פרסומים
פרסום מיוחד של המכון למחקרי ביטחון לאומי והמכון הישראלי לדמוקרטיה
פרסום מיוחד, 21 בספטמבר 2020
הכישלון הלאומי בישראל להתמודד עם משבר הקורונה מהווה רקע נוח להדהוד המסר המוכר של "תנו לצה"ל לנצח" – גם את הנגיף. פוליטיקאים, אנשי ציבור וחלקים מהתקשורת מאיצים בממשלה זה זמן, עוד במהלך הגל הראשון של התפשטות המחלה בישראל, לערב את צה"ל בתחומים אזרחיים שונים של המערכה הנוכחית הקשה. מדובר בסנטימנט ישראלי מוכר ממשברים קודמים, בעיקר ביטחוניים, המוצף שוב ושוב על רקע של מה שמסתמן כשילוב של שתי תופעות מוכרות: מצד אחד היסוס, איבוד עשתונות וחולשות מתמשכות של המערכת הציבורית והעדר מנהיגות לאומית בניהול הפרעות קשות; ומצד שני האמון הציבורי הגבוה והיציב בצה"ל וביכולותיו וראייתו ככל יכול.
נוכח התהודה הרחבה של ציפייה זו ועל רקע כניסת צה"ל, כבר מתחילת המשבר בחודש מארס, לסיוע למערכות האזרחיות במשבר הקורונה, החלו חוקרים מהמכון למחקרי ביטחון לאומי והמכון הישראלי לדמוקרטיה בתהליך מחקרי מוטה מדיניות לבחון בצורה ביקורתית את התופעה ומשמעויותיה. התוצר של תהליך זה הינו כרך זה, המכיל עשרה מאמרים פרי עתם של טובי החוקרים בארץ בתחום, המנתחים היבטים שונים של התופעה ומשמעויותיה.
המסר המרכזי של קובץ המאמרים, על בסיס ניתוחי עומק של מעורבות צה"ל בהתמודדות עם המשבר המשולב, גורס כי צה"ל צריך לסייע למדינה ולאזרחיה במגוון רחב של אמצעים ובשיתוף עם המערכות האזרחיות במאבק נגד הנגיף והשלכותיו, אולם אל לו לגלוש לעבר ניהול עצמאי של המשבר, כולו או חלקו.
תוכן עניינים
מגפת הקורונה העולמית הינה בחזקת מגה - משבר מכונן, המשלב בתוכו היבטים בריאותיים, כלכליים, חברתיים ותודעתיים. בישראל מתלווה לאירוע קשה זה משבר פוליטי מתמשך. עוצמת השלכותיו של המשבר המשולב בטווח הבינוני והארוך נובעת במידה רבה מהקושי הטמון בניהולו, בעיקר נוכח אי הידיעה ואי הוודאות הבסיסית לגבי ההתנהלות המשתנה של המפגש בין הנגיף לבין אוכלוסיות שונות. בכך טמון הכשל במדינות רבות – וכך גם בישראל - בהתמודדות עם מגמות ההידבקות המאפיינת את המגפה ועקב כך בהישענות הבלעדית על אסטרטגיות התגוננות מסורתיות - כמו סגר וריחוק פיזי - הגורמות בכל העולם לקריסה כלכלית בעלת השפעות הרסניות על פרטים, עסקים והחברה כולה. אלה גוררים בעקבותיהם לא רק נזקים ישירים חריפים, אלא לא פחות מכך כאוס תודעתי שעיקרו התערערות באמון הציבור ובתחושת הביטחון שלו, כמו גם של מקבלי ההחלטות לגבי העתיד הקרוב והרחוק והיכולת לעצב אותו בצורה רציונלית ומוצלחת.
צוות משותף של המכון למחקרי ביטחון לאומי והמכון הישראלי לדמוקרטיה גיבש עמדה (שפורסמה במסמך משותף ב -5 מאי 2020 ), לפיה צה"ל - בעיקר באמצעות פיקוד העורף - צריך לסייע בכל יכולותיו המגוונות לאזרחים ולמדינה במאבק עם מגפת הקורונה. זאת, כמערכת תומכת האמורה לחזק ולהשלים את פעולות הגורמים האזרחיים. ועם זאת, אל לו לצה"ל להיגרר לניהול כוללני של המשבר או של תחומים מוגדרים, כלכליים וחברתיים, החורגים מתחומי סמכותו, בעיקר על מנת למנוע התנגשות עם עקרונות הדמוקרטיה. העברת אחריות לניהול אסונות המוניים לצה"ל צריכה להישקל בקפידה רק במקרה קיצון של אסון לאומי, כשהמערכת המדינתית חדלה לתפקד, ובכפיפות מובהקת לדרג המדיני, תוך פיקוח פרלמנטרי ומשפטי הדוק.
את המעורבות העמוקה של צה"ל ומערכת הביטחון בטיפול במשבר הקורונה ניתן להבין על רקע מסורת של "התפשטות תפקידים" של הצבא המאמר מנתח את הגורמים לכך. החל ממצב החירום המתמיד, אופיו של הצבא כצבא אזרחים, דפוס השותפות הצבאית- פוליטית, הדימוי החיובי של הצבא לעומת הבירוקרטיה האזרחית, וכלה בכיבוש המתמשך בשטחים ובטיפוח "דת הביטחון". אלה גרמו לכך שהציבור הרחב מקבל בחיוב את מעורבות הצבא במרחב האזרחי, יותר מכפי שהצבא עצמו מעוניין בכך. בנוסף לנזקים שהדבר מביא לתרבות הדמוקרטית הישראלית, סכנה חמורה יותר היא שהממשל ינצל את הצבא ככלי לצרכים הפוליטיים שלו.
כבר בשלבים הראשונים של המאבק נגד נגיף הקרובה, המעמד שהוענק לצה"ל במאמץ לאומי זה העלה חשש שמעורבותו עלול להתפתח עד כדי הפרת האיזון הנדרש במשטר דמוקרטי בין המגזר הצבאי והמגזר האזרחי. טענתו המרכזית של מאמר זה היא כי החשש מפני "מדרון חלקלק" זה הינו מופת. עמדה זאת מסתמכת, בראש וראשונה, על עומק המחויבות שגילו מפקדי צה"ל לדורותיו לעקרון של כפיפותם לדרג האזרחי הנבחר. בנוסף, היא משקפת הערכה כי מבחינת הצבא שכרה של מעורבות יתר במשימות אזרחית בדרך כלל יוצא בהפסדה. כבסיס לטיעון זה, המאמר מאמץ את המסגרת התיאורטית שהוצעה על ידי פרופ ' סמואל פיינר בספרו האיש על גב הסוס: מקומו של הצבא בפוליטיקה ( גרסה עברית פורסמה על ידי הוצאת " מערכות " בשנת 1982 ). מסקנתו היא כי גם אם לצבא ניתנת הזדמנות להרחיב את נוכחותו בתחומים אזרחיים, הסיכוי שירצה לנצל מצב זה עד כדי לקיחת אחראיות בלעדיות בהם, נבלם על ידי שיקולים מוסדיים פנים צבאיים כך גם במקרה הנוכחי. הגם שצה"ל בוודאי ימשיך לסייע ככל הנדרש לדרגים המדיניים והמקצועיים האזרחיים, ספק רב שהוא ינסה "לתפוס פיקוד" בכוחות עצמו.
ההחלטה להפעיל את צה"ל בהתמודדות עם מגפת הקורונה קובעת תקדים, שאת משמעויותיו צריך ללמוד ולהבין, כדי להימנע מפגיעה במרקם העדין והמורכב של יחסי צבא - חברה בישראל כמדינה דמוקרטית. הפעלת הצבא במתכונת שהתקיימה בשלב הראשון של המגפה טשטשה את הגבולות בין הצבא, החברה והפוליטיקה בישראל ואתגרה מוסכמות מוכרות גם לגבי מהות הפיקוח האזרחי על הצבא. לכן יש להתייחס אליה כאל סוג של "מדרון חלקלק" . ברוח תקדים שכבר נוצר, החלטה להפעיל את הצבא בהיקפים משמעותיים יותר עלולה להעמיד את הצבא בפני חיכוך מול האזרחים ולמול הדרג המדיני, לפגוע במעמדו הממלכתי ולאיים על אופייה הדמוקרטי של מדינת ישראל.
ההסדר המשפטי לפעילותו של צה"ל בפעילות אזרחית דל מאוד. הוא אינו מגדיר את היקף הפעילות שבה ראוי שיעסוק צה"ל, וגם לא את סדרי הפיקוח על פעילות זו. אופי מערכות הפיקוח על צה"ל בפעילות ביטחונית גם מאפשר לצה"ל גמישות רבה בהפעלת כוחותיו. המאמר בוחן את ההסדרה החוקית לפעילות צה"ל גם על רקע השוואתי ונורמטיבי. מסקנתו היא כי בהינתן החסרים בהסדרה החוקית והארגונית הקיימת בישראל ביחס לפעילות צה"ל במתווים אזרחיים, ראוי כי צה"ל יגביל את פעילותו האזרחית, ובכל מקרה שזו תתקיים רק במקרים של אין ברירה, ובכפוף לפיקוח אזרחי הדוק.
מעורבותו ההולכת וגוברת של צה"ל במאבק בהתפשטות נגיף הקורונה מעלה שורה של שאלות באשר לקווי הגבול הראויים, הן מההיבט המשפטי והן מההיבט האתי. שאלות אלה נוגעות במישור המוסדי ארגוני המסדיר את המסגרת הנורמטיבית לשימוש בצבא, אך היא קשורה במישרין גם לסוגיות ביחס לזכויותיהם של החיילים כפרטים. במרכזן שאלת ההצדקה לגיוס חובה והאופן שבו היא חלה בכל האמור למשימות שאינן קשורות במישרין בביטחון המדינה. מאמר זה דן בשאלות אלה, תוך אפיון של הבחנות ועקרונות מנחים למעורבותו של הצבא במשימות בעלות אופי אזרחי, זאת, הן על פי אדנים משפטיים והן לגבי יסודות אתיים ודמוקרטיים.
המאמר בוחן את פעילות פיקוד העורף ב"גל הראשון" של מגפת הקורונה בשלושה מעגלים: הממלכתי, המטה והשטח. המאמר מנתח את האתגרים בהפעלת פיקוד העורף, גם מול המערכות הלאומיות העוסקות באירועי חירום, את התפיסה הקיימת בצה"ל לגבי תפקידו בניהול משברים אזרחיים ואת מדיניותו בהפעלת פיקוד העורף. טענת המאמר היא כי דווקא בשל האמון הגבוה של הציבור בצה"ל והנטייה בציבור ובמקבלי ההחלטות לפנות לצה"ל בעת משבר, יש הכרח להסדיר את מערך הפעולה הלאומי הכולל, הצבאי והאזרחי, בחירום מבחינה חוקית וארגונית. המאמר נחתם בלקחים למדיניות ניהול החירום בישראל ברמה הלאומית ובהתייחס לפיקוד העורף.
כוחות הביטחון קיימו בעת משבר הקורונה פעילות מוגברת בישובים הערביים: משטרת ישראל עסקה בעיקר במשימות אכיפה של הוראות משרד הבריאות, ופיקוד העורף סייע לרשויות המקומיות בניהול המשבר והגיש סיוע לאוכלוסיות נזקקות. פעילות זו התקיימה תוך תיאום מלא עם הרשויות המקומיות ו-ועד החרום הלאומי של החברה הערבית, שפעל מחדר מצב בשפרעם. ועד החירום נתן גיבוי מלא לכוחות הביטחון שפעילותם התקבלה בברכה וזכתה להערכה מצד החברה הערבית. משטרת ישראל ופקוד העורף התגלו בתקופה זו בעיני החברה הערבית והנהגתה כגופים אפקטיביים והוגנים, הדואגים לסדר ולשלום הציבור ביישובים הערביים ובישובים היהודיים באופן שווה. לכך פוטנציאל של השלכות חיוביות למרקם היחסים העתידיים של הציבור הערבי עם המדינה.
המפגש החריג והדרמטי בין צה"ל לציבור החרדי במשבר הקורונה הגביר היבטים סימבוליים המעוררים חשש מפני הפניית כוח צבאי המיועד למיגור אויב חיצוני, כלפי אזרחים השייכים לאוכלוסיית מיעוט פריפריאלית הסולדת משירות צבאי. למרות העובדה כי מעורבות זו, שכללה חלוקת מזון וסיוע באכיפת הפיקוח על הנחיות הממשלה, נושאת בחובה פוטנציאל להתנגשות בין הצבא לציבור החרדי והנהגתו, הוכיחה המציאות כי תחושת שותפות הגורל בין הציבור החרדי לציבור החילוני התחזקה כתוצאה מהעבודה המשותפת בין כוחות צה"ל לבעלי תפקידים ומתנדבים חרדים שפעלו יחדיו בניסיון למגר את מגפת הקורונה. ימים יגידו האם לפעולות אלו יהיה משקל ארוך טווח בתהליכי ה'ישראליצזיה' החלים על חלקים מהקהילה החרדית בישראל.
המאמר עוסק במערכת היחסים בין חברה, צבא ותקשורת, ובתפיסת החברה את תפקידי הצבא כלפיה. הוא מתמקד בשאלה האם ועד כמה סוגיית מעורבות צה"ל ב"גל הראשון" של מגפת הקורונה עמדה על סדר היום התקשורתי והציבורי בישראל ומה היו העמדות באשר לסוגיה זו. מממצאי המחקר עולה כי הסוגיה לא בלטה בסדר היום התקשורתי והציבורי וכי השיח הובל על ידי התקשורת והציבור הוא שהגיב לו. העמדה הרווחת הייתה שעל צה"ל לסייע לחברה האזרחית במשבר, אך לא לנהלו. השיח התמקד בסיוע הישיר של צה"ל לאוכלוסייה האזרחית ובעיקר לאוכלוסייה החרדית והערבית וכן בחלוקת המזון לקשישים. המסגור היה אוהד ומחמיא לצה"ל ולחיילין. בנוסף, השיח נעדר דיון משמעותי באשר לסיכונים הכרוכים במעורבות צה"ל לאורך זמן על החברה והדמוקרטיה הישראלית, וכן לכשירות צה"ל לניהול המערכה הצבאית אם יהיה שקוע עד צוואר בטיפול במגפת הקורונה.
קובץ מאמרים זה עוסק בהיבטים שונים של מעורבות צה"ל בהתמודדות עם משבר הקורונה כפי שמצאו ביטוי ב"גל הראשון" של המגפה וביציאה החפחה ממנה. קובץ המאמרים יוצא להפצה בעיצומו של "הגל השני", הממשיך להתאפיין במידה רבה של מבוכה תפקודית ובחשש נמשך להתפרצות נוספת של תחלואה. אם בגל הראשון, בו הוטל סגר כמעט כללי על המדינה ועל המשק, נוצרה לכאורה בהירות בין מותר ואסור גם אם בתג מחיר כלכלי קטסטרופלי הרי שבגל השני רב הבלבול והמבוכה. אלה משאירים מרחב גדול לפרשנויות של האזרחים וגורם לכך שההנחיות לציבור אינן נשמרות באורח מספיק. מכאן שהסכנה לתחלואה רחבה עולה שוב
הדעות המובעות בפרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי הן של המחברים בלבד.
סוג הפרסום פרסום מיוחד