרמטכ"ל בפועל יגאל ידין, שהבהיר כי סיכויי הניצחון שקולים ("פיפטי-פיפטי") ומוטב אולי לדחות את ההכרזה למספר חודשים. אין ספק שעמדות אלה של ראשי הצבא וגורמים פוליטיים רבי כוח הובאו לידיעת אנשי הממשל האמריקאי וחיזקו את התנגדותם להכרה (עמ' 396). עוד קודם לכן מציינים מחברי הספר ובצדק את היוזמה של אישים בממשל להשעיית תוכנית החלוקה ולהקמת משטר נאמנות (עמ' 399). התערבותם של חיים ויצמן ואישים בכירים ביהדות ארצות הברית, וככל הנראה גם תחושות אשמה בשל השואה ומדיניות ארצות הברית במהלכה, מילאו תפקיד חשוב בהנעת הנשיא טרומן לחתום על מסמך הההכרה במדינת ישראל.

ההכרה בישראל היוותה לטעמי נקודת אור כמעט בודדה במדיניות ארצות הברית כלפי ישראל באותן שנים. בשנים שלאחר מכן הפגינה ארצות הברית גישה מנוכרת, בלשון המעטה, כלפי מדינת ישראל. השורה התחתונה במדיניות הממשל היא מאמץ לשלול מישראל את מרבית הישגיה במלחמת העצמאות.

כך למשל פעל הממשל האמריקאי לשלול מישראל את הזכות הבסיסית להגיב באורח צבאי על פעולות רצח ושוד שנעשו בשטחה נגד חיילים ואזרחים, במסגרת מה שזכה לכינוי "תופעת ההסתננות". ההנהגה בישראל העריכה, ובצדק, שגביית מחיר כבד ממדינות ערב בגין פעולות איבה בשטח ישראל תחייב אותן לפעול נגד המחבלים ולהביא להפסקת פעולות הטרור נגדה. ארצות הברית לא קיבלה עמדה זו של ישראל.

טענות רבות הועלו כדי לשלול מישראל זכות בסיסית זו, וביניהן (עמ' 113-111): פעולות התגמול פוגעות באזרחים חפים מפשע ומנוגדות לחוק הבינלאומי; פעולות התגמול רק יעמיקו את האיבה לישראל במקום להרגיע את השטח; הפעולות אינן מידתיות ביחס לפעילות הטרור המתבצעת נגד ישראל. בסופו של דבר, כך טען הממשל, רק הסכם מדיני יביא להפסקת הפעילות העוינת נגד ישראל, ובזה היא צריכה להתמקד. הממשל ידע היטב שפער העמדות בין ישראל ומדינות ערב לא יאפשר השגת הסדר מדיני. לבסוף הציעה ארצות הברית לישראל להתמקד באמצעי הגנה ואף הודיעה שהיא מוכנה לספק לה אמצעים כאלה. מובן שישראל לא יכלה לקבל עמדות אלה. פעולות הטרור נגדה הפכו למעשה שגרתי, ערערו את האמון ביכולותיו של צה"ל, ובמקרים מסוימים אף הובילו לבריחת תושבים מבתיהם.

הנושא השני שבו גילתה ארצות הברית יחס מנוכר לישראל נגע למאמציה לכפות על ישראל נסיגה מקווי שביתת הנשק שעליהם הוסכם במסגרת הסכמי שביתת הנשק ב-1949. העובדה שלארצות הברית היה חלק מרכזי בגיבוש ההסכמים לא הפריעה לה במאמציה להביא לנסיגה ישראלית משמעותית, בעיקר בשטחי הנגב. זמן קצר לאחר חתימת ההסכמים, בעיקר במסגרת ועידת לוזאן, הועלו תביעות מישראל לסגת לגבולות תוכנית החלוקה, בטענה שאלה הגבולות היחידים שיש להם לגיטימציה בינלאומית.

כעבור מספר שנים גיבשה ארצות הברית יחד עם בריטניה תוכנית חשאית (תוכנית אלפא), שאמורה היתה לכפות על ישראל נסיגה משמעותית בנגב כדי לאפשר יצירת מסדרון שיקשר בין מצרים והעולם הערבי. ישראל הבהירה לממשל שיצירת מסדרון בין מצרים והעולם הערבי אינה מחייבת שלילת שטח ריבוני ממדינת ישראל, שכן במסגרת יחסי שלום ממילא ניתן יהיה לעבור באורח חופשי ממדינה למדינה במזרח התיכון. הממשל לא קיבל טיעון זה ואף הפעיל איומים חמורים על ישראל, אם לא תיענה לתביעותיו (עמ' 50, 112, 255).

גם בנושא הפליטים הפעיל הממשל מאמצים כבירים כדי לחייב את ישראל לקלוט יותר מ-100 אלף איש, שעזבו את ארץ ישראל במהלך מלחמת העצמאות. הממשל ידע היטב שקליטת פליטים רבים כל כך תעמיד בפני מדינת ישראל איומים ביטחוניים קשים ותסכן את אופיה היהודי (עמ' 365-355). גם בנושא מעמדה של ירושלים ורצונה של ישראל לחזק את מעמדה, לפחות בחלק מהשטח שנשאר תחת ריבונותה לאחר המלחמה, הפגין הממשל עמדות מנוגדות לאלה של מדינת ישראל (עמ' 405‑402).

כדי לאזן את תמונת המצב חייבים להזכיר כי בכל אותן שנים העניקה ארצות הברית לישראל סיוע כלכלי נדיב בתחום המזון והנפט. בימים שבהם היה ערעור על עצם קיומה של המדינה, ראשי הממשל חזרו והביעו תמיכה בקיומה של המדינה היהודית. ספק רב אם מדינת ישראל יכולה הייתה להתקיים ללא הסיוע האמריקאי. עם זאת, תמונת המצב שנגלתה לעיני אישים בהנהגה ולעיני הציבור הייתה שהממשל האמריקאי חותר לפגוע בהישגיה של ישראל במלחמת העצמאות.

אותי ריגשו בספר במיוחד הקטעים העוסקים במלחמת יום הכיפורים. המחברים מתארים את השבר הגדול שנפער ביחסי ישראל ארצות הברית בעקבות המלחמה. עד המלחמה נטה הממשל לתמוך, אם כי באורח מסויג, בעמדותיה של מדינת ישראל בסוגיית ההסדר. הוא ראה בה בעלת ברית אמינה ורבת עוצמה, שארצות הברית חולקת עימה את סודותיה ומתכננת יחד עימה את דרכי הפעולה שישרתו את האינטרסים של שתי המדינות. ארצות הברית האמינה שישראל חזקה המתעקשת על עמדותיה תוכל ליצור ממד אמין של הרתעה מול מצרים, בזכות יכולותיה המגוונות. והיה אם בכל זאת תקרוס ההרתעה של ישראל, כך קיוותה ארצות הברית, היא תצליח להביס שוב את הצבא המצרי באורח מהיר וחד-משמעי.

עוצמתה של ישראל, כך העריכו ראשי הממשל, תעצים גם את יוקרתה של ארצות הברית בזירה הבינלאומית. מדינות ערב ילמדו בדרך הקשה שרק ארצות הברית יכולה להביא להגמשה בעמדת ישראל, ולפיכך ישתלם להן לנטוש את הגוש הסובייטי, שאין בו תוחלת של ממש, ולדבוק בגוש המערבי. כל ההערכות האלה וכל התקוות נכזבו ביום הכיפורים 1973. המודיעין הישראלי, שיוקרתו הרקיעה שחקים לפני המלחמה, ספג מכה קשה, וראשי הממשל הביעו תמיהה על הכישלון הקולוסאלי שלו. יתר על כן, הם טענו שההערכות השגויות של המודיעין האמריקאי נבעו במידה רבה מן ההסתמכות שלו על המודיעין הישראלי.

לסיכום, ספרם של אברהם בן-צבי וגדי ורשה שייך לקטגוריה של ספרי לימוד (text book), וחשיבותו רבה בראש ובראשונה עבור אנשי אקדמיה: סטודנטים, חוקרים ומרצים. הספר ידידותי גם לקהל הרחב המבקש להבין את התנהלותה של מדינת ישראל בזירה הבינלאומית והאזורית לאורך השנים מאז היווסדה. הספר כתוב בצורה רהוטה, מקצועית ומאוזנת, ונשען על מגוון רחב של מקורות. הוא מעודכן עד השנים האחרונות ממש. זהו ספר חובה לכל אלה שנושא לימודי מדינת ישראל קרוב לליבם.

מקורות

שלום, ז' (2022). הדיונים לקראת מינוי משה דיין לרמטכ"ל – נובמבר-דצמבר 1953 – רקע, מהלכים ולקחים. יסודות, 3. https://tinyurl.com/2yy382xz

Memorandum of Conversation (1973a, May 18). Foreign Relations of The United States 1969–1976 Volume XXXVIII, Part 1, Foundations of Foreign Policy, 1973–1976. Department of State, doc. 11. https://tinyurl.com/ydveydm3

Memorandum of Conversation (1973b, June 15). The White House.

______________

[i] על התחמקותו של קיסינג'ר ממפגש עם יגאל אלון ויצחק רבין ראו:

The White House (1973). HouseTelcon Amb. Dinitz /Mr. Kissinger, June 14, 1973