פרסומים
מזכר 196, המכון למחקרי ביטחון לאומי, ספטמבר 2019
מאז הקמתה עומדת ישראל בפני אתגרים ביטחוניים מורכבים שמחייבים את קברניטיה לעצב עקרונות לביטחון הלאומי ולגבש מענים על פי יסודותיה של תפיסת הביטחון שאותה הגדיר בן־גוריון בשנות ה־ 50 של המאה ה־ 20 , ואשר תקפותם עמדה במבחן הזמן – לאחר ההתאמות הנדרשות לאתגרי ההווה ולאתגרי העתיד.
השינויים העיקריים במציאות הביטחונית שאיתם מתמודדת ישראל נובעים מחתירתה של איראן להגמוניה אזורית באמצעות החתירה להשיג נשק גרעיני ובאמצעות המאמץ לבנות קשת של השפעה המתחילה בתימן, עוברת דרך עיראק, סוריה ולבנון ומסתיימת ברצועת עזה. נוסף על כך מתמודדת ישראל עם שינויים פנימיים בחברה: לצד הגידול באוכלוסייה, בעוצמה הכלכלית וביכולותיה המדעיות והטכנולוגיות של ישראל, ניתן לראות בקיעים מדאיגים בלכידותה של החברה הישראלית.
מזכר זה כולל ניתוח של השינויים, בחינה של מפת האיומים החיצוניים והפנימיים וקובץ עקרונות שיכולים לשמש מענה לאיומים ובסיס לתפיסת ביטחון לאומית. במסמך מוצע עדכון למושגי היסוד הצבאיים־ביטחוניים, מודגשת בו חשיבות המערכה שבין המלחמות ומוצגות בו עילות המלחמה של ישראל. המזכר כולל גם פירוט של המאמצים הנדרשים בתחום הביטחון הלאומי שמחייבים פעולה מסונכרנת של מקבלי ההחלטות. מדובר, בין היתר, במאמצים כלכליים וחברתיים ובהם חיזוק הקשר עם יהדות התפוצות, שהוא מאמץ חיוני במיוחד, המאמץ המדיני והמאבק בתנועת החרם.
להבנתנו, המסמך המוצג כאן יכול לשמש מצע לקיומו של דיון בממשלה, במערכת הביטחון ובכנסת בנוגע לגיבושה של תפיסת ביטחון מוסכמת שבהתבסס עליה תוכל הממשלה המכהנת לגבש את מדיניותה בתחום הביטחון הלאומי.
מאז הקמתה עומדת ישראל בפני אתגרים ביטחוניים מורכבים. האתגרים האלה דורשים מקברניטיה לעצב עקרונות לביטחון הלאומי ולגבש מענים על פי יסודותיה של תפיסת הביטחון שאותה הגדיר בן־גוריון בשנות ה־ 50 של המאה ה־ 20 . תפיסת הביטחון הזאת עמדה במבחן הזמן ועדיין תקפה - בתוספת ההתאמות המתבקשות נוכח אתגרי ההווה. בעתיד בוודאי יידרשו התאמות נוספות.
האתגרים החיצוניים העיקריים שאיתם מתמודדת כיום ישראל נובעים מחתירתה של איראן להגמוניה אזורית. לשם כך היא גיבשה חזון ודרך מעשית להשיג נשק גרעיני; משקיעה מאמץ עצום כדי לבסס את השפעתה על פני קשת רחבה במזרח התיכון - החל בתימן, עבור דרך עיראק, סוריה ולבנון וכלה ברצועת עזה. במקביל להתמודדות עם איומים חיצוניים, מתמודדת ישראל עם שינויים פנימיים בחברה. לצד הגידול באוכלוסיית המדינה והגידול בעוצמתה הכלכלית וביכולותיה המדעיות והטכנולוגיות ניתן לראות בקיעים מדאיגים בלכידותה של החברה הישראלית כתוצאה ממספרם הרב של השסעים הקיימים בה.
הערכים הלאומיים מבטאים את עקרונות היסוד של המדינה ואת מאפייניה ברבדים העמוקים ביותר. הערכים האלה מגדירים את זהותה, את חזונה ואת סיבת קיומה של המדינה, והם המכנה המשותף הרחב והקבוע של כלל תושביה. נגזרים מהם האינטרסים הלאומיים החיוניים והאינטרסים הבטחוניים החיוניים כשהעליון שבהם הוא שמירה על ריבונותה של המדינה, על נכסיה החיוניים ועל ביטחון תושביה.
המרחב הגיאוגרפי הוא גורם משפיע על הביטחון הלאומי. רוב האוכלוסייה של מדינת ישראל ורוב התשתיות החיוניות שלה מצויות ברצועה צרה במישור החוף. המרחב הזה, שהוא השטח החיוני של המדינה, נתון לאיום קבוע של טילי קרקע- קרקע מסוגים שונים, שיש ביכולתם לשבש באופן משמעותי את שגרת החיים בעת חירום, לפגוע במתקנים ובנכסים חיוניים ולשבש את גיוס הכוחות ואת העברתם בין הזירות השונות.
הסביבה האסטרטגית של ישראל היא מוקד עניין של הקהילה הבינלאומיתבארבעה מוקדים: אנרגיה. המזרח התיכון הוא מוקד להפקה וליצוא של נפט וגז; נתיבי הסחר. במזרח התיכון עוברים נתיבי סחר רבים שלביטחונם יש משמעות רבה לכלכלה העולמית; יצוא של אי־יציבות. המזרח התיכון מייצא חלק ניכר מהאי־יציבות שמאפיינת אותו; תחושה של שותפות בערכים. למערב יש עניין בישראל בשל היותה דמוקרטיה מערבית בסביבה לא דמוקרטית; אתרי דת. בישראל אתרים קדושים ובכלל אלה אתרי דת מרכזיים לשלוש הדתות המונותיאיסטיות: יהדות, נצרות ואסלאם.
בזירה הבינלאומית מתנהל כיום מאמץ נרחב של גורמים עוינים לקעקע את דמותה של מדינת ישראל, לשלול את הלגיטימציה שלה להתקיים במתכונתה הנוכחית - מדינת הלאום של העם היהודי - ולהוביל לקריסתה. אשר לזירה האזורית, ישראל היא נטע זר במרחב ערבי־מוסלמי עוין שממנו היא נבדלת - בין היתר - בדת, בתרבות, בכלכלה ובמאפייני המשטר. אי־היציבות שאיפיינה את הזירה האזורית במשך שנים רבות הולכת ומתעצמת מאז פרצו ההתקוממויות במרחב הערבי שעירערו את הסדר מבוסס הלאום באזור והמירו אותו בסכסוך הדתי וההיסטורי בין הסונים לשיעים. לצד אלה להיבטים רבים של הזירה הפנימית - כמו פוליטיקה, כלכלה, חברה וביטחון פנים - יש השלכות על הביטחון הלאומי.
האיומים שניצבים מול ישראל שונים כיום מאלה שניצבו בפניה בשנים הראשונות לקיומה. האיום המרכזי על קיום המדינה עד אחרי מלחמת יום הכיפורים היה ניסיון של מדינות ערב להשמיד אותה באמצעות מהלך מתמרן רחב היקף. מטרת העל של אויביה הנוכחיים של ישראל - איראן, שלוחיה וארגוני הג'האד - נותרה כשהייתה: למוטט את מדינת ישראל ולחסלה באמצעות פעולה פיזית ותודעתית. במקביל מנהלים אויביה של ישראל מערכה נרחבת שנועדה לקעקע את דמותה בקהילה הבינלאומית, לפגוע במעמדה ובכלכלתה ולהוביל לכרסום הולך וגובר בלגיטימציה שלה להתקיים במתכונתה הנוכחית: מדינתו של הלאום היהודי.
את האיומים החיצוניים על ישראל ניתן למיין לפי אופיים: איום קונבנציונלי שמקורו בצבאות מדינתיים או בצבאות של ישויות כמו־מדינתיות; איום על־קונבנציונלי, ובעיקר איום גרעיני; איום תת־קונבנציונלי (טרור וגרילה); איום סייבר ומידע. לצידם מתמודדת ישראל עם איום פנימי שעיקרו שחיקת הסולידריות בין חלקי העם כתוצאה מחילוקי דעות עמוקים בסוגיות המפתח הנוגעות לדמותה של המדינה.
מול האיומים האלה נדרשת ישראל לפעול לאור עקרונות ביטחון צבאיים וחברתיים. העקרונות הצבאיים הם: אסטרטגיה הגנתית שמטרתה להבטיח את קיומה של המדינה, לסכל איומים או לדחות אותם כדי לאפשר תקופות רגיעה ארוכות ככל האפשר. מטרת העל של ישראל היא למנוע ככל האפשר מלחמות ולהרחיק איומים. זהו עקרון יסוד בביטחון הלאומי שלה; יוזמה ומדיניות התקפית. קיום מערכה בין המלחמות בשגרה וקיום מוכנות גבוהה להשגת ניצחון ברור במלחמה; איכות מול כמות. ישראל נדרשת לפצות על הנחיתות הכמותית באמצעות השגת עליונות איכותית; העברת הלחימה לשטח האויב וחתירה לניצחון ברור בכל מלחמה; קיצור משך הלחימה. הצורך להקטין ככל האפשר את הנזק מחייב להשיג את מטרות הלחימה מהר ככל האפשר; גבולות בני הגנה. מפת האיומים על ישראל מעצימה את חשיבות השטח. לכן כל הסדר צריך להבטיח שישראל תשלוט בעצמה ובאופן מוחלט על המעטפת הנוכחית שלה, כולל בקעת הירדן.
עקרונות הביטחון החברתיים הם אלה: צה"ל הוא צבא העם. הצבא הסדיר וצבא המילואים הם גורם מלכד וכור היתוך לחברה הישראלית ומבוססים על האתוס של עם לוחם. צה"ל מבוסס על מודל של מיליציה שכן עיקר כוחו אינו מבוסס על צבא מקצועי אלא על אזרחים מגויסים - לסדיר ולמילואים. על ישראל לפעול למיצויו של כל פוטנציאל הגיוס הקיים כדי שיעמוד לרשות צה"ל; המודל של שירות לאומי לכול. צה"ל יבחר ראשון את האנשים שהוא זקוק להם. כל האחרים, ובהם חרדים וערבים, יגויסו לשירות אזרחי.
השגתו ושימורו של חופש פעולה לדרג המדיני והצבאי הם קריטיים שכן בלעדיהם הם יתקשו להתמודד עם האתגרים ולממש את היעדים. חופש פעולה מקנה את היכולת לפעול בגמישות ולהפעיל באופן מושכל את העוצמה הצבאית. ישראל אימצה מימיה הראשונים את העיקרון שלא להישען על כוחות זרים אלא רק על כוחותיה שלה, שכן תלות בכוחות זרים מפחיתה מאוד את חופש הפעולה הצבאי. יש להמשיך לאמץ את העיקרון הזה.
.הרעיון המכונן של תפיסת הביטחון מתבסס על עקרון'קיר הברזל' של ז'בוטינסקי שלפיו ייתכן שלום רק במצב שבו האויבים מגיעים למסקנה שמאמציהם חסרי תכלית ומזיקים בעיקר להם וכי בדרך של הידברות יוכלו להשיג יותר מאשר בדרך של אלימות. רעיונות נוספים המצויים בבסיס תפיסת הביטחון הם של בן־גוריון. אחד החשובים שבהם הוא הקביעה שביטחון הוא לא רק צבא אלא גם חברה, כלכלה, מדע וטכנולוגיה, מעמד בינלאומי ומדיניות חוץ.
ישראל תמיד מעדיפה להשתמש באמצעים מדיניים ולא באמצעים צבאיים, אולם נערכת למציאות שמלחמה תיכפה עליה בעקבות פגיעה באינטרסים החיוניים לביטחונה או בעקבות איום לפגוע בהם. רק בהיעדר יכולת לסכל איומים בדרך מדינית מפעילה ישראל כוח.
המערכת הביטחונית פועלת כדי להגן על המדינה באופן רצוף בשגרה, בעיתות חירום ובעת מלחמה. לשם כך מופעלים שלושה מאמצים מרכזיים: הראשון, התכוננות למלחמה באמצעות בניין הכוח על כלל מרכיביו; השני, תכנון המערכה שבין מלחמות והוצאתה אל הפועל. זהו אחד השינויים המהותיים בדפוס הפעולה הביטחוני של ישראל: לא עוד התמקדות רק בהתכוננות למלחמה, אלא חתירה לפעולות התקפיות יזומות הנשענות על מודיעין איכותי. ולבסוף: על צה"ל להיות במוכנות גבוהה להפעיל מיד את כוחו מול כל איום כדי להגן על ריבונות המדינה ועל שלום תושביה.
בעבודה המוגשת כאן מוצע עדכון של מושגי היסוד של הביטחון הלאומי כדלהלן: הרתעה של אויבי המדינה באמצעות עוצמה צבאית והפגנת מוכנות ונכונות להפעילה כדי לסכל את כוונות האויב לפגוע בריבונות המדינה, בשגרת החיים בה ובביטחון תושביה; עליונות מודיעינית כדי להשיג בעוד מועד התרעות שיאפשרו לישראל לסכל את כוונות האויבים לפגוע בה; התגוננות בכל הממדים, ובמיוחד ביבשה, שהוא ממד שבו אין ישראל יכולה לסבול פגיעה לאורך זמן; ניצחון שיושג עם עמידה במטרות המלחמה וכאשר מנהיגי האויב יבינו שהמשך העימות לא יוביל להשגת מטרותיהם, והם צפויים לגרום להמשך אובדן הנכסים שלהם עד כדי איום ממשי על שרידותם הפוליטית והאישית.
הביטחון הלאומי יועצם גם באמצעות מרכיבים נוספים, ובהם אמצעים מדיניים, ובעיקר היחסים המיוחדים עם ארצות־הברית שמהווים את המשענת העיקרית של ישראל גם במישור המדיני. המאבק בתנועת החרם מחייב שידוד מערכות, פיתוח תפיסה אסטרטגית מקיפה וכן גיוס של יכולות לאומיות, של גורמים ידידותיים בקהילה הבינלאומית ושל הקהילות היהודיות בתפוצות.
הביטחון הלאומי מושג גם באמצעים כלכליים. אלה משמשים כדי לקדם את החברה, את החינוך ואת התרבות, כדי להעמיק את הלכידות ואת הסולידריות בין חלקי החברה וכדי לאפשר מדיניות רווחה הולמת לכלל האזרחים. אחד ממנועי הצמיחה העיקריים של ישראל הוא החדשנות הטכנולוגית שלה.
החברה בישראל היא מרכיב חיוני בביטחון הלאומי. החוסן החברתי הוא שנותן את המשענת הכלכלית, הערכית, והמורלית להפעלת הכוח. החוסן הזה חשוב גם לבניית הלגיטימציה הפנימית להפעלתם של מאמצי הביטחון הלאומי. לצד זאת יש להעצים את הקשר עם יהדות התפוצות. הייעוד של ישראל הוא להיות הבית הלאומי של העם היהודי. ישראל פתוחה בפני כל יהודי ובה בעת היא מסתייעת ביהדות התפוצות במלחמה המתמדת על קיומה. הקשר ההדדי הזה בין ישראל ליהדות התפוצות היה ונותר עוגן חשוב בביטחון הלאומי של המדינה.
היחסים המיוחדים עם ארצות־הברית הם אחד ממקורות העוצמה של ישראל ואחד מעמודי התווך של הביטחון הלאומי. מרכיבים מרכזיים ביחסים המיוחדים האלה הם התיאום בין שתי המדינות במישורים הביטחוני־אסטרטגי, הכלכלי והדיפלומטי והמחויבות של ארצות־הברית לשמור על יתרונה האיכותי של ישראל.
תפיסת הביטחון צריכה להישען על ההנחה שהסכמי השלום וההרתעה עלולים לקרוס. לכן יש לאמץ את הציווי העתיק "הרוצה בשלום ייכון למלחמה", לשמור על שולי ביטחון רחבים ולקיים מוכנות רציפה ומתמשכת להסלמה עד כדי מלחמה בלוח זמנים קצר כדי שניתן יהיה לממש את האחריות להגנה על המדינה, לאבטחת קיומה ולהשגת ניצחון בכל מלחמה.
המסמך המוגש כאן מספק את הגישה העקרונית לניסוחן של תפיסת הביטחון הלאומי ושל האסטרטגיה רבתי שנועדו לחזק את המדינה, לאפשר את התפתחותה ולהופכה למדינת מופת חזקה וצודקת. ראוי שהמסמך הזה יעורר שיח לקראת אימוצה של תפיסת ביטחון רשמית, בעלת מרכיבים חסויים הנוגעים לליבת הסוד והעוצמה של ישראל. תפיסה רשמית כזאת יכולה לשמש השראה לראשי המערכות הביטחוניות, החינוכיות, הכלכליות והטכנולוגיות וכן היא צפויה להיות מצפן לחיזוק המדינה כך שתמשיך להיות בית לאומי חזק ובטוח.
=======================================================================================
תוכן העניינים
הקדמה
מבוא
מסמכי היסוד
מערכת הביטחון הלאומית
ערכים ואינטרסים
הערכים הלאומיים
האינטרסים הלאומיים החיוניים
האינטרסים הביטחוניים החיוניים
הסביבה הגיאו־אסטרטגית
המרחב הגיאוגרפי
המרחב האסטרטגי
הזירה הבינלאומית
הזירה האזורית
הזירה הפנימית
איומים ואתגרים לביטחון הלאומי
גורמי איום וגורמים נוספים המאתגרים את הביטחון הלאומי
איומים חיצוניים
אתגרים ואיומים פנימיים
סיכונים
המשמעויות הנובעות מהאיומים וממצבה הגיאו־אסטרטגי של ישראל
איום הייחוס ותרחיש הייחוס
חיזוק הביטחון הלאומי
עקרונות הביטחון הלאומי של ישראל
שמירה על שולי ביטחון
חופש פעולה מדיני וצבאי
המענה לאיומים
מאמצי הביטחון הלאומי
ביטחון לאומי באמצעות הפעלת כוח (צה״ל וגופים אחרים )
ביטחון לאומי באמצעים מדיניים
ביטחון לאומי באמצעים כלכליים
ביטחון לאומי באמצעות המאמץ החברתי
ביטחון לאומי באמצעות האוכלוסייה האזרחית
ביטחון לאומי באמצעות התשתית הפיזית
היבטי מענה נוספים
סיכום
נספח
מושגים ומונחים בביטחון לאומי
מושגי יסוד לניתוח ביטחוני־לאומי
תרשימים