המרחב הערבי בנתיב הכישלון המדינתי

ב-28 ביולי 2016 התקיים במכון למחקרי ביטחון לאומי כנס השקת ספרם של קובי מיכאל ויואל גוז'נסקי, "המרחב הערבי בנתיב הכישלון המדינתי".

הכנס נפתח בהצגת עיקרי הספר על ידי המחברים. בהמשך התקיים פאנל מומחים בהנחיית קובי מיכאל וראש המכון, עמוס ידלין, סיים את הכנס בהרצאת סיכום.

מדוע להתמקד ב"מדינה כושלת"?

תופעת "המדינה הכושלת" אינה תופעה מקומית. היא אינה מתחילה ומסתיימת רק בגבולות הישות המדינתית ואפילו לא בסביבתה הקרובה; מדובר בתופעה המשליכה על הסביבה הקרובה והרחוקה שלה ומייצרת גלי הדף על המערכת האזורית והעולמית.

בנאום מצב האומה האמריקני שנשא הנשיא אובמה בינואר 2016, הוא התייחס לסכנה ולהשפעה הרחבה של "המדינה כושלת" וטען כי "אנו מאוימים פחות על-ידי אימפריות רשע, אלא יותר על-ידי מדינות כושלות".

מדינה כושלת אינה תופעה ייחודית למרחב מסוים או לתרבות מסוימת. היא נמצאת בכל האזורים, אלא שבמרחב המזרח-תיכוני והאפריקני היא בולטת באופן משמעותי יותר מאשר במרחבים אחרים. בשל הטלטלה האזורית ("האביב הערבי"), מפת המדינות הכושלות מתרחבת.

כיצד מגדירים ומזהים "מדינה כושלת"?

מדד המדינות השבריריות (fragile states) של "הקרן למען השלום" (FFP) מלמד על רמת השבריריות של כל מדינה ועל הסיכון שלה להפוך למדינה כושלת. הקריטריונים של המדד מהווים "תמרורי אזהרה" ומאפשרים לקהילה הבינלאומית להתארגן מבעוד מועד ולהיערך לסיוע בינלאומי והחזרת המדינה המתדרדרת למסלול תקין.

הקריטריונים לזיהוי מדינה כושלת מתחלקים לגורמים פנימיים (דמוגרפיה, כלכלה ומבנה חברתי-פוליטי) וחיצוני (השפעה של מדינה על מדינה אחרת). כמה מהקריטריונים המוגדרים כפנימיים, הופכים חיצוניים. כך למשל, בריחת מיליוני פליטים סורים לירדן וללבנון – גורם סורי פנימי – הופך לגורם מערער יציבות במדינות שאליהן מגיעים הפליטים (גורם חיצונית). בין הגורמים הפנימיים והחיצוניים קיימות זיקות והם מזינים זה את זה.

תהליך הכישלון המדינתי

באם פוטנציאל הכישלון (תמרורי האזהרה) לא מטופל בזמן וכראוי, הוא מוביל, בסופו של דבר, לכדי כישלון מדינתי בדרגה זו או אחרת, המוביל בתורו להיחלשות השלטון המרכזי. היחלשות השלטון המרכזי מעצימה סכסוכים פנימיים בהיעדר יכולת ומנגנוני אכיפה ושליטה מרכזיים ומאפשרת התערבות גורמים חיצוניים (מדינתיים ו/או תת-מדינתיים). תהליך זה מוביל לאי-יציבות אזורית, שמאיצה את תהליכי הכישלון המדינתי.

כישלון מדינתי מתחיל בדרך-כלל במרחבים הפריפריאליים של המדינה. השלטון המרכזי מאבד את היכולת לשלוט על המרחבים הפריפריאליים. השלטון המרכזי הולך ומתכנס לכיוון המרכז המדינתי כדי לשמור על מוקדי ומוסדות השלטון. אל הריק שנוצר כתוצאה מהתנתקות גורמי השלטון המרכזי, פולשים שחקנים חיצוניים – מדינתיים ולא-מדינתיים בדמות ארגוני טרור. אלו מתחילים לבסס את אחיזתם בפריפריה ולאחר מכן מתמסדים ומתפשטים אל פנים המדינה. בתהליך ההתפשטות לעבר מרכז המדינה, אותם שחקנים מגיעים מנוסים, מיומנים, מאומנים וחזקים יותר, ומצליחים לאתגר את השלטון המרכזי עד כדי קריסה, כמו בלוב, או כמעט-קריסה, כמו בסוריה.

כאשר תהליך זה מתרחש, המדינה הכושלת הופכת מבעיה מקומית לבעיה כלל-עולמית. הנטייה של הטרור ותופעות הפליטות שנוצרות כתוצאה מתהליכים אלו, היא להתפשט אל המרחב האזורי וממנו למערכת הבינלאומית. התופעה מערערת את הסדר העולמי במידה כזו או אחרת, ומכאן החשיבות של הנושא.
הפרדוקס של השחקנים הלא-מדינתיים

התפוררות המסגרות המדינתיות הובילה להתחזקות גופים לא-מדינתיים, המנצלים את הוואקום שנוצר בעקבות היחלשותו של השלטון המרכזי. עם התחזקות והתרחבות גופים אלה, הם עוברים תהליך התמסדות הנדרשים לצורך מתן שירותים לאוכלוסייה הנשלטת ושליטה על הטריטוריה עליה השתלטו. כך, באופן פרדוקסלי, אותם שחקנים שיצאו נגד ההיגיון המדינתי, הופכים לישות פוליטית הדומה או מתקרבת לזו שהם ניסו להרוס.

תאורטיקנים מובילים הספידו את המלכות כבר לפני חצי מאה, בטענה כי המשטרים האלה הם אנכרוניסטיים שלא יעמדו בפני רוחות הקדמה והשינוי. כך גם מומחים, הזהירו בתחילת "האביב הערבי" כי זמנם של הממלכות בעולם הערבי קצוב וכי רובן תיפולנה בטווח של שנים ספורות. ואולם, אף אחת מבין שש המלוכות הערביות במפרץ לא נפלה. לאור האירועים בשש השנים האחרונות, הדיון באשר לעתיד המלוכות הוא חיוני.

יותר מאשר הקשר בין יציבות המלוכות במפרץ ובין אופי המשטר בהן (היותן מלוכות), נעוץ משתנה היציבות במספר גורמים אחרים הרלוונטיים יותר להסברת ההבדל בין ה'רפובליקות' הערביות ובין המלוכות וגורלן לאחר פרוץ מאורעות "האביב הערבי": שימוש יעיל ברווחי נפט, דיכוי, קואופטציה, וסיוע חיצוני (תמיכה בינ"ל) לא מבוטל.

כך למשל, בית סעוד שרד בזכות שלוש בריתות – הברית עם הוואהבים, כדי לזכות בלגיטימציה דתית, ברית עם האוכלוסייה, לה הבטיח בית המלוכה מדיניות רווחה בתמורה לשלטון אבסולוטי וברית עם ארצות-הברית, כדי לזכות בהגנה בתמורה ליציבות בשווקי הנפט. אלא שכל שלוש הבריתות האלה נסדקות בשנים האחרונות.

הכנסות סעודיה ממכירות נפט מהוות 90 אחוזים מהכנסות המדינה. אשר על כן, מחיר הנפט הנמוך מהווה 'פצצת זמן' עבור משטרים. כתוצאה מהפחתת הסובסידיות של הנפט בשנה האחרונה, בפעם ראשונה מחיר הדלק הכפיל את עצמו. אם מגמה זו תימשך, יהיה קשה מאוד לספק את הדבק ההכרחי לשמירת היציבות. החוזה החברתי הבלתי כתוב ליחסי חברה-מדינה במדינות אלה, עלול להתפורר. דווקא בשל תלותן בנפט ולנוכח הירידה הדרמטית במחירי הנפט מיוני 2014, שאלת יציבותן של המלוכות עלולה לעמוד למבחן ביתר-שאת.

חשיבות רווחי הנפט והשימוש בהם לפיוס מגזרים מתנגדים מבית ולרכישת תמיכה מחוץ, הוא ההסבר המשכנע ביותר ליציבות המלוכות במפרץ. אך הנפט קשור לגורמים האחרים, שקשורים גם הם בגורמים האחרים. כך, ללא הנפט לא תתאפשר תמיכה זרה וקשה יהיה להשיג תמיכה מבית. פרט לכך שהנפט אינו ההסבר היחיד ליציבות, הוא גם אינו מנבא את המשך שרידותן של המונרכיות במפרץ. כך, שליטים כמו השאה באיראן וקדאפי בלוב שנהנו מעושר הנפט, נפלו, ואחרים שאין ברשותם עושר זה, כמו בירדן ובמרוקו, עדיין שורדים. המלוכות במפרץ שרדו עד-כה מכיוון שעמדו בפניהם גורמים רבים, אלא שגם כל הגורמים ביחד לא יכולים להבטיח יציבות.

כמה מהסיבות שהובילו למחאה ב'רפובליקות' הערביות – כמו הרצון בחלוקה צודקת של משאבים, אבטלה בעיקר בקרב צעירים, שחיתות, ומצוקה כלכלית – כל הדברים האלה נמצאים גם במפרץ. המשאבים הטבעיים הולכים ומתדלדלים, שכבת הגיל הצעירה גדלה והסובסידיות אינן בנות-קיימא. מצב זה יקשה על המשטרים המלוכניים להמשיך במדיניות הנוכחית ועתיד להוביל להפיכה שלטונית בכמה מן המלוכות או בכולן.

עתיד המלוכות תלוי בקיבעון או שינוי מדיניות פוליטית מצד שליטי המלוכות

עם פרוץ "האביב הערבי" בשנת 2011 העדיפו המלכים להוציא סכומי עתק כדרך לשמר את שלטונם. אולם, עם הירידה בהכנסות מנפט, אפשרות זו לא קיימת עוד. שחיקת הרזרבות והעמקת הגירעונות עלולה להביא לכך שאם הטלטלה תגיע למפרץ כעת, ההשלכות תהיינה שונות לחלוטין. כדי להימנע מחיזוקן של קבוצות אופוזיציה בשנים הבאות, על המונרכיות להתאים את מדיניותן לדרישות המשתנות. חוסר היענות מצדן עלול להגביר את הקיטוב החברתי ולהגביר הפילוג האתני והחברתי במלוכות. קבוצות אופוזיציה עשויות לצבור תאוצה וכחות אזוריים ובינלאומיים עלולים לנצל את המצב הפוליטי לצורך הגדלת השפעתם.

כל מקרה הוא מקרה בודד ועל-כן חשוב לדבר על ההבדלים בין המדינות הכושלות. סוריה ועיראק, שהיו ישויות פוליטיות חזקות ופעילות, הן לא תימן ולוב השבטיות. כמו כן, ההתפרקות המדינתית בעיראק היא תוצאה של התערבות חיצונית – הפלישה האמריקנית - בעוד ההתפרקות של המדינות האחרות נובעת מכישלון מדינתי פנימי.

הכישלון לבסס מדינות ערביות בעולם המודרני, על-פי דפוסים של העולם המודרני, הוא כישלון השותף לכל מדינות ערב. לכישלון זה יש שלושה היבטים:

1. הקמת מדינות לפי הדפוסים המערביים המתאימים לנסיבות המודרניות. המדינות הערביות לא קמו בהסכם "סייקס-פיקו" שדיבר דווקא על הצד האזורי, אלא כתוצאה מ"הסכם סן רמו". בהסכם זה הבריטים הקימו מדינות על-פי ניסיונם – מונרכיות, והצרפתים הקימו מדינות רפובליקניות.

למושג של מדינות ערביות היה צריך למצוא שם חדש, מכיוון שהתופעה לא הייתה קיימת היסטורית עד אז באזור. לא היו מדינות במשמעות המערבית. וכשהופיעו מדינות שרוצות להיות כאלה, ניתן להן השם "דולה". הבעיה היא ש"דולה" מביעה משמעות אחרת לחלוטין – העלייה והירידה של שושלות. המונח מתמקד בשלטון עצמו ולא בכל המערכת המדינית כפי שמהערב מבין אותה.

כתוצאה מכך הייתה תחושה שבמזרח-התיכון קמו מדינות, כמו בכל מקום בעולם. אלא שמדינות אלו היו מבוססות על השליט, ועל כן ראינו את התופעה שכאשר יורד השליט, מתפוררת המדינה, כפי שראינו בלוב ועיראק. לא קמו מוסדות אמיתיים, וכאשר בא הזעזוע, התברר שמדינות אלו הן מדינות קש.

2. על-מנת להיכנס לעולם המודרני כמדינות חדשות, המדינות הערביות היו חייבות להפריד בין דת ומדינה. אלא שהמדינות הערביות רצו לאחוז את החבל משני קצותיו. גם להתבסס על האסלאם ולחזק את השלטון וגם לעצור את האסלאם כשזה מגיע לסכנה לשלטון.

3. על-מנת להתבסס בעולם המודרני כמדינות מודרניות, המדינות הערביות חייבות  להיכנס למערכת הכלכלית העולמית כמשתתפות. הן היו חייבות לפתח יכולת ייצור, לרכוש טכנולוגיות ולהבינן ולפתח תחרות, וזה לא נעשה. במידה והיה עושר, הוא הגיע מנפט, גז ואתרי תיירות, ולא מייצור.

מציאות זו מובילה למסקנה כי רוב הסיכויים שנראה מדינות ערביות כושלות נוספות, מאשר שיקום של מדינות ערביות כושלות.

היציבות היחסית של מצרים וירדן

מצרים אמנם לא הפכה למדינה כושלת, אלא פשטה את הרגל, והיא אינה קורסת כיום רק בזכות תמיכה מצד סעודיה ומדינות המפרץ. בנוסף, הציבור המצרי שניסה להוביל פעמיים לשינוי שלטוני בשנים האחרונות, עייף ומעוניין כעת ביציבות. זו הסיבה שאף על-פי שנשיא מצרים הנוכחי, עבד אל-פתאח א-סיסי, הוא תואם הנשיא לשעבר מובארק, הציבור המצרי מעניק לו לגיטימציה.

ממלכת ירדן היא המדינה הלא-יציבה היציבה ביותר במזרח-התיכון. היא מסוגלת להגן על גבולותיה ומקבלת סיוע מסעודיה והמפרציות. הסיבה ליציבות נעוצה בעובדה שהשלטון המלוכני הירדני הלך לקראת המפגינים והשכיל להרגיע את הרחוב מלכתחילה. המלך הירדני נהנה מלגיטימציה וההוכחה לכך היא, שגם כשפרצו מחאות והציבור דרש רפורמות, ההמונים לא ביקשו לפגוע במעמדו של המלך.

פרופסור עוזי רבי

התמקד בדומה ובשונה של מצב המדינות הערביות.

הדומה:

1. בכל המקומות החלו להתגלגל ההתקוממויות בשל חשיפה של מופעי שחיתות וראווה מצד השלטון.

2. בכל המקרים נשבר מחסום הפחד של האזרחים. אין יותר מורא מפני השלטון.

מי שמעוניין לנתח את המציאות המזרח-תיכונית המודרנית צריך להפסיק להתמקד בקודקוד הפירמידה השלטונית, כמעשה המאה העשרים (למשל, קדאפי זה לוב, סדאם זה עיראק, אסד זה סוריה). ישנו כוח רב בבסיס הפירמידה ואנו נצטרך לבצע ניתוח מלמטה. ניתוח כזה לא יכול להיעשות אלא בדרך של הבנת התרבות וההיסטוריה, ומעקב ברשתות החברתיות. יש להפוך כעת את הגישה המחקרית באופן כמעט מוחלט ולשים פחות דגש על המנהיגים והרבה יותר דגש למגמות החדשות בציבוריות הערבית.

השונה:

עם פרוץ מאורעות "האביב הערבי, הן במצרים והן בתוניסיה, ניתן היה להבחין בהתגודדויות של קהלים במקומות ציבוריים מרכזיים.

במצרים אין חלוקות אתניות כיתתיות-דתיות, ואין צבא שהוא סקטוריאלי בזיהוי הסוציו-דמוגרפי שלו ביחס לאוכלוסייה הכללית (כמו צבא של עלוואים בסוריה, צבא של אנשי תכרית בעיראק). ולכן, לא במקרה, "האביב הערבי" התקדם לטריפולי בלוב מהצד השני של המדינה - מבנגאזי. לא במקרה, האביב הערבי החל בסוריה לא בדמשק, אלא מדרעא ו-סווידה בדרום וכן מהצפון. ההבדל הוא ברקמה הסוציו-דמוגרפית שהופכת מדינות כמו עיראק, סוריה, לוב ולבנון, מתחילת הדרך, למשהו שאולי נקרא 'מדינה' במונחים בינלאומיים, אך זהו הקשר היחיד שיש בינו ובין מדינה.

המדינות הערביות הוקמו בסגנון " דולאת מח'אבראת' " (מדינות מודיעין/משטרה), שלוקחות בשבי ציבור שלם והופכת אותו לציבור של חירשים ואילמים. ולכן במדינות המלאכותיות האלה ישנה התקפה של זהויות טרום-מדינתיות על זהויות מדינתיות.

תופעת המדינות הכושלות מחייבת אותנו להצטייד בשני דברים שהם אנטי-תיזה למאה העשרים: (1) מפה אלטנרטיבית ולא מפה של המאה ה-20, (2) מילון סוציו-דמוגרפי אחר לחלוטין שנדרש לזהויות הקדמוניות הפרימורדיאליות ולא לזהויות המדינתיות.

פרופסור בני מילר

גורמי היסוד שגורמים לשונות בתוצאות של "האביב הערבי" ותופעת המלחמה והשלום

1. מדינתיות – באיזו מידה מוסדות המדינה מתפקדים ומסוגלים לשרת את המדינה, לספק שירותים, להבטיח חוק וסדר וליצור מונופול על אמצעי אלימות בתוך הטריטוריה הריבונית של המדינה.

2. תואמות (compatibility) לאומית – באיזו מידה ישנה הלימה בין הגבולות הטריטוריאליים של המדינה ובין הזהויות והשאיפות והנאמנויות הלאומיות של הקבוצות המרכזיות באוכלוסייה.

כאשר יש מדינה בעלת רמה גבוהה או לפחות סבירה של מדינתיות ורמה גבוהה של תואמות, מקבלים מדינה שיש סיכוי סביר שתהליך דמוקרטיזציה יצליח בה יחסית בדרכי שלום. לדוגמה – תוניסיה.

המדינה הרביזיוניסטית כגורם השפעה על יציבות המדינות הערביות

המדינה הרביזיוניסטית היא מדינה המתערבת מעבר לגבולותיה וגורמת לבעיית חוסר היציבות האזורית. שתיים מהמדינות הכושלות – סוריה ועיראק – היו מהמדינות הרביזיוניסטיות המובילות במזרח-התיכון. לשתיהן היו מדינתיות גבוהה יחסית, אך גם קשרים זהותיים חוצי-גבולות ותפישה פאן-ערבית מצד ממשלות השלטון שלהן.

מכיוון שהבעיה של חוסר הלימה בין הזהות הלאומית ובין הגבולות הטריטוריאליים הייתה קיימת - הן ברמה הפנימית והן ברמה החיצונית - מה שבלט קודם לכן זה חוסר ההלימה החיצונית, דבר שהביא למצב שבו מדינות רביזיוניסטיות יוצרות את בעיית המלחמה באזור.

בעקבות ההיחלשות המדינתית בולט חוסר ההלימה הפנימית, מה שהופך את המדינות הערביות למדינות כושלות. הדבר שונה מהמקרים של תימן ולוב שהן מראש מדינות בעלות מדינתיות נמוכה, עם בעיה של הלימה נמוכה בין הזהויות הלאומיות והגבולות.

תורכיה חזרה לעצמה מהר לאחר ניסיון ההפיכה ובחיי היומיום לא רואים הפרעה. בתורכיה יש המון בעיות, אך היא אינה נמצאת ברמה של "מדינה כושלת".

בתורכיה ישנו גורם מאחד. לאחר ההפיכה צמחה הדרישה לדגלים ובסקר דעת קהל לאחר ההפיכה נמצא שרוב האוכלוסייה מסכימה עם הסיפר (נרטיב) של השלטון, לפיו ניסיון ההפיכה נובע מפועלו של פתהוללה גולן, יריבו הגולה של ארדואן. כמו כן, בעקבות ניסיון ההפיכה הגיע ראש "מפלגת העם הרפובליקנית" – מפלגתו של אטאטורק - הגיע לארמון של ארדואן בפעם הראשונה. המסקנה היא כי העם הטורקי מאוחד מאחורי המדינה והדמוקרטיה הטורקית.

מאז מלחמת המפרץ הראשונה ובמיוחד מאז מלחמת המפרץ השנייה, פועלים באופן שיטתי לבניית מוסדות ומצליחים בפרויקט שלהם. יחד עם זאת, יש צורך לציין שישנן בעיות קשות באוטונומיה הכורדית. בין אם מדובר בנפוטיזם, שחיתות (סקרי דעת קהל מראה כי 88% מהציבור טוענים שישנה בעיית שחיתות והממשלה לא מתמודדת אתה) אי-תשלום משכורות במגזר הציבורי (1.4 מיליון עובדים שלא מקבלים משכורות באופן סדיר), בעיית עקורים שנוצרו בעקבות הלחימה של הכורדים נגד ארגון "המדינה האסלאמית" (כל אדם שלישי בחלק העיראקי של כורדיסטן הוא אדם עקור) וזו מעמסה כבדה על האוטונומיה הכורדית בצפון עיראק.

1. האם ניתן להצביע על הגורם הראשי לבעיית "המדינה הכושלת"? המסקנה היא שכל הגורמים שהועלו בכנס זה, משפיעים.

2. האם אנחנו בסוף תופעת "המדינות הכושלות" או שישנן מדינות נוספות בדרכן לפירוק? לא-ניתן לנבא.

3. למלחמת 30 השנה באירופה במאה ה-17 ישנם מאפיינים דומים רבים למה שמתרחש כיום במזרח-התיכון, מבחינה דתית, לאומית, ומבחינת המבנים הפוליטיים.

4. יש חשיבות רבה למדדים כמותיים/מספריים ובמובן זה, השימוש שנעשה בספר במדדים מסוג זה תורם להבנה ולניתוח התופעות.

הקושי לחזות את הטלטלות בעולם הערבי

1. אי-התמקדות בזרמי עומק – הסנסורים המודיעיניים והאקדמיים לא התמקדו בשאלת המתרחש בפייסבוק של הסטודנטים, במחנות החיילים הפשוטים בצבא, בשווקים, ובמסגדים, המהווים זרמי עומק בחברות הערביות.

2. קריאת השכמה שלא נשמע - דו"ח הפיתוח האנושי המערבי (AHDR) הצביע עוד בשנת 2002 על בעיות קשות בקרב המדינות הערביות. הדו"ח הצביע על שלוש בעיות יסוד – היעדר חופש, מעמד נשים, ופיגור טכנולוגי – שהשאירו את המדינות העריבות מאחור.

3. חולשה מבנית – העולם המערבי הסתכל על העולם הערבי ב'עיניים מערביות' ולא השכיל להבין את אי-היציבות ההיסטורית של האזור הערבי.

התרחישים האפשריים בעתיד

1. התפרקות המדינות הערביות בהסכמה, אם כי העולם מאוד לא אוהב שינויים בגבולות.

2. התפרקות לישויות עצמאיות ללא הכרה בינלאומית או מצד השלטון הקודם.

3. המשך מסגרת מדינתית.

המשמעויות הגיאו-פוליטיות של "המדינות הכושלות" בעבור מדינת ישראל

1. הסכמי השלום נשמרים.

2. הרתעה ישראלית חזקה ורב-זירתית.

3. צה"ל הצבא החזק באזור.

4. אין איום קיומי.

5. ארגון "המדינה האסלאמית" עסוק במאבק מול גורמים אחרים ולא מול ישראל.

6. חפיפת אינטרסים עם המדינות הערביות הסוניות.

7. ארגון "חזבאללה" עסוק בלחימה בסוריה ובניסיונות הגנה על לבנון.

8. הצבא הסורי נחלש משמעותית.