פרסומים
מבט על, גילון 825, 30 במאי 2016
דרישתו של השר נפתלי בנט לחזק את הידע המקצועי של חברי הקבינט הביטחוני כך שיוכלו למלא את תפקידם באופן מיטבי, היא נכונה מהותית. לקבינט חשיבות מכרעת בהחלטות גורליות לביטחון הלאומי של מדינת ישראל, ואם אין בידי חבריו יכולת לתפקד כראוי נפגם אחד המוסדות החשובים במערכת השלטונית. על כן, לחברי הקבינט, ותיקים וחדשים כאחד (וכן ליתר חברי הממשלה, שהצבא נתון למרותה), יש צורך במנגנון למידה ועדכון לשם ביצוע הערכות מצב שקולות וקבלת החלטות בתחום המדיני-ביטחוני.
הפשרה הפוליטית הזמנית, שאותה יזם השר ליצמן ושקיבלו ראש הממשלה ושר החינוך, היא מהלך בכיוון הנכון: הפתרון לבעיה שעליה הצביע השר בנט מצוי במטה לביטחון לאומי. המל"ל כבר מוגדר כגוף שבו תרוכז עבודת הקבינט המדיני-ביטחוני, בתיאום עם מזכירות הממשלה, והוא האחראי להכנת דיונים ולהצגת הערכת מצב וחלופות, לרבות ניתוחים בתחום המודיעין, באישור ראש הממשלה. לכן, נכון לממש באופן סדור את ההנחיות הקיימות בחוק ואין צורך להמציא תפקידים ותהליכים חדשים. ראש הממשלה יכול – ולמעשה חייב – להנחות את המל"ל ליצור תנאים ונהלים, שיבטיחו כי חברי הקבינט יחשפו למודיעין רלוונטי לתפקידם, להערכות מצב שוטפות ולסוגיות מרכזיות בביטחון הלאומי.
הפשרה הפוליטית הזמנית, שאותה יזם השר ליצמן ושקיבלו ראש הממשלה ושר החינוך, היא מהלך בכיוון הנכון: הפתרון לבעיה שעליה הצביע השר בנט מצוי במטה לביטחון לאומי. המל"ל כבר מוגדר כגוף שבו תרוכז עבודת הקבינט המדיני-ביטחוני, בתיאום עם מזכירות הממשלה, והוא האחראי להכנת דיונים ולהצגת הערכת מצב וחלופות, לרבות ניתוחים בתחום המודיעין, באישור ראש הממשלה. לכן, נכון לממש באופן סדור את ההנחיות הקיימות בחוק ואין צורך להמציא תפקידים ותהליכים חדשים. ראש הממשלה יכול – ולמעשה חייב – להנחות את המל"ל ליצור תנאים ונהלים, שיבטיחו כי חברי הקבינט יחשפו למודיעין רלוונטי לתפקידם, להערכות מצב שוטפות ולסוגיות מרכזיות בביטחון הלאומי.
דרישתו של השר נפתלי בנט לחזק את הידע המקצועי של חברי הקבינט הביטחוני כך שיוכלו למלא את תפקידם באופן מיטבי, היא נכונה מהותית. לקבינט חשיבות מכרעת בהחלטות גורליות לביטחון הלאומי של מדינת ישראל, ואם אין בידי חבריו יכולת לתפקד כראוי נפגם אחד המוסדות החשובים במערכת השלטונית. על כן, לחברי הקבינט, וותיקים וחדשים כאחד (וכן ליתר חברי הממשלה, שהצבא נתון למרותה), יש צורך במנגנון למידה ועדכון לשם ביצוע הערכות מצב שקולות וקבלת החלטות בתחום המדיני-ביטחוני.
אין מדובר במידע ובייעוץ מודיעיני בלבד, אלא גם במידע לגבי יכולות צבאיות, תכניות מבצעיות ובניין הכוח של צה"ל וארגוני ביטחון אחרים, יחסי ישראל עם המעצמות ובראשן ארצות הברית, מהלכים מדיניים, מגמות של תפוצת נשק להשמדה המונית, איומים ויכולות סייבר, ונושאים אסטרטגיים נוספים. סוגיית המנהרות הנחפרות בגבול ישראל ורצועת עזה, שעליה הצביע בנט, היא דוגמה לרוחב היריעה של הידע הנדרש מחד גיסא, ולבעייתיות הכרוכה בדרישה למידע ספציפי, מאידך גיסא. לא רק מודיעין על אודות קיומן של המנהרות חשוב, חשובה גם הבנת המערכת הכוללת של יכולות חמאס. כך גם אשר לאתגרים שמציב חזבאללה בפני ישראל. הערכת כוונותיו של האויב מהותית לקבלת החלטות אף יותר ממודיעין לגבי יכולותיו. בעייתיות בהקשר זה נחשפה למשל בזמן מבצע "צוק איתן": לקבינט נדרשת הבנת יכולותיו המבצעיות של צה"ל כמענה לאיום, וכן הידרשות לתפיסה הכוללת מול עזה, קרי "חיסול" חמאס או "שימורו" כגורם שלטוני, האחראי לנעשה באזור שבשליטתו. כלומר, על הקבינט להתעמק בסוגיות אסטרטגיות יותר מאשר במיקומה של מנהרה מסוימת ובטקטיקת ההתמודדות עמה. זאת ועוד, החברים בקבינט נדרשים להתייחס למשמעויות של סבב עימות בעזה או למשמעויות של הסלמה גורפת בזירה הפלסטינית ובזירה הצפונית לגבי יחסי ישראל ומצרים וכלל התגובות האזוריות והבינלאומיות להתפתחותם.
על הצורך בהתעמקות הקבינט בסוגיות יסוד של הביטחון הלאומי עמדה בזמנו ועדת וינוגרד (בדו"ח החלקי מ-2007). בין היתר, המליצה הוועדה להעמיק את הידע של כל שרי הממשלה בנושאי הליבה האסטרטגיים של ישראל על ידי קיום סדנאות, ימי עיון ודיוני עומק. יצוין כי בתפקידו כראש אמ"ן ערך כותב שורות אלה מעת לעת פגישות עדכון ולימוד עם שרים בכירים: שמעון פרס, ציפי לבני, סילבן שלום, דן מרידור ובני בגין. פגישות אלו התקיימו בברכת ראשי הממשלה.
השר בנט מצא בוודאי חיזוק לעמדתו בטיוטת הדו"ח של מבקר המדינה בעניין מבצע "צוק איתן". בטיוטה, שדלפה לתקשורת, נכתב שראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל "ניהלו לבדם את רוב מהלכי הלחימה, תוך מידור הקבינט והסתרה של חלק גדול מהפרטים משאר השרים" ("הארץ", 5 במאי, 2016). הקישור בין דרישתו של בנט לבין כניסת "ישראל ביתנו" לממשלה ומינוי ח"כ אביגדור ליברמן לשר ביטחון עשוי ללמד גם על רצונו של בנט לחזק את הפיקוח שלו ושל חברי הקבינט האחרים על ראש הממשלה ועל שר הביטחון החדש, ואף להשפיע על סדר היום הביטחוני. על מנת שדרישתו של השר בנט תתרום לביטחון ולא תגרע ממנו, עליה למלא ארבעה תנאים עקרוניים: 1. לא ידלוף מהקבינט מידע סודי ורגיש; 2. השרים יקדישו זמן ללמידה, שתשמש בסיס לקיום דיון ענייני ומקצועי; 3. הדיון בקבינט יעסוק באסטרטגיה, לא בטקטיקה; 4. הלמידה והדיונים ירוכזו על ידי המטה לביטחון לאומי – המל"ל (לא על ידי מזכיר צבאי).
סיכונים לפגיעה בביטחון מידע: ועדת וינוגרד ציינה כי הדלפות שגרתיות מישיבות הקבינט המדיני-ביטחוני ומישיבות סגורות אחרות הן עניין קריטי ורכיב מהותי "בתרבות שלטון לא מקצועית ולא אחראית". המצב לא השתפר מאז ואף התדרדר. ברי כי הדלפות מדיוני קבינט, כולל של מצגות ברמת סיווג גבוהה ביותר וציטוטים מדיונים רגישים מעבירים לאויב מידע יקר מפז. טענת השר בנט, כי "אי העברת חומר לקבינט משמעותה פגיעה בחיי אדם" מתאזנת על ידי טענה נגדית: הדלפה של חומרים רגישים עלולה גם היא לעלות בדם רב. חברי הקבינט, בהיותם נבחרי ציבור, אינם יעד לבדיקות הביטחוניות המקובלות במערכת הביטחון, לכולם צוות ומקורבים שנחשפים למידע שברשותם, והדלפות מטופלות לעיתים נדירות. לפיכך, שיתוף חברי הקבינט במידע רגיש ומסווג יחייב שינוי מהותי בהתייחסות לשמירת הסוד. שאלה למחשבה בנושא זה, היא מדוע ה"שמיניה" בממשלת נתניהו השנייה (2009-2013) הייתה פורום ללא הדלפות? יתכן שהתשובה לכך היא שחבריה היו עתירי ניסיון מדיני-בטחוני, ושהממשלה עצמה הייתה יציבה, בלי יריבויות אישיות ופוליטיות חריפות.
הקצאת זמן ללמידה: הניסיון מלמד כי גם כשעומד חומר רב לרשות השרים, התופעה השכיחה היא היעדר זמן וקשב של השרים (שהם בדרך כלל ראשי מפלגות ומנהלי משרדים גדולים). את החסר במובנים אלה יכול וצריך למלא המל"ל. המל"ל מוגדר בחוק (2008) כגוף של הקבינט הביטחוני, שתפקידו להעמיד לרשותו את החומר הנחוץ לקבלת ההחלטות, ובכלל זאת אופציות פעולה והמלצות. יודגש כי המל"ל מעביר מדי יום סיכום יומי המבוסס על סיכומי קהילת המודיעין והביטחון לכל שרי הקבינט, וכן הוא מעביר סקירות מודיעין המיועדות לשרים. הבעיה היא כאמור, שהשרים, הטרודים בענייני משרדיהם ומיצובם הפוליטי האישי, אינם מקדישים זמן נחוץ ללימוד סוגיות הביטחון המהותיות עם התמנותם לחברים בקבינט ושל סוגיות אקטואליות המועלות לדיון במסגרתו. ב- 2013 הציע המכון למחקרי בטחון לאומי תכנית לימוד לחברי קבינט חדשים, אך ההצעה נוצלה באופן חלקי בלבד. ב-2015 ניסה המל"ל לארגן תכנית לימוד לחברי קבינט חדשים – גם במקרה זה ההשתתפות הייתה דלה ביותר.
רמת הפירוט: אימוץ הצעתו של השר בנט עלול לגרום מעורבות יתר של הקבינט בניהול מערכת הביטחון והלחימה. על הדיונים בקבינט להישאר ברמה האסטרטגית והעקרונית בלבד. את הניהול השוטף הטקטי, ולפעמים אף המערכתי, ימשיכו לנהל הרמטכ"ל והמטה הכללי, אמנם בהנחיית הדרג מדיני. ניהול שוטף של מערכת הביטחון ושל הלחימה יהיו בידי שר הביטחון וראש הממשלה (ובמקרים רבים יצורף אליהם שר החוץ; "שלישיה" זו הייתה נהוגה בממשלות רבות). ואולם, חברי קבינט שיחשפו למידע מודיעיני רחב היקף צפויים להציף את המערכת בשאילתות וכך לחרוג מעבר לממד האופרטיבי–אסטרטגי ולפגוע בכוחם וביכולתם של ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל, לשלוט בסדר היום הביטחוני ובניהול הלחימה השוטף.
המזכיר הצבאי: תפקיד המזכירים הצבאיים הוא בעייתי בכל ממד. מדובר בלובשי מדים, המתפקדים בסביבה פוליטית, בעוד הם אמורים לחזור למסלול צבאי. כפיפותם הכפולה לרמטכ"ל ולראש הממשלה היא בעייתית, בלשון המעטה. כפיפות משולשת – לרמטכ"ל, לראש ממשלה (בתפקידו כראש הקבינט) ובנוסף לשמונה שרי קבינט נוספים, היא מרשם לקטסטרופה ארגונית. המזכיר הצבאי מהווה במקרים רבים תחליף לתהליך סדור של עבודת מטה ולמידה מעמיקה, ולכן מקור אפשרי לתקלה בהצגה של עמדת הצבא או גופי המודיעין. הגם שחומר רב מועבר דרך המזכיר הצבאי, הוא איננו הסמכות המודיעינית או המבצעית הנושאת באחריות להערכותיה. הרחבה מיותרת של חיכוך קציני צה"ל עם מאבקי כוח פוליטיים איננה רצויה. לכן, נכון להימנע מהרחבת מספר המזכירים הצבאיים – תפקיד המתאפיין בפער קיצוני בין סמכות לאחריות ובקונפליקט לויאליות מתמשך.
הפשרה הפוליטית הזמנית, שאותה יזם השר ליצמן ושקיבלו ראש הממשלה ושר החינוך, היא מהלך בכיוון הנכון: הפתרון לבעיה שעליה הצביע השר בנט מצוי במטה לביטחון לאומי. המל"ל כבר מוגדר כגוף שבו תרוכז עבודת הקבינט המדיני-ביטחוני, בתיאום עם מזכירות הממשלה, והוא האחראי להכנת דיונים ולהצגת הערכת מצב וחלופות, לרבות ניתוחים בתחום המודיעין, באישור ראש הממשלה. לכן, נכון לממש באופן סדור את ההנחיות הקיימות בחוק ואין צורך להמציא תפקידים ותהליכים חדשים. ראש הממשלה יכול – ולמעשה חייב – להנחות את המל"ל ליצור תנאים ונהלים, שיבטיחו כי חברי הקבינט יחשפו למודיעין רלוונטי לתפקידם, להערכות מצב שוטפות ולסוגיות מרכזיות בביטחון הלאומי.
עם זאת, "ועדת עמידרור" האמורה להתמודד עם האתגר הכרוך במאמץ לשפר את מוכנות חברי הקבינט לתפקידם כבד המשקל תצטרך לתת מענה לשלוש סוגיות יסוד, שלא נמצא להן פתרון ב"פשרת ליצמן":
• הבנה שהבעיה אינה ארגונית – היא פוליטית. ראש הממשלה ימשיך לתמרן במערכת פוליטית מפוצלת, שבה יריביו הפוליטיים הינם חברים בקבינט, וצפוי כי במקרים רבים ימשיך להימנע משיתופם בנושאים רגישים. כן צפוי שיימשך הנוהג של דיונים בפורומים חלופיים לקבינט ("פורום החווה", ה"שמינייה", ה"שלישיה", פורום המטבחון, או כל פורום התייעצות אחר, שיהיה נוח לראש הממשלה). "יתרון" נוסף, אופייני לפורומים מצומצמים ולא-רשמיים כגון אלו – לא נרשם בהם פרוטוקול, המשמש חומר חשוב לוועדות חקירה ולביקורת המדינה...
• חיזוק המל"ל על ידי מיסוד מרכזיותו בעבודת המטה האינטגרטיבית של ארגוני המודיעין והביטחון ובקבלת ההחלטות בנושאי ביטחון לאומי. ובמסגרת זו, על ראש הממשלה לאייש בהקדם את תפקיד ראש המל"ל, הפנוי זה חודשים רבים. יש למנות לתפקיד זה אישיות בכירה וסמכותית, שתוכל לממש את יעוד המל"ל כגוף המשרת את הקבינט, לא רק את ראש הממשלה.
• שיפור החקיקה בעניין ההדלפות מהקבינט ואכיפתה הקפדנית.
הדעות המובעות בפרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי הן של המחברים בלבד.
סוג הפרסום מבט על
נושאיםצבא ואסטרטגיה