פרסומים

תקציר מנהלים
בשנה האחרונה נעשו ניסיונות בתקשורת הישראלית ובכמה ממשרדי הממשלה לאמוד את הנזקים הכלכליים הטמונים במסע הדה־לגיטימציה שמובילה קואליציית ה־ BDS Boycott, Divestment and Sanctions( ( נגד ישראל. ניסיונות אלו הולידו אמנם כמה פרסומים מועילים, אך עד כה לא התפרסם מחקר כולל, המשלב את הידע התיאורטי והאמפירי העשיר שקיים בתחום הסנקציות עם ניתוח כלכלי־פוליטי המתמקד במאפייני הכלכלה הישראלית. מזכר זה נועד לעשות כן. מטרתו המרכזית של המזכר היא לבחון את מידת רגישותה של כלכלת ישראל למנופי לחץ כלכליים העלולים להיות מופעלים עליה על רקע פוליטי.
חלקו הראשון של המזכר מציג עיון בספרות האקדמית שעוסקת בסנקציות. ההתבוננות בספרות ובמקרי עבר ממחישה עד כמה הנהגת סנקציות כלכליות היא תהליך מורכב, שיעילותו תלויה בהתנהגותם של שחקנים שונים, שהאינטרסים שלהם נגזרים ממשתנים מגוונים. תובנה זו מלווה את הניתוח לאורך כל המזכר: עיקר תשומת הלב מופנית בימים אלו לפעילות של תנועת ה־ BDS , אך אסור לשכוח שפעילות זו אינה מתרחשת בחלל כלכלי־פוליטי ריק, אלא בזירה שמעורבים בה שחקנים שונים, שברוב המקרים אינם מעוניינים לפגוע משמעותית ביחסים הכלכליים עם ישראל. תנועת ה־ BDS תוכל להסב נזקים משמעותיים לכלכלת ישראל רק אם תזכה לאוזנם הקשבת של ממשלות ושל חברות מסחריות. זוהי הסיבה שבחרתי לייחד מאמץ רב לאיתור המשתנים הצפויים לווסת את המוטיבציה של ממשלות ושל הסוכנים הכלכליים הרלוונטיים, לאמץ או לחלופין לבלום את צעדי הענישה שמנסים לקדם שחקנים לא רשמיים. על מנת לעשות כן, ניתחתי בחלקו השני של המזכר את הזירה הכלכלית־פוליטית של השותפות הכלכליות המרכזיות של ישראל, ובחנתי עד כמה חשובים בעבורן יחסי הסחר עם ישראל וההשקעות בה. הניתוח מזהה כמה וכמה גורמים המציבים מגבלות למימוש מרבית צעדי הענישה הכלכליים שתנועת ה־ BDS שואפת לקדם. בין שלל המשתנים והגורמים הללו בולטות במיוחד שלוש הסוגיות הבאות:
חלק הארי של הייצוא הישראלי מורכב מתשומות ליצור ומרכיבי ביניים המוטמעים במגוון מוצרים. לפיכך רוב הייצוא הישראלי אינו רגיש למסעי פרסום פשוטים הקוראים לחרם צרכנים על סחורות ישראליות. תנועת ה־ BDS תגרום לירידה ניכרת בביקוש לתשומות ישראליות רק אם היא תוביל ממשלות לשנות את הסכמי הסחר עם ישראל, או שהיא תצליח להנהיג חרם גם על חברות שיתבססו על תשומות ישראליות. כפי שיובהר במזכר, הסבירות שארגונים לא רשמיים אכן יצליחו להוביל מהלכים גורפים שכאלו היא נמוכה.
. פגיעה של ממש בקשרים הכלכליים עם ישראל אמנם לא תהיה איום מקרו־כלכלי אסטרטגי על שותפות הסחר המרכזיות שלה, אך היא בהחלט עלולה לפגוע באינטרסים של חברות רבות ובפעילות של סקטורים מסוימים. התעשייה האירופית ותעשיות אחרות יוכלו למצוא תחליפים למרבית המוצרים הישראליים, אך הדבר יטיל עלויות על תעשיינים רבים בעלי כוח פוליטי. המשמעות היא, שנוסף על העלויות הכלכליות, החלטות רשמיות על הטלת סנקציות משמעותיות על ישראל צפויות לגבות מהממשלות עלויות פוליטיות מסוימות. העלויות הכלכליות והפוליטיות הללו הן רק שני גורמים מבין כמה, שבגינם יש להעריך כי הסבירות שהאיחוד האירופי ייזום שינוי מהותי בהסכמי הסחר עם ישראל אינה גבוהה.
חלקים רבים מהסחורות המיוצאות מישראל מיוצרים בידי חברות בעלות ממד רב־לאומי. מדובר בחברות זרות שביססו פעילות יצרנית בישראל או שרכשו את השליטה על חברות ישראליות. החלטות ממשלתיות רשמיות על פגיעה ביכולתה של ישראל לייצא ולמשוך אליה השקעות זרות תפגע באינטרסים של אותן חברות רב־לאומיות חזקות, והיא בהחלט עשויה לגרום להן לנסות ולרתום את מדינות האם שלהן לבלום צעדים כאלו.
מעבר לשלוש הסוגיות החשובות הללו מעלה המזכר עוד שורה ארוכה של מגבלות כלכליות, פוליטיות, מוסדיות, משפטיות וטכניות שצפויות להקשות על תנועת ה־ BDS לגרום לישראל נזקים בעלי משמעות מקרו־כלכלית אסטרטגית. ואולם למרות שלל המגבלות הללו, אין לפסול את האפשרות שעלולה להיווצר דינמיקה שתוביל לגיבוש צעדי ענישה כאלה שעלולים להטריד חברות ישראליות רבות ולהגביר את עלויות ההעסקה שלהן. האווירה הציבורית השלילית כלפי ישראל והפעלת לחץ יעיל על הממשלות, שגם כך אינן שבעות רצון ממדיניותה ומהתנהלותה של ישראל בנושא הפלסטיני, עלולה להוליד צעדים שיפגעו בסופו של דבר באינטרסים של ישראל. גם ללא הנהגת צעדי ענישה רשמיים קיצוניים, שיגבו עלויות כלכליות ופוליטיות מהממשלות — כמו שינוי הסכמי הסחר או החלטות רשמיות על סנקציות גורפות כלפי ישראל — אלה יכולות להביע את מורת רוחן ממדיניות ישראל בנושא הפלסטיני באמצעות צעדים רבים. לדוגמה, הרצון להימנע מביקורת ציבורית עלול לגרום לכמה ממשלות להפלות לרעה חברות ישראליות במכרזים ממשלתיים. צעדי ענישה ממוקדים כלפי סחורות המיוצרות בהתנחלויות עלולים גם הם להעניק תהודה למערכה הלא רשמית נגד ישראל ולגלוש לפגיעה בייצוא סחורות המיוצרות בתחום הקו הירוק. כן עולה מהניתוח, שצעדי ענישה ממשלתיים רשמיים — גם כאלו שהשפעתם הישירה צפויה להסב נזק כלכלי זניח — יֵרשמו כהצלחה של תנועת ה־ BDS וימנפו אותה. חלקו השלישי של המזכר מפתח מודל אקונומטרי, המספק לראשונה עדות אמפירית לטענה שהקשרים הכלכליים עם מדינות האיחוד האירופי אכן רגישים להידרדרות בסכסוך הישראלי־פלסטיני. הניתוח מלמד, שעלייה במספר הנפגעים הפלסטינים בסכסוך פוגעת בייצוא הישראלי למדינות האיחוד האירופי, אך אין היא משפיעה על הייצוא לשאר שותפות הסחר. מכיוון שהמודל מנטרל את השפעתם של משתנים כלכליים חשובים, אפשר להקיש כי תהליכים פוליטיים ייחודיים המתרחשים במדינות  האיחוד אכן מקשים במידה מסוימת על חברות ישראליות לפעול באיחוד כאשר גובה הלהבות בסכסוך עולה.
הממצאים מלמדים, שעד כה ההשפעות הפוליטיות השליליות של הסכסוך על הסחר עם אירופה לא היו משמעותיות במונחים מקרו־כלכליים. ואולם קשר זה עשוי להיות מועצם אם מערכת הדה־לגיטימציה כלפי ישראל תתרחב. נראה שהמשתנה החשוב ביותר שיקבע את הנזק שיגרם לישראל מהמערכה הלא רשמית שמקדמים שחקנים כגון קואליציית ה־ BDS , הוא מידת האנטגוניזם שפעולותיה של ישראל בנושא הפלסטיני יעוררו בקרב הציבור הרחב והממשלות במדינות האיחוד האירופי.